政策变化对美国新能源产业的影响

元简

〔提 要〕特朗普政府在气候和能源问题上的主张，改变了美国可再生能源产业发展的政策环境。在此情况下，充分认识新能源在市场竞争中已经取得的成绩以及保持增长态势的有利条件，有着十分重要的意义。与此同时，为了深入了解可再生能源产业健康发展所需的政策支持，也需关注政策变化可能带来的消极影响。最根本的问题仍是如何看待政府在推动能源低碳化进程中应起的作用。美国的相关经历显示，在促进可再生能源技术创新和研发成果的商业应用转化，降低新能源产品进入市场的阻力方面，政府起到的推动作用，是市场力量难以替代的。

〔关 键 词〕美国气候和能源政策、可再生能源产业、新能源技术创新、特朗普的政策取向

〔中图分类号〕TK01

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2017）5期0088-18

在奥巴马政府执政8年期间，美国的可再生能源产业得到政府积极扶持，取得前所未有的增长速度。有迹象表明，在特朗普政府任内，这种情况可能改变。不少评论认为，由于近年来实力增长，新能源产业对政府扶持的依赖度明显降低，政策变化不会带来很大冲击。这种乐观有一定事实依据。但要全面评估政策变化的影响，需综合考虑三个方面的问题。一是政策变化的性质：一般性的调整，还是方向性的改变。二是新能源产业已经取得的市场地位，和有利其继续增长的因素和条件。三是面临削减的政府扶持项目有什么重要作用，以及为何市场无法替代。

一、政策变化的性质

迄今为止，特朗普政府未公开提出反对发展可再生能源，但基本否定了奥巴马政府支持发展可再生能源的主要政策依据，并将一些重点扶持项目列为取消或削减对象。这意味着可再生能源产业政策环境的变化可能超越一般性调整，或至少可以肯定，相比过去8年而言，在特朗普政府执政期间，可再生能源产业得到的联邦政策扶持，无论是在规模还是在力度上，都将有明显落差。

（一）不同的政策出发点

奥巴马政府的可再生能源政策，主要有两个支点：第一是关注气候问题，认为全球气候变暖后果严重，需通过减少碳排放加以遏制；第二是重视能源结构的低碳化，不仅视其为减少碳排放的主要途径，而且还是提高本国能源安全的长久之计以及科技创新引领经济增长的重要实践。

而在特朗普政府的政策议程上，目前没有“应对气候变化”一项。当选之前，特朗普曾不止一次地称气候变化为“骗局”。当时有评论认为，这种语出惊人可能只是竞选策略，未必反映特朗普本人对该问题的真实看法。然而，新总统执政后的种种举措，证明这种判断有些主观。在宣布美国退出《巴黎协定》之前，特朗普已经通过人事任免表达了他对气候议题的反感。新政府同气候问题有关的政策班子中，基本没人承认气候变暖同人类的二氧化碳排放活动有关。包括白宫负责能源和环境问题中职位最高的官员迈克·卡坦扎罗、联邦环境保护署（EPA）的新任署长斯科特·普鲁伊特及其副手瑞安·杰克逊和拜伦·布朗在内的骨干成员，都曾公开质疑气候变化的科学依据。他们大多来自参议员詹姆斯·英霍夫（R-OK）的工作班子。后者被认为是参议院最强硬的气候变化否定论者。据报道，英霍夫曾将一枚雪球摔在参议院会议厅的地板上，以证明气候没有变暖。EPA新领导班子的政策倾向，体现在其提出的EPA官方网站的更新计划：删除有关气候变化情况和相关科学理论的网页，不再提供有关各州和地方温室气体排放情况和不同人群受碳排放影响等数据和信息。

特朗普政府的能源政策目标很明确：扩大国内化石能源的开采和生产规模。推进这一目标的方式也已確定：清除那些以限制二氧化碳排放和其他环保规则为主的“障碍”，其中清除的重点是奥巴马政府为限制电力产业的二氧化碳排放而制定的《清洁电力计划》（CPP）。

