雄安新区建设与京津冀协同发展

曾宪植

建设雄安新区是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大历史性战略选择。党中央对雄安新区的定位非常高，是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，是千年大计、国家大事。如此定位可以说是前所未有的。我们既要读懂这一历史性战略选择的伟大作用，又要充分理解雄安新区建设对于推动京津冀协同发展的重大意义。

一、雄安新区是建设以首都为核心的世界级城市群的助推器

建设以首都为核心的世界级城市群必须有雄安新区这样的助推器。目前，我国正在加快城市化进程，国家统计局2017年1月20日公布数据显示我国的城镇化率已经达到57.35%。纵观世界各国的城市化发展过程，城市化通常分为两个阶段：第一个阶段是城镇化率不足50%的时期，城市化的发展主要是人口由农村走向城镇，实现“城镇化”；当城镇化率超过50%时，人口开始向大城市聚集，城市化进入另一个发展阶段，即“大城市化”和“都市圈”阶段。此时，离一线城市较远的三四线城市开始面临人口外流风险，而一线和超一线城市人口快速增加，形成大城市化，为了缓解人口的巨大压力，城市群逐渐形成，大城市演进成为“大都市圈”。

改革开放以来，北京作为首都，不仅吸引着全国的人口，而且还承担了周边区域人口城市化的双重任务，使人口控制红线屡屡被突破，按照1983年国务院批复的北京城市总体规划，2000年北京的人口规模要控制在1000万人左右，但这一控制线1986年就被突破了；1993年国务院批复的总体规划要求2010年北京常住人口控制在1250万左右，但1996就失守了；2005年国务院批复的总体规划要求2020年北京总人口规模控制在1800万人左右，然而2009年又被突破。到2016年，北京的常住人口已经达到了2172.9万。按照《京津冀协同发展纲要》提出的人口控制目标，到2020年，北京常住人口规模不能超过2300万。2300万常住人口是一个极限目标，超越这个目标将突破北京资源环境对人口的承载力，也就是说，这个人口控制目标，已经顶到了“天花板”。然而，按照国家“十三五”规划的目标，到2020年全国常住人口城镇化率达到60%，河北常住人口城镇化率要提高7个百分点。按照2016年末，河北省常住总人口为7470.05万人计算，河北将有522.9万人口在未来三年进入城市，也就是每年将有174.3万人口要实现城镇化。由于河北的特大型城市严重不足，大型城市又缺乏吸引力，这些人口中的很大一部分必然涌向北京、天津，使京津的常住人口增长态势难以控制。为此，中央决定设立雄安新区，就是要在河北建成一个与北京具有相同吸引力的区域，对北京、天津的人口產生分流和截流的作用，估计雄安新区未来的人口密度应该低于深圳特区与上海浦东新区，以2000平方公里面积计算常住人口应该控制在800万人左右。雄安新区在建设的过程中，对北京、天津的人口将能起到显著的分流作用，有利于缓解京津人口过快积聚的压力，同时通过提高基本公共服务水平，发展社会事业，配套优质教育、医疗等资源，增强对疏解非首都功能高端人才的吸引力，探索人口经济密集地区优化开发新模式，从而推动京津冀城市群的城镇化进程，使雄安新区成为京津冀由大城市化向建设以首都为核心的世界级城市群大都市圈的推动器。

二、设立雄安新区是推动京冿冀区域整体协同发展改革的关键点

必须承认，京津冀协同发展已经到了不得不深化改革的时候了。就目前京津冀协同发展的情况来看，河北是发展的“短板”。京津两大城市的发展，需要“腹地”的支持和支撑，但是河北的支撑力明显不足，形成了很大的发展落差。习近平同志在2014年2月考察北京时曾提出，北京、天津这两个直辖市太“胖”了，周边的其他城市太“瘦”了。确实，体量大、实力强是北京、天津的特点和优势，但是在快速发展中京津两地也产生了很多令人揪心的问题。就北京来看，人口、雾霾、环境资源紧张不断困扰着这个首都城市的发展，需要尽快形成“环首都绿色经济圈”，以缓解人口资源和环境的压力。在京津不堪承载的同时，周边区域经济落后、人口流失，很多地方依然贫困。作为京津的腹地，河北环京津尚有20多个贫困县，农民的收入仅有京津远郊区县的三分之一，地方财政收入只有十分之一，迫切需要促进经济发展。而要改善环首都地区的生态环境，就必须采取限制工业产业发展、促进生态涵养等措施，这就与改善当地贫困人口生计、促进经济发展之间产生了不可调和的矛盾。要破解这个发展难题，就要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，形成合理有效的京津冀跨流域、跨地区的协调机制，形成对大气污染共同治理、水资源共同保护和合理使用的补偿机制。

