新形势下加强地方法规实施的几点思考

钟连勇

法的实施就是法的生命。在新的历史条件下，确保地方法规制定之后有效实施，需要精心设计并进行全方位的机制构建。推动形成立法手段与其他手段共治机制，拾遗补缺的地方立法善治的再造机制，法规实施的环境改善和资源优化配置机制，法规实施的监督制约机制，地方法规、规范性文件的审查过滤与改进机制等。

“国家以法治为先，法治以遵行为要”，立法的目的在于执行和遵守，法的作用通过其在社会生活中的贯彻实施体现出来。只有正确适用法、全面执行法、严格遵守法，才能发挥法的效用，维护法的权威，塑造全社会的法治信仰。

在新的历史条件下，确保地方法规制定之后有效实施，防止其束之高阁成为一纸空文，是我们当前法治建设中一个突出而迫切、任重而道远的任务。

地方推动法规实施的

主要做法

针对如何提高地方性法规的实效性，各地人大及其常委会相继开展了一系列探索实践，总结起来主要有三种方式：

执法检查。是地方人大长期以来广泛采用并卓有成效的一种方法，监督法专列第四章明确规定执法检查的重点和具体操作程序。通过执法检查既可发现并纠正“一府两院”和下级人大及其常委会作出的各种规范性文件是否合法，也可监督“一府两院”在工作中是否严格依法办事，是否正确执行党和国家的路线、方针、政策，是否符合人民的根本利益，重大决策是否科学合理等。因此，人大执法检查既是法律监督，也是工作监督。

执法检查与质询、撤销、罢免等监督手段相比，适应范围比较广泛，基本上不受条件制约，与视察、听取汇报、询问等监督手段相比，目的性和针对性都比较强，容易取得监督效果。因此，执法检查成为各级人大常委会行使监督权的主要方式和经常性工作，涉及数量多，出现频率高。

立法后评估。立法后评估肇始于社会主义法律体系基本形成阶段，成都、广州、苏州等地带头探索开展该项工作，近十年来逐步成为相当一部分地方立法机关检视法规质量高低的常规举措。通常由法定主体（一般是立法主体委托独立第三方）在法规颁布实施一段时间后，结合实施情况，采用社会调查、定量分析、成本效益计算等多种方式，对法规取得的成效和存在的问题等进行评价，目的在于更好地实施、修改完善被评估的法规文件，并从中总结经验，为开展相关立法提供借鉴和指导。

立法后评估的贡献一是拓展了立法工作内涵。从建立完善立法工作体系来讲，一个完整的立法过程既包括立法前的评估论证，也包括立法过程中研究论证，还包含立法后的评估论证，立法后评估是整个立法制度的有机组成部分，是立法程序的重要环节和应有之意。二是深化了立法工作认知。立法后评估具有科学性和严谨性的要求，评估标准涵盖合法性、合理性、协调性、技术性、可操作性、实效性等各个维度；评估内容既包括静态的法规文本质量评估，也包括动态的法规实施效果评估；评估采取的方式方法既有文本分析，也有实证调查，全方位透彻分析法规的科学性和合理性，用技术手段推动民主立法和科学立法要求的实现。

法规实施情况报告。2011年3月，深圳市在全国率先推出法规实施情况报告制度，规定法规每年都要向市人大常委会报告，并就法规实施情况报告的范围、内容、时间，以及报告的审查、反馈等予以明确。2015年深圳又首次推出网晒百余项法规实施情况新举措，将30多个政府单位提交的100多项法规实施情况报告陆续在人大网站上公布，并向社会征求意见和建议，通过市民的参与让法规的实施情况监督更加全面，强化对行政权力的制约和监督，切实增强监督合力和实效。2013年山东省建立地方性法规实施情况报告制度，成为省、自治区、直辖市一级人大常委会中，第一个建立该制度的省份。

作为一种新兴的监督法律法规实施的方式，笔者认为，法规实施情况报告制度作为近年来各省市逐步探索实施的一种监督法规实施效果的新形式，由各地人大常委会组织实施，一般采用年度报告的方式，经法规实施单位对自身法规实施情况进行自评，人大各专门委员会进行包括专业性审查、合法性审查等综合性审查方式在内的全面审查后，对法规实施情况作出总体评价。

该制度对于促进执法单位依法行政具有积极作用，同时也为立法工作提供经验总结。相较执法检查、立法后评估，法规实施情况报告制度监督范围更广、监督频次更密集。

加强地方立法实施的

制度设想

当前从国家到地方的法治建设都取得了长足进步，但法律法规的实施依然面临重大挑战。究其成因，既有立法方面存在立法粗放，立法滞后，配套不力的不足，也有执法方面存在权力本位至上，权责不清、执法机制不健全，执法力量、人员素质不足地方的问题，还受囿于一些社会认知水平，相互交织、成因复杂。