迄今为止，特朗普已经签署了一系列总统行政令以及总统备忘录等文件，放宽或废除了多项联邦环保法规，为被认为可能污染空气、水、土壤或野生动物生存环境的化石能源开采和运输项目开绿灯。2017年3月，特朗普总统签发《能源独立》行政令，明确提出要通过提高国内油气和煤炭产量实现美国能源独立，并指示EPA对CPP的内容进行改写。

（二）政策调整的内容

通常而言，政府扶持新能源产业的举措可分两大类：需求侧支持和供应侧支持。奥巴马政府在这个两方面采取的一些重点举措，目前大多成为特朗普政府政策调整的目标。

需求侧扶持。这类扶持着眼于推动能源消费模式的改变，以提高市场对新能源产品的需求。具体举措可包括：为刺激新能源消费提供税收优惠和支付返还，对二氧化碳的排放实行限制，规定可再生能源在供应或消费结构中的占比以及征收某种形式的碳排放税等。

奥巴马政府提供的需求侧扶持中，最直接的是为新能源电力、发电设施和电动车的购买者提供税收优惠和支付返还。作为更长远的扶持政策，奥巴马政府曾尝试建立全美碳交易体制，但未获成功。之后，奥巴马政府出台了CPP，首次将全美电力产业的碳排放列为重点限制目标。CPP最直接的目标是减排：为美国在《巴黎协定》框架下做出的国家自主贡献（INDC）承诺提供实质性支撑。从更长远来看，它将为美国可再生能源的发展提供有分量的需求侧支持。CPP虽未直接规定可再生能源在全美电力供应结构中的占比，但能为可再生能源大规模进入电力市场奠定需求基础：各州的电力部门要达到CPP提出的碳排放标准，普遍需要认真推动电力供应结构的低碳化，即用更多的天然气和可再生能源取代煤炭发电。由于价格低廉、供应充足，目前天然气是煤炭的主要替代。但从长远看，发展风能和太阳能电力可能成为更好的选择：减排效果更显著，边际发电成本更低而且不受国际能源市场价格波动的影响。对于风力和太阳能资源丰富的各州，这种替代能源尤具吸引力。

特朗普在竞选期间就称CPP是“对煤炭的宣战”并承诺上任后立即着手将其“废除”。由于CPP有国会通过的《清洁空气法》（CAA）为依据，直接废除有法律障碍，因此特朗普政府选择将其“改写”。担当此任的普鲁伊特从一开始就是CPP最激烈的反对者之一。在任俄克拉荷马州首席检察官期间，他牵头20多个州的同行并联合一些企业，就EPA制定CPP的合法性向哥伦比亚特区巡回上诉法院提出诉讼，导致CPP的实施进程被美国最高法院叫停。不难想象，由普鲁伊特主持的“改写”对CPP意味什么。

此外特朗普政府的“简政”议程，将负责制定限制碳排放和其他环保规则的EPA列在首位。新政府提出的2018财政年度预算（FY-2018）计划中，EPA是预算削减幅度最大的政府机构：裁员四分之一并且年度经费总额减少31.4%（约合25亿美元）。在EPA下设机构中，同气候和限制排放有关的项目是经费削减的重点，如EPA研发办公室的预算被削减一半，为减排和其他环保政策提供科学依据的科学咨询局（SAB）的预算被削减84%。

供应侧扶持。 政府为新能源产品的研发和制造提供资助、税收优惠或贷款便利，目的是帮助新能源的供应方更快降低生产成本，凭借价格竞争力扩大市场份额。奥巴马政府的供应侧扶持高度重视两个方面的投入：一是推进新能源技术的研发和创新，二是加快新技术成果的商业化应用进程和扩大相关制造规模。2008年金融危机爆发后，奥巴马政府在2009年出台的《美国复苏和再投资法》（ARRA）框架下，将这两种供给侧扶持的规模提升到了前所未有的高度。能源部用于资助清洁能源技术研发和能源基础设施更新的支出达到130亿美元。为了增加新能源技术研发的规模和速度，能源部于2009年专门拨出3.77亿美元，资助一些大学、国家实验室、非盈利组织以及私人企业新建了46个能源前沿研究中心（EFRC），其后5年，对有关项目的资助总额达7.77亿美元。