京津冀之间过大的发展落差，既不利于解决京津两大核心城市由于人口和产业聚集带来的资源环境问题，也使得河北在与京津产业竞争与合作方面处于弱势地位，从而在承接产业转移、接受经济辐射方面存在明显的困难。2013年底，上海交通大学城市科学研究院发布的《中国城市群发展指数报告2013》指出，人口等资源发展不均衡是京津冀城市群的最大软肋。北京作为全国性的政治经济文化中心，天津作为全国改革开放的试验区，在城镇化进程中过度集中了资金、人才、技术等资源。强大的“虹吸效应”使河北与京津产生了巨大的落差。三年来，在京津冀协同发展战略的推动下，这种状况稍有改观，但是效果仍不明显。这次党中央决定建立雄安新区，“跳出去”建一座新城，就是从国家的战略高度，以增量倒逼存量来打破这一既有利益格局，推动现有存量调整，以雄安新区这个关键点来推动区域整体协同发展的改革，既必要又迫切。

三、雄安新区建设将为京津冀生态修复和环境改善树立样板

党中央提出，雄安新区要坚持生态优先、绿色发展，建设绿色生态宜居新城区，打造优美生态环境，构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市。

雄安新区地处京津冀大气环境和水环境敏感地区，开发建设时要从改善华北平原生态环境的全局着眼，一方面要保护和修复白洋淀生态功能，促进整个流域的生态环境改善；另一方面要优化京津冀的水资源管理，提高水环境治理标准。目前整个华北平原都十分缺水，雄安新区未来将建设成为一个海绵城市、节水型城市，为全国的绿色发展树起样板。发达国家发展经验表明，在正常的气候条件下，典型“海绵城市”可以截留80%以上的雨水。与传统“以排为主”的雨水管理方式不同的是，海绵城市以建筑、道路、绿地等为载体，通过“渗、滞、蓄、净、用、排”等多种生态化技术，构建城市低影响开发雨水系统，既涵养了地下水，净化了水质，又可以改善微气候，减少城市热岛效应。习近平总书记对白洋淀的保护非常重视，提出：生态非常重要，雄安靠着白洋淀必须保护好，这里水资源丰富对建城有好处，不要破坏了水资源，不要让我们这一片生态湿地因城而废，要注意，重视生态、重视环保。既要恢复太行山森林植被，又要治理流域内水土流失；既要加强上游河道污染治理，又要解决淀区生产生活旅游排污；既要保证来水，又要定期弃水；管水、绿化、治污、疏浚、清淤、治理白洋淀将是雄安新区建设的长期而艰巨的任务。雄安新区不仅要保证自身的绿色发展，而且还要通过探索人口密集地区绿色发展及生态环境保护的经验，对京津冀及其他区域形成示范、树立样板，促进更大范围生态环境保护的协同推进。

四、雄安新区将成为引领全国创新驱动经济增长的示范区

雄安新区的规划建设对于集中疏解北京非首都功能，探索人口经济密集地区优化开发新模式，调整优化京津冀城市布局和空间结构，培育创新驱动发展新引擎，具有重大现实意义和深远历史意义。雄安新区定位高、起步高、标准高，瞄准的是世界级，它并不是为了疏解北京的落后产能，而是要聚集优质的创新资源，引导创新要素向新区聚集。同时，新区的发展不能只依靠一省之力，而应举京津冀之力，举全国之力，用创新作为引擎去发展新区。

目前，在京津冀的城市格局中，北京和天津被认为都是胖子，说胖子是相比较河北而言的。但是胖子和胖子不一样，北京是真胖，功能叠加、人口过多，直接影响首都核心功能的发挥，而天津是一个新胖子，刚刚受滨海新区和天津自贸区建设的提振，改变了北京一城独大的局面，缩小了与北京的差距，正在接替北京成为北方经济中心，但其作用还没有真正发挥出来。从GDP总量比较来看，2016年，北京为24899.3亿元，天津为17885.39亿元，约为北京的71%，而在十年前，天津的GDP仅有北京的56%。按照北京和天津当下的增长趋势，再过十年左右，天津将和北京在经济总量上平起平坐，然而这时杀出来个雄安新区，对北京来说是“瘦身健体”，而对天津来说形成一定的冲击和挑战。

对于天津来说，这些年来承接北京的疏解功能是天津发展的重要“推手”，但当下已经有很多北京的央企表态，未来将会投资雄安，甚至是将总部迁址于雄安，从而对滨海新区的支持力度会明显减弱，无疑将大大削弱天津的竞争力和推动力。然而，挑战与机会总是并存的，雄安新区的设立，将使天津与河北之间的产业协同起来，发挥出更大的协作优势。天津具有雄安新区不具备的沿海优势，既有一带一路的节点天津港，又有全国面积最大的滨海新区、还有全国第二大自贸区、国家级自主创新示范区。加上天津拥有直辖市的便利，又不像北京那样，有作为首都的无奈与约束，在改革领域更具有灵活性。为此，天津应该成为京津冀协同发展的表率，牢牢树立“一盘棋”思想，在落实京津冀协同发展战略中发挥自身优势，立足并巩固自身定位，实现与雄安新区的错位发展，在创新改革方面发挥更大的作用。

作者系中共北京市委党校教授、北京市高端服务业研究基地研究员

责任编辑：王克明