“专题询问”的实践与思考

滕修福

质询和询问制度是现代代议制度下早已被广泛实行的一种权力制约制度。随着顶层推出的“专题询问”，质询和询问制度随着我国人民代表大会制度的不断完善得到创新发展。而“专题询问”在被各地人大广泛借鉴、运用的基础上，则要注重在实践中不断完善其功能和监督实效。

“专题询问”从严格意义上来说，还算不上是法律用语，只能算是人大工作用语。“专题询问”是顶层推出的，是法定监督形式“询问”的创新和发展。

2010年6月24日上午，十一届全国人大常委会第十五次会议分组审议国务院关于2009年中央决算报告时进行了专题询问。受国务院委托，财政部多位负责人到会回答询问。这是全国人大常委会首次进行专题询问，之后全国人大常委会陆续组织开展了一系列的专题询问，从而带动了“专题询问”这一监督方式在地方各级人大常委会的效仿。

之所以地方各级人大常委会纷纷效仿专题询问，笔者认为，全国人大常委会所示范的专题询问，监督刚性适中。既不像质询那样，批评意味太浓，且法定程序严格，难以启动；也不像询问那样，虽然可以随问随答，但一问了之，没有下文。

七年多来各级人大常委会所开展的专题询问，进一步强化了各级人大常委会行使监督权的刚性，着力推进了国务院及各部委和地方“一府两院”的相关工作。但是，基于专题询问只有全国人大常委会的示范引领，没有明确的法定程序和要求，一些地方在实践中难免会出现偏差，有的地方甚至只是走过場、赶时髦，被讥讽为“导演式”询问和作秀等。

应当遵循“询问”的

法定原则性

既然“专题询问”也是一种“询问”，那么开展“专题询问”时应当遵循“询问”的法定原则性。地方组织法第二十九条规定“在地方各级人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关地方国家机关提出询问，由有关机关派人说明。”监督法第三十四条也规定“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问”。

依据上述条款，询问具有以下法定原则性：一是提出询问的主体法定，即各级人大代表和人大常委会组成人员；二是提出询问的时间法定，即应当是人代会或人大常委会会议期间；三是提出询问的内容法定，即应当是与正在审议的议案和报告相关；四是提出询问的对象法定，即应当是正在审议的议案和报告所涉及的相关机关及其部门；五是答复询问的人员法定，即应当是正在审议的议案和报告所涉及的相关机关及其部门负责人员，未必非要主要负责人亲自答复。

至于对询问答复是否满意、答复意见如何跟进落实等，法律没有明确；但是，实践中专题询问予以了明确，这就是专题询问的刚性所在。

近年来，随着全国人大常委会在领导重视、组织规范、选题确定、成效跟进上不断发力，开展专题询问日渐成为全国人大常委会依法强化刚性监督、有效监督的重要方式。2015年4月，全国人大常委会办公厅进一步制定了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》（以下简称《若干意见》），对进一步发挥专题询问的作用，丰富询问内容，改进询问方式，增强专题询问的针对性和实效性提出了具体举措，弥补了“询问”立法的短板和空白，必将进一步引领地方各级人大常委会专题询问的规范化、制度化、常态化，以进一步增强监督刚性。

做好五个环节提高

监督效能

各级人大常委会组织开展专题询问，要遵循询问的法定原则性，紧扣“专题”二字，精准选题，精心组织，一问到底，问出成效。

首先，要制定完善专题询问办法。省一级人大常委会应当依据地方组织法、监督法和全国人大常委会开展专题询问的顶层设计，遵循《若干意见》精神，制定和完善诸如“专题询问办法”之类的地方性法规，以指导和规范辖区内地方各级人大常委会组织开展的专题询问；基层的市（自治州）县（区）人大常委会也应当制定和完善诸如“专题询问办法”之类的规范性文件，依法依规组织开展专题询问。每一次专题询问都要有具体的实施方案，明确询问专题，强化组织领导，进行责任分工，细化程序步骤及任务，强调如何跟踪问效等。