奥巴马政府的刺激方案还为先进能源研究计划署（ARPA-E）提供了启动资金。该机构重点资助最前沿、最具革命性的新能源技术研发项目，年度资助支出最高时达4亿美元。据统计，在奥巴马政府执政的8年间，能源部对太阳能和风能技术研发和示范项目的年度资助额增长了57%。

此外，奥巴马政府在ARRA框架下设立了总额370亿美元的贷款项目，使能源部能通过提供配套资金和贷款担保等方式，资助私人投资者创办新能源技术示范项目，和进行大规模商业化制造。光伏板和电动汽车制造企业是这类贷款资助的主要受益者。

相比之下，特朗普在美大选期间就承诺，他当选后将取消联邦政府的“气候变化支出”。现在，针对奥巴马政府上述供应侧扶持项目的一系列举措，成为他兑现这一承诺的主要方式。在2018财政年度预算（FY2018）计划中，美国能源部的预算被削减6%（约17亿美元），几乎全部落在同资助新能源有关的项目和机构头上。其中，能效和可再生能源技术研发资助项目（EERE）的预算被削减三分之二，从20亿美元降至6.36亿美元。负责资助最前沿新能源技术研发的ARPA-E被列入机构撤消名单。同样拟取消的还有支持新能源技术商业化应用的项目，包括“贷款项目”、“先进技术汽车制造项目”和“Title 17贷款担保项目”（Title 17 loan guarantees）等。

二、继续增长的有利条件

对于美国可再生能源产业的发展，政府的政策扶持固然重要，但有些因素的影响可能更为直接或者更加长远，主要包括：新能源的价格竞争力、新能源产业对经济增长和就业的贡献、国民对气候变化问题的认知等。

（一）市场竞争力明显增长

近年来，风能和光伏电力的增长速度在美国能源增速中跃居首位，2015年对美国新增发电能力的贡献达三分之二，在能源市场中不再是微不足道的边缘角色。近期有研究根据美国能源部能源信息局（EIA）的年度数据推算，在奥巴马政府执政的8年期间，美国风电设施的发电量实际增长了约4倍，有望很快超过水电，成为排名第一的可再生能源电力。就增长速度而言，太陽能电力的表现更为突出：大型光伏电站的发电量8年间增长了约40倍，以屋顶光伏电力设施为主的分散发电体系的发电量在2014至2016年间创下了70%的年均增长纪录。

在全球范围，新能源产业的快速发展，主要是因为成本的大幅下降。例如，离岸风力发电成本，最近3年下降了近一半。阳光资源极富地区光伏电站的发电成本已经降到比经济效益最好的燃气电厂更低的水平：每千瓦时不到3美分。在美国一些风力和太阳能资源丰富的州，即使没有政府补贴，可再生能源电力也已能同页岩气和煤炭电力进行商业竞争。

在推动成本下降的因素中，技术创新被认为最关键，影响力也最持久。在这方面，美国的新能源产业有自己的优势：在制造高效光伏电池、超大功率风机涡轮、电动汽车和电储设备方面，一些企业拥有全球最先进的技术，是国际新能源技术市场供应方的重要成员。从长远来看，美国有能力保持在技术研发方面的领先地位。作为最早涉足可再生能源开发的国家之一，美国有众多大学、国家实验室和私人机构参与相关基础科学研究。更重要的是，在调动大学、企业和私人投资者的研发投入，推动它们之间的有效合作方面，美国有较成熟的经验和机制。

（二）成为地方经济新支柱

据统计，目前清洁能源产业对美国GDP的贡献已超过2000亿美元。根据美国能源部的能源产业年度就业统计，可再生能源产业提供的就业岗位已经超过石油和天然气产业的总和。太阳能产业雇用的人员已经远超煤炭产业。