法规实施是一项系统的工程，需要精心设计并进行全方位的机制构建。笔者认为，从设区的市一级地方法治建設实际出发，以下机制亟需构建与完善：

一是立法手段与其他手段共治机制

社会形势不断发展，制定新法的工作也必须不断向前推进，但这并不意味着所有的问题都要用法去解决，法并非万能。调整社会关系的手段除法律规范外，还有市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及先进的管理、技术手段等等。地方立法机关应当区分法律手段和其他调整手段的关系，节制行使立法权。孟德斯鸠指出，节制是立法者的美德，“如同无用的法律削弱了必要的法律效果一样，那些应该避免的法律也损害了立法的效果”。

确需上升到立法手段的，应该是在社会生活中带有普遍性、反复出现、用其他调整手段难以解决、最终需要依靠国家强制力解决的问题。特别是在目前立法权限较窄，法律保留、法律优先条款无法设定的情形下，对于某些事项与其行使立法权制定“硬法”进行强行规制，不如尊重社会公德、风俗习惯、舆论引导、自律规范等相应的“软法”，由其发挥作用，保持立法的谦抑性。

二是保障国家法律法规在地方得以准确、全面、有效实施的拾遗补缺的地方立法善治的再造机制

随着立法权下放，立法主体增多等，地方立法进入生机勃发的新阶段。但地方立法能否不再全盘复制上位法，深入挖掘地方特色，平衡各方利益主体，匹配其理论架构，发挥其实践意义，实现其立法初衷，有待不断的调查和研究。其实现途径关键还是贯彻“不抵触、有特色、可操作”的九字原则。特别是有特色，是地方立法的生命，要切实体现出“人无我有、人有我优”，在不抵触的前提下，积极地解决应当由自己解决的问题，在制度创新、解决问题的力度、措施方法和程序的独特性等方面有所建树。

现阶段，地方立法权的行使要追求“小切口、大作为”的立法效果。注重总结实践中通过公民的交往行为形成的共识和规则，内容上不必贪大求全，解决问题的指向简单明了，以较小的切入点去解决社会实践中遇到的和普遍利益有关的问题。在立法技术方面，法规设定应当是有几条规定几条，言简意赅行之有效。

三是法规实施的环境改善和资源优化配置机制

“徒法不足以自行。”所立之法如果被束之高阁，于公将导致立法失灵、法治缺损，于私则意味着立法人心血白流。因此，立良法，保障立法落地，不能局限于后期的法规实施的监督，需要全程营造立法公信力，在法规施行之初就要紧跟进、求实效，塑造和改善法规实施的环境。

将立法与法治宣传教育结合起来，创造环境让社会公众理解熟悉法规内容。采取群众喜闻乐见的方式方法，让法律意识、法治观念深入人心，融入血液。法规出台至正式实施前的窗口期，立法机关应当责无旁贷发挥宣传教育的阵地作用，抓牢解读制度、宣传立法主旨的主动权，引导各方熟知立法制度。

四是法规实施的监督制约机制

严密的法治监督体系是依法治国的根本。随着社会结构调整以及市场经济发展，人们对庞大的行政权力产生了更高的监督需求。法治中国建设、依法治国方略的完备和落实，需要国家监督和社会监督共同保障。

聚焦人大监督法规实施，关键是综合运用执法检查、立法后评估、法规实施情况报告等多种手段，有的放矢查找法规贯彻执行中的问题，督促政府及其相关部门及时出台配套规范性文件、落实机构和人员、梳理职责、加强部门间协作、落实基准裁量权等等，采取多种手段督促政府及相关部门加强和改进法规实施工作，从而形成“优势互补、监督有力、富有實效”的法规实施监督体系，并在落实到位方面动真格。

五是地方法规、规范性文件的审查过滤与改进机制

备案审查制度国家层面及至地方已经建立多年，但长期以来运行效果一般，从上至下多停留在接收报备、主动审查的浅显层面。对于被动审查中公民、社会组织提出的问题，能淡化淡化，能回避回避，以解释为主，真正敢于拍板子、钉钉子的情形屈指可数。2016年全国人大常委会法工委依公民申请审查纠错《杭州市道路交通安全管理条例》的做法，是我国备案审查工作中的一剂强心针，对于过滤掉存在合法性问题的法规条款，改进地方立法质量具有重大意义。

地方立法机关应当以此为契机，将备案审查落到实处。完善规范性文件备案审查情况通报制度，确保政府制定的所有规章、规范性文件全部纳入备案审查范围。加强规范性文件合法性审查，对报送备案的以及公民、法人和其他组织提出的规范性文件进行实质性审查。对涉及民生、社会关注度高的规范性文件，邀请专家、人大代表、政协委员参与规范性文件的评析、审查。经审查发现存在违法不合理问题的，坚决依法撤销和纠正。政府法制部门应当进一步严格规范性文件制定主体管理制度、有效期制度、定期清理制度、对外公布制度。