我国城乡基本公共服务均等化问题研究

姜承红

一、我国城乡基本公共服务均等化发展现状

1.取得的成绩。一是学有所教方面。国家相继出台了一系列政策，各地各级政府也在不断增加对教育的投入，有效解决了农村孩子上学难、上学贵的问题。中央财政投入专项资金，全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件。农村义务教育阶段中小学生人均公用经费基准定额提高40元，中西部地区小学达到600元、初中800元，东部地区小学650元、初中850元。6.4万个教学点实现了数字教育资源全覆盖，偏远农村地区的400多万孩子由此享受到了优质教育资源。农村义务教育学生营养餐补助标准从3元提高至4元，进一步提高了3000多万农村孩子的营养保障水平。进城務工人员随迁子女在流入地参加高考的省份也大幅惠及5.6万考生。

二是病有所医方面。随着城乡医疗服务体系、公共卫生服务体系和医疗保障体系的建立，以及免费基本公共卫生服务项目的不断增加，广大农民看病贵、看病难的问题基本得到了解决。枣庄市出台了《居民基本医疗保险暂行办法》，将城镇居民医保和新农合整合，建立统筹城乡的居民基本医疗保险制度，由市级居民医保经办机构统一核算，统筹使用，实现管理体制、政策制度、信息系统相统一，标志着城市居民和农村居民参与医疗保险将享受同样的补助、同样的报销等参保待遇。

三是老有所养方面。近些年来，国家不断出台相关政策逐步解决我国农村居民的基本养老问题，各级政府也在加快推进农村居民的养老保险，使广大农村居民能够老有所养、老有所依。2014年2月，国务院发布文件，决定将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。

2.存在的差距。一是财政投入不均衡。虽然政府不断加大对农村基本公共服务的财政投入和支持，但目前我国城乡之间的公共财政支出差距仍然过大，仍缺乏足够的财力保证城乡基本公共服务的大致均等化。特别是乡镇财政短缺、农村经济发展水平相对较低等问题的存在，导致农村基本公共服务供给的增加只能是一种较低水平的改善，城乡基本公共服务均等化的财力供给与财力需求之间的缺口仍然很大。

二是资源配置不平衡。在义务教育方面：义务教育资源主要集中于城市以及城市中的重点学校，农村普遍存在着上学难问题，农村教育资源和师资相对匮乏。从区域看，中西部地区教育发展相对滞后。不同学校间的水平相差较大，学校之间在办学条件、师资配备、教育质量、管理水平等方面差距显著，更为关键的是所享有的权利差距也较大。从群体看，进城务工人员随迁子女义务教育还没有全部纳入输入地的财政保障和教育发展规划，随迁子女平等接受义务教育还存在不少困难。在医疗卫生方面：广大农村卫生院、诊所普遍存在资金匮乏、医疗设施差、医护人员学历低、职称低、技术水平低、技术培训少等问题，许多乡镇卫生院的硬软件都不到位。这样就迫使原本想在乡镇卫生院诊疗的村民不得不转到更大的医院。许多乡镇卫生院平时就很少有人看病，营业收入低就更没办法改善条件，这样又会造成医术较好的医生纷纷跳槽的恶性循环，从而违背了基层卫生医疗机构解决农民看病难的初衷。在社会保障方面：虽然近年来农村居民社会保险覆盖面进一步扩大，但与城市居民相比差距仍然较大，给农村居民发放的养老金根本不能解决农村居民的养老问题。在基础设施方面：长期以来，我国公共财政忽视对农村的投入，以至于农村公共基础设施普遍比较落后、简陋，农村人居环境也比较差。近年来，对农村公共基础设施投入虽有所加大，但与城市相比，差距还是较大。

三是公共服务不均等。农村教育资源的匮乏、农村卫生服务资源供给能力的不足、农村社会保障体系的不健全等导致广大农民很难享受到与城市居民同等的生存发展权利。除此之外，进城农民工这一特殊群体在就业、住房、医疗以及子女受教育等基本公共服务方面，基本上被排除在城市基本公共服务和社会保障制度之外，享受的是与城市居民同工不同酬、高额的子女教育费用和较低的医疗和社会保险这样的“待遇”，他们的父母也不能像城里的老人一样安享晚年。这种城乡基本公共服务之间的差距和矛盾日益突出，已经成为一个重大社会隐患。

二、我国城乡基本公共服务不均等原因分析

1.制度体系不够健全。目前，我国城镇地区已经基本形成相对完善的一整套社会保障体系，而农村的社会保障制度体系还不健全，与城镇社会保障体系相比，两者存在较大差距，由此也决定了当前城乡社会保障水平的较大差异。

2.二元体制尚未打破。长期存在的城乡二元经济结构，形成了重城轻乡的二元户籍制度、劳动就业、收入分配和社会保障制度，从而也导致了城乡基本公共服务的不协调发展。比如，作为社会保障体系重要基础的社会保险，要求参保人只有在缴足社会保险费的基础上，才能享受社会保险制度提供的风险补偿金。然而，由于农村经济落后、农民人均收入低等原因，导致许多农民不愿意或者无法缴纳规定的社会保险费用，由此也带来了农村社会保障水平低下的问题，在一定程度上延缓了城乡基本公共服务差距缩小的进程。