这种成绩意味着在可再生能源产业起步较早或增长速度较快的一些州，同新能源有关的经济活动已经成为地方经济的重要支柱，对政府政策选择有重要影响。对于特朗普政府在气候和能源问题上的主张，美国不少州和地方政府公开提出批评，它们同时重申发展低碳经济的承诺。例如，纽约州州长安德鲁·科莫表示，该州将按计划实现奥巴马政府提出的减排目标：到2020年将碳排放量在2005年基础上削减26%～28%。他呼吁参加《地区温室气体排放限制计划》（RGGI）的各州，在实现2020年减排目标之后继续努力，争取到2030年将总体排放水平再降低30%。加利福尼亚州政府宣布，在特朗普执政期间，该州将继续推进全美最高的减排目标：到2030年将碳排放水平在1990年基础上降低40%，并通过吸收新参加者扩大其率先建立的碳交易体制的地域范围。

支持减排和发展绿色经济的地方政府并非都来自民主党阵营。总统大选结束后，全美71位市长联名致信特朗普，呼吁新政府继续奉行积极的气候政策。这些市长中，有29位来自支持共和党的州。美国有130多个城市加入《全球气候和能源问题市长协议》，其中也有相当一部分来自共和党阵营。

美国中西部的十多个州历来支持共和党，但在发展新能源问题上有自己的主张。由于地理位置处于美国主要的风带，这些州拥有丰富的风力资源。近年来，风能电力产业迅速崛起，成为地方经济的新支柱。在特朗普签发《能源独立》行政令的一周之前，穆迪投资咨询公司发布的一份报告显示，这些州的风电价格已降到每兆瓦时20美元，而该地区许多燃煤电厂的电价是每兆瓦时30多美元。预计，即使没有CPP，在这些州，成本竞争也将导致燃煤电厂产能的三分之二被风能电力所取代。

在2009年经济复苏方案（ARRA）框架下，奥巴马政府为风能电力企业提供生产税优惠（PTC），为太阳能电力企业提供投资税优惠（ITC）。中西部各州是这种供给侧扶持政策的主要受惠者，也是重要的支持者。例如，2012年PTC首次到期，继续实施需得到国会批准。当时的国会已由共和党控制，保守派主流反对政府资助新能源产业。但在中西部各州的推动下，国会最终通过了PTC的延期批准。2015年，国会同意将PTC和ITC的有效期分别延长到2020年和2021年。这背后，堪萨斯州、俄克拉荷马州和德克萨斯州等在共和党内有影响的几个州被认为起了重要推动作用。迄今为止，特朗普政府未对上述税收优惠项目提出反对，很大程度上反映了共和党内分歧的存在。

（三）社会认知的影响

近年来的民意调查普遍显示，多数美国人认为气候变化是个严重的问题，并支持采取减少碳排放的举措。例如，64%的美国人表示“非常”或“相当”担心气候变化，71%的美国人认为美国不应撤出《巴黎协定》。在全美所有国会选区中，认为应将二氧化碳界定为污染物，对其排放加以限制的人占75%，明确支持限制电力产业二氧化碳排放的人占一半以上。

而且，年轻一代普遍更加关注气候问题。哈佛经济研究所2015年的一项调查显示，美国千禧一代对气候变化的关注明显高于其他年龄段的选民。德州大学奥斯丁分校2016年的调查提供更具体的数据：在35岁以下的选民中，认为应正视气候变化现实的占91%；在65岁以上的选民中的比例为74%。这意味着，气候政策受到的民意压力未来可能增长。讨论框架的变化也反映了这种趋势：在调查中，人们更多谈的是“应该如何减少排放”，而非“气候是否已经在发生变化”。

美国知名大企业多数承认气候变化同碳排放有关，并表示支持积极的气候政策，不少还制定了本企业的低碳化路线图。2015年，包括苹果和沃尔玛在内的国81家著名大企业签署了一项降低碳排放的保证，其中多家企业在特朗普当选后重申有关承诺。这些企业看到减少二氧化碳排放压力的长期增长趋势，选择在投资规划中为此早做准备，以减少被动应对规则变化的风险。

煤炭和煤电产业是特朗普政府能源政策的直接受益者：新政策为其扩大开采规模和发电能力提供了便利。然而，这些产业的企业是否都会对此做出反应，直接参与“重振”煤炭产业，仍有未知数。据统计，在CPP未生效的情况下，煤电在美国电力供应总量中的占比已经大幅下降，从10年前的百分之五十降到现在的三分之一。有超过250家煤电厂（占全美煤电厂总数近一半）表示它们考虑在最近几年关闭现有设施，或转向使用较清洁的燃料。它们的选择主要反映出煤炭电力面临来自页岩气和可再生能源电力的成本竞争，以及CPP生效后企业生产成本增长的可能性。现在，对CPP的担心可能已经减少，但促使这些企业萌生退意的其他因素仍在。在技术研发取得新的突破或市场扩大提升规模效益的情况下，新能源电力的生產成本可能继续下降，继续挤压传统电力的利润空间。此外，鉴于能源项目多是长线投资，不少要数十年后才有回报，投资决策不能不考虑同气候政策有关的变数，如不能确定未来当选的总统是否都奉行同现任总统一样的气候和能源政策；也不能排除，在气候变化日益严重，同认知有关的政策压力越来越大的情况下，限制排放不仅可能重返联邦政策议程，有关标准还可能更严。

三、难以替代的政府扶持

对于联邦政府政策变化的影响，目前的评论主要关注需求侧的问题，如废止CPP的后果。对供应侧的问题，即对大规模削减对新能源技术研发的资助和停止对商业化制造项目的贷款支持方面关注相对较少。这种倾向反映的是传统的市场决定论：在推动技术创新和新兴产业发展方面，私人部门，特别是风险投资机构起关键作用；相比之下，政府的支持是辅助性的，过度介入可能会挤压私人部门发挥作用的空间。然而，美国可再生能源产业的发展经历显示，这种认识同事实是存在距离的。

（一）风险投资作用有限

美国风险资金的规模全球居首，投资对象多是有增长潜力的高科技项目和初创企业。因为规模小，前景不确定性大，它们通常难以从银行等传统金融机构得到贷款。这意味，在帮助高科技新兴产业崛起方面，风险投资确实起着举足轻重的作用。然而，对于新能源的技术研发和商业应用，风险投资总体表现比较谨慎，投入的资金数量远比不上信息技术和生物技术领域的同类项目。

原因之一是即使以风险投资的标准来衡量，新能源项目的风险也往往过大。起步阶段的新能源技术研发，比其他领域的高科技项目更多涉及基础科学，对投资的密集程度和时间跨度要求更高，能否取得突破性进展的不确定性更大。此外，利用最新的能源技术来进行商业化制造也涉及较高风险。首先，新能源技术的成熟度往往未经证实，完善需要较长的过程。其次，为取得规模效益，此类项目的投资门槛需要有相当的高度。更引发担心的是，即使商业化生产取得成功，新能源产品也未必能顺利进入市场。能源市场的传统供方有沉没成本（sunk-cost）方面的巨大优势，主要力量是全球最大最强的一些企业。新进入者能否克服与此相关的阻力，较难预测。

风险投资不太青睐新能源项目，同其强调回报率和回报速度的特性也有直接关系。风险投资看中一个企业，通常因为它有较大可能在较短的时间内上市、进入合并或被其他企业收购。这类机会一旦出现，风险投资通常会通过兑现股票、股份等方式，在收获高额回报后撤离。对于这种缺乏耐心的投资者，新能源领域的企业往往缺乏吸引力：它们从起步到成功上市或被其他投资者以优厚条件收购，这一过程很可能比其他领域的初创企业更长，结果也更难确定。

（二）政府支持举足轻重

在美国，新能源项目发展的两个关键阶段，技术研发阶段和研发成果转向商业化制造阶段，政府提供的资助和支持往往起到关键作用。事实是，在过去几十年间，美国主要的新能源技术研发项目，在其起步阶段，几乎都得到过美国能源部的资助。