3.基层财力保障不足。相比于城市政府对于城市公共服务的主动供给，乡镇政府的主动性则明显不足，有的虽能认识到，但由于受考核指挥棒和政府财力的影响，往往“心”有余而“力”不足。因为财政缺口比较大，乡镇和村一级都面临着资金紧缺的问题，有时连及时发放人员工资都成问题，所以很难主动、自觉、足额地给农民提供有效的基本公共服务。

4.财政投入存在偏差。目前，我国城市的公共基础设施主要由政府提供，而农村的公共基础设施，则仍主要靠基层政府和农民自行解决。在现行财政体制下，区、乡财政支出压力逐年加大，导致对农村基础设施的投入非常有限，只能是一种较低水平的改善。另外，对经济较为落后的广大农村所投入的财政性资金，远远不能满足统筹城乡社保体系建设对资金的需要。

5.供给主体比较单一。长期以来，我国政府集公共服务的决策者、提供者和监督者于一身，一些可以由市场或社会组织提供的公共服务也被政府包揽，不但降低了公共服务的质量和效率，也压制了市场活力和社会积极性。这种单一的供给渠道，也造成了农村基本公共服务资金的短缺和基本公共服务水平的低下。

三、深入推进我国城乡基本公共服务均等化路径思考

1.打破二元结构。城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。只有打破城乡二元结构格局，实现城乡之间基本公共资源的均衡配置，保障城乡居民享受同等基本公共服务的权利和机会，让城乡居民共享改革发展成果，才能真正解决农村公共服务水平低下问题，实现城乡基本公共服务均等化。

2.加大投入力度。一是加大公共服務领域投入。加大对农村公共服务政策方面的支持力度，增加对农村义务教育、医疗卫生、社会保障等方面的投入力度，提高农村公共服务经费比例和标准，大力推动社会公众资源向农村倾斜、公共设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村辐射，不断提高城乡基础设施的共享度，让基本公共服务更多深入农村、惠及农民。二是加大财政转移支付力度。逐步提高一般性转移支付比重，增加对基层政府的转移支付，把更多的财力转向基层，用于农村基本公共服务的供给，保障城乡之间基本公共服务的均衡发展。当前，财政转移支付资金应重点向县乡级倾斜，进一步提升基层政府提供基本公共服务、扩大基本公共服务范围的能力。

3.健全完善制度。在义务教育方面：一是建立城乡统一的义务教育体制，完善农村义务教育免费政策和教育经费保障机制，使城乡孩子享有均等的受教育机会；二是改善农村教师工作条件，提高农村教师工资待遇，加大对农村教师的培训力度，不断提高农村教师综合素质；三是成立农村留守儿童关爱中心，让广大留守儿童得到缺失父母教育、关爱和照顾的弥补，也为广大农村外出打工人员解除后顾之忧。在医疗卫生方面：一是大幅提升农村医疗卫生筹资标准和财政补助水平，不断完善农村医疗救助制度；二是大幅提高农村医护人员工资待遇，妥善解决乡村医生补贴问题，并定期对农村医护人员进行免费培训，不断提高广大农村医护人员医疗技术和救治水平；三是扩大农村免费公共卫生服务和免费免疫范围，使广大农民能普遍享受公共服务带来的益处。在社会保障方面：一是完善农村社会保障项目，完善农村最低生活保障制度和农村受灾群众救助制度；二是多渠道筹措农村社会保障资金；三是整合城乡社会保障管理体制，尤其要完善农村社会保障管理体制，吸纳高素质专业工作人员从事农村社会保障管理工作，保证社会保障体系高效运行。在户籍制度方面：必须加快户籍制度改革，破除城乡二元户籍制度，建立按居住地登记居民户口的制度，使农民与其他社会成员不存在身份和社会福利的差别。在农民工市民化方面：必须为进城农民提供和本地居民同等的基本公共服务，在制度上实现城市各项公共服务对农民工的全覆盖，从制度上、身份上确保他们成为真正意义上的市民。这部分人群能否获得公平的城市基本公共服务保障是解决城乡基本公共服务均等化的一个重要内容。

4.实现多元治理。一是加大政府财政对农村基本公共服务的投入力度，建立农村基本公共服务投入的稳定增长机制；二是积极鼓励各种社会组织、市场主体以及社会公众参与提供农村基本公共服务；三是充分发挥社区在基本公共服务供给中的作用，积极建设农村社区服务中心，提高农民对基本公共服务的可及性，改变长期以来政府公共服务在农村“边缘化”的问题；四是完善欠发达地区和农村基本公共服务供给方式，引导人才、资本、技术等要素向欠发达地区和农村转移。

作者系中共枣庄市委党校行政管理教研室主任、教授

责任编辑：双艳珍