1992-2012年间，能源部为太阳能和风能技术研发提供的研发资金，以2011年美元计，分别达34亿美元和12亿美元。受到政府资助的不仅是众多大学的新能源研发项目，还有政府与私人研究机构的合作项目。它们从事的研究涉及广泛的基础科学领域。能源部下属的ARPA-E重点资助最前沿、在推动能源革命方面潜力最大的技术研发项目。例如，它资助了一批大学和公司的新材料项目。它们的目标是发现和研制可替代昂贵稀土金属的新光伏电池用材。这类研发如果取得突破，有可能进一步大幅降低光伏发电成本。因为受ARPA-E资助的研发项目着眼于未来的能源技术，追求有颠覆性的创新突破，资本密度程度和失败可能性均超过一般性能源技术研发，因此几乎没有可能得到私人投资。

为了缩短技术研发成果与具有商业价值的新能源产品之间的距离，奥巴马政府还重点资助先进能源技术的示范和商业化应用项目。例如，能源部资助建立了美国首批离岸风力发电场和首批利用新光伏电池技术进行商业化制造的企业。美国主要的光伏板、电动车用电池以及屋顶光伏发电设施的制造商，在扩大产能方面，几乎都得到过能源部贷款项目的支持。

相比之下，风险投资更多流入风险相对可控的清洁能源项目，如制造风力和太阳能发电装置部件的企业。这些项目使用的技术相对比较成熟，不少已有数十年的发展历史。而且，在很多情况下，风险资金是在企业发展较晚的阶段，即在政府资助吸收了大部分的不确定性和投资风险之后才进入。这种跟进模式，不仅反映在个体企业的融资经历中，也反映在整个产业的投资趋势里。例如，能源部的贷款项目办公室为美国首批5个大型光伏电站的建立提供了贷款支持。此后，又有45个大型光伏电站建成，投资完全来自金融市场。有评论指出，私人资本的大规模进入，很大程度上是因为政府资助项目显示出了相关技术的成熟度以及投资风险的可控性。

美国具有规模生产能力的新能源企业，几乎都有政府资助背景，特别是它们拥有的核心技术，同政府多年来资助的研发项目往往有密切的关系。例如，全球最大风机涡轮制造商美国通用电气公司（GE）所拥有的核心技术，主要源自美国能源部几十年前开始资助的一些研发项目。制造可调速风机涡轮的先进技术，最初是制造商Kenetech（原名US Windpower）的发明专利。Kenetech 的技术支持来自马萨诸塞州阿默斯特大学一个得到美国能源部资助的风电研究项目。1996年，Zond Corporation买下Kenetech 的核心技术，在能源部的资助下对其进行了重要改进。最终，通用电气买下有关技术专利。除了涡轮速度调控，通用电气掌握的风机涡轮设计和制造技术还涉及空气动力学、计算机模拟和风力资源制图等方面的多项发明和创新，有关技术专利也可追溯到能源部下属的国家实验室和资助的大学研发项目取得的成果。

在太阳能发电领域，光伏板制造商FirstSolar名气最大，企业年收入从2009年开始超过20亿美元。FirstSolar的核心竞争力主要来自一种碲化镉（CdTe，cadmium telluride）薄膜电池技术，以及制造CdTe光伏板的成本控制技术。同CdTe有关的发明，是企业创始人哈罗德·麦克马斯特同托莱多大学太阳能研究中心和国家可再生能源实验室（NREL）合作研发的结果。后两个研究机构都有政府资助背景。FirstSolar自2003年开始生产CdTe 光伏板，制造成本优势来自一种新的汽相沉积技术，这是FirstSolar 的前身Solar Cell，从1991年开始同NREL联合研发的成果。FirstSolar取得现有的市场地位，经历了数十年时间。在其发展的各个阶段，从技术研发，到研发成果的商业化，再到企业制造规模的扩大，都得到过政府的扶持。风险投资在FirstSolar发展较后期进入，在企业上市后撤离。

其他企业掌握的先进光伏电池技术也同政府资助有关。SunPower在1985年建立之初，对高性能 C-Si 太阳能电池技术的研发得到联邦能源部和电力研究中心EPRI的资助。该企业在制造太阳能光伏瓦和模块框架等方面的发明和创新也有能源部的技术专利背景。EvergreenSolar起步阶段的技术研发得到了马萨诸塞州政府提供的6000万美元的资助。該企业后来出售的先进串丝带太阳能电池技术被认为同受此项资助的研发活动关系密切。

特斯拉汽车公司（Tesla Motors）被广泛视为全球最富创新力的电动车制造商，其创立者伊隆·马斯科的成功之路被誉为富有企业家精神的个人引领新技术革命的典范。较少被提及的是，Tesla也是政府扶持政策的主要受益者之一。Tesla的核心电池技术在很大程度上反映的是能源部资助的多项先进电池技术研发项目取得的成果，其电动车批量制造项目曾得到能源部提供的4.65亿美元的担保贷款。此外，Tesla 等美国电动汽车企业在扩大市场销路方面取得的进展也同美国联邦政府提供的消费税收优惠和购买返回有相当大的直接关系。

政府扶持的新能源企业大多成为行业的领军者，但也有少数失败案例，如光伏板制造商Solyndra。2009年，奥巴马政府为该企业提供了5.27亿美元的贷款担保，帮助其扩展生产能力。此举的背景是：当时作为传统光伏板用材的晶硅价格不断上涨，Solyndra掌握的CIGS薄膜光伏板制造技术，因为使用替代材料而被认为有明显的成本竞争潜力。但出人意料，晶硅价格之后大幅下降，Solyndra产品的市场前景转暗，企业于2011年秋天宣布破产。反对派就此提出，Solyndra的失败证明：政府无能力选择“赢家”，政府为重点新能源企业提供贷款支持的做法是个错误。然而有分析指出，即使Solyndra的失败也不能证明在推动新能源发展方面市场肯定会比政府做得更好。事实是，导致Solyndra破产其实还有更直接的原因：作为企业主要股东的私人资本看到市场格局变化之后，选择了立即“跳船”——迅速撤出高达11亿美元的巨额投资。

（三）研发资助仍然重要

可再生能源的发电成本虽已明显下降，但新能源要成为供电主力，在降低生产和输送成本方面还有很长的路要走。这方面的进展很大程度上仍取决于技术研发能否取得新的突破。目前，有这种潜力的研发项目不少仍在初期阶段，不仅需要政府资助而且未来可能仍然需要政府继续资助下去。2010年是政府资助规模增长最快的一年，但当时美国能源创新协会（AEIC）仍指出，要使美国清洁能源产业稳步走上快速发展轨道，政府的有关研发资助还需再增加3倍，达到160亿美元，其中至少10亿美元应由专门资助革命性技术发明的ARPA-E支配。

现在，包括ARPA-E在内的资助机构和项目可能被撤销或削减，这种变化将带来什么具体后果，目前仍需观察。美国过去的政策经历显示，政府资助的减少能直接影响新能源产业的发展速度。20世纪70年代石油危机爆发后，美国、丹麦和德国率先投入风能电力的大规模开发。美国当时走在前面，技术研发由航空航天局（NASA）牵头，政府资助规模居三国之首。美国的优势主要来自可用于设计和制造大型风机涡轮的航空航天技术。进入80年代，里根政府大幅削减能源部资助新能源项目的预算，投入风电项目的私人资本也随之锐减。其后相当一段时间内，美国风能电力的发展速度明显放缓，荷兰和德国成为这个领域的全球领军者。

特朗普政府削减对新能源技术研发的资助，在短期内可能不会对产业增长态势产生十分明显的影响。但正如有评论指出的那样，因为受到损害的是美国新能源技术创新的能力，负面影响将逐步显现，可能减慢美国在今后几十年“迈向清洁能源未来”的步伐。

（四）政策需求超越资助

从长远看，实力增长会减少可再生能源发展对政府资助的依赖，但是增长本身也带来一些新的问题，对政府的政策干预提出了新的要求和挑战。目前最受关注的是新能源的进入对现有电价体系的冲击，以及给电网带来的现代化，特别是智能化压力。

风力和太阳能发电的边际成本接近于零，意味新能源供应者有接受超低批发电价的潜力。可再生能源发电量增长，可能给电力批发市场带来难以预测的价格下行压力，挤压边际成本相对固定的传统发电厂的利润空间。在欧洲，可再生能源电力供应的快速增长，导致每兆瓦时批发电价从2008年的约80欧元降到目前的30欧元～50欧元。根据EY咨询公司的估算，由于电价下降，2010—2015年间，欧洲公共供电公司的资产总值共缩水近1200亿欧元，对传统电力项目的投资额降到“近几十年来的最低点”。在美国，燃煤电厂如今主要被燃气电厂所替代，但随着可再生能源电力的比重增加，以及屋顶光伏发电装置的快速普及，电价下降的压力也将更明显。这引发一种担心：鉴于在可再生能源发电的间歇期，电网体系的调峰能力主要来自传统发电企业，因此若利润萎缩导致后者大量退出电网，供电体系将因备用发电能力不足而难以保障稳定的电力供应。

此外，新能源的进入明显增加了电网等基础设施的更新压力。现有输电体系想要应对新能源电力的大量入网，需进行大规模更新改造，增加电网体系的智能化调配能力，包括要在先进信息技术支持下，通过远程电力输送等手段解决间歇期的供需平衡问题。这类改造工程需要巨额投入，根据国际能源组织（IEA）2014年的预测，在全球范围，要使电网建设跟上清洁电力的发展，仅在2015—2035年这20年间里，所需的投资就可能高达20万亿美元。对于美国这样的发达国家，主要问题在于如何在现有电网的投资者和新的电网使用者之间分配成本负担。

在能源供应结构向低碳化转型的过程中，这类问题和矛盾的出现难以避免。解决问题需要顾及不同的需求：一方面，新能源进入传统能源有成本优势的电力市场，需要得到包括价格补贴在内的政府扶持；另一方面，市场需要为提供备用发电能力的投资者提供足够的报酬，以保证电力的稳定供应；现有电网的投资也需要一定回报率，以保证维护和更新的稳步推进。从长远看，改造电网能否吸引到足够的投资，在很大程度取决于电价体制的改革方向。如有建议就提出，美国政府应改革批发电价的定价和调节机制，使其能更充分反映长期稳定供电的成本，同时重新设計市场电价体系，使零售电价能更灵活地反映供需关系的变化，包括引导用户调整消费模式，缩小其与供应曲线变化之间的距离等。

这些问题的解决触及到电力市场复杂的利益关系，有相当高的政治敏感性。政策干预既需要审慎，更需要有创意。目前，有关矛盾的出现已被反对派当作理由，要求政府放缓对可再生能源的扶持。在欧洲一些国家，政府削减对新能源电力的价格补贴，或对新能源电力入网进行限制，同这种压力有一定的关系。

在特朗普政府任内，平衡不同需求，维护新旧能源之间的有序竞争，不大可能成为干预政策的出发点。2017年4月，新任能源部长里克·丹尼宣布，能源部将主持进行一项全国范围的“电网研究”：调查和评估美国供电体系在安全性和可靠性方面存在的缺陷，并提出补救方案。他所谈的安全隐患，主要是指以煤电为基础的“基本负荷电力”供应不足。有评论指出，现政府在“稳定电力供应”框架下设计的政策干预，其目的是改变电力供应的能源结构，旨在重新提升煤电在整个电网供电体系中所占的比重，增加对太阳能和风能等可再生能源电力进入电网的限制。

四、结语

对于积极发展可再生能源的其他国家，美国的政策倒退是个遗憾，但不会影响它们的选择。气候变化是需要认真对待的现实，已基本成为一种共识。更重要的是，与不久前成为全球最大油气生产国的美国不同，对这些国家来说，通过“回归化石能源”保障本国的能源供应也不太现实，发展可再生能源是难以替代的能源安全战略。

但美国政策变化仍值得关注。可再生能源产业是全球化程度最高的产业之一。美国在全球需求和供给链中占据重要位置，国内产业的发展态势，不可能没有国际影响。更重要的是，研究美国的政策经历，有助更清楚地认识政府在推动新能源发展方面应起的作用，及其同市场力量之间的关系。就目前而言，美国政策变化最直接的启示是：能源结构转型涉及复杂的利益冲突和政治分歧，如何维持新能源政策的稳定和持续，是需要认真思考和深入研究的问题。