其次，要体现监督重点确定专题。询问，依法是建立在各级人大代表或常委会组成人员参加会议行使审议议案和相关报告的基础上；因此，专题询问应当结合各级人大常委会听取和审议“一府两院”相关专项工作报告的基础上进行安排。询问，人大常委会组成人员在审议议案和报告时，可以随时行使，随问随答；但是，专题询问则不可以，应体现监督重点。对此，《若干意见》要求，要把涉及改革难度大、存在问题多、社会关注度高、关系群众切身利益的报告和议案确定为专题询问的选题。

笔者认为，各级人大常委会在制定听取和审议“一府两院”专项工作报告年度计划时，要一并确定开展专题询问的选题，突出监督重点。年度专题询问的选题不宜多而滥，应少而精，一两个或两三个选题即可；列入专题询问的专项工作，应当是问题相对比较集中和突出的，且亟待解决的，这样才有必要通过专题询问这一刚性监督手段加以推进，以期取得成效。

再次，要紧扣专题收集梳理问题。各级人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告（包括人大执法检查）本身就是坚持问题导向的，监督法予以明确了六个方面的选题途径：“（一）本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题；（二）本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；（三）本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题；（四）本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题；（五）人民来信来访集中反映的问题；（六）社会普遍关注的其他问题。”

对此，《若干意见》特别要求，专题询问前要开展调研，认真梳理出人民群众普遍关注的热点难点问题。根据该意见，专题询问的选题要紧密结合人大代表提出的建议、批评和意见及人大各项工作中发现的突出问题；专题询问前开展的调研和梳理出的热点难点问题要以适当方式征求人大代表、地方人大对专题询问的意见。

笔者认为，人大方面收集梳理的相关问题，应当要全部事前交给“一府两院”相关机关予以研究处理，尽可能做到让政府方面有备而答。这种人大方面出题，让政府方面提前作答，属于“开卷考试”，不能等同于“导演式询问”，因为问题的解决是要靠政府方面来努力的，关键是让政府方面的答复能一诺千金。人大方面收集梳理的相关问题，无论是否被询问，政府方面都要向人大常委会作出书面答复，以备督查推动问题解决。

第四，要精心组织安排一问一答。《若干意见》特别强调，要充分发挥常委会组成人员在专题询问中的主体和主导作用。根据该意见，在专题询问中，常委会组成人員是专题询问的主体，应从组织方式和工作机制上充分保障常委会组成人员的询问权利。该意见还提出，在询问过程中，常委会组成人员的提问要抓住关键和要害问题，不回避矛盾，如对回答问题情况不满意，可以进一步深入询问。答问人应直截了当、实事求是地做出回答，不走过场，现场不能答复或者不能充分答复的，应说明情况并于会后及时书面答复。

笔者认为，政府方面在认真研究处理人大方面提供的相关询问话题基础上，安排好相关负责人员到会接受询问；人大方面要明确询问人提出相应问题（涉及民生诉求和社会关切热点难点问题为必出题），同时要允许人大常委会组成人员自由发挥提出询问。在“开卷考试”的同时，也允许“闭卷考试”，这样的一问一答，就不会被戏称为“导演式询问”。政府分管领导和部门主要负责人应当到场接受询问，尤其是常委会组成人员在计划之外提出的询问，相关问题是需要主要负责人现场“拍板”的，这也是对监督机关的尊重和敬畏。

第五，要跟踪问效专题询问成果。《若干意见》明确，全国人大常委会办事机构应在专题询问结束后及时汇总整理《审议意见》，函送“一府两院”研究落实，并要求在适当时限内向常委会书面反馈整改落实情况报告。全国人大相关专门委员会和常委会工作委员会应当对“一府两院”整改落实情况进行跟踪督查，对整改落实情况报告进行认真审议，并向常委会提出审议意见。必要时，可以建议将“一府两院”整改落实情况报告提请全国人大常委会会议审议，由常委会作出决议。根据该意见，如果多数常委会组成人员对应询部门的整改落实情况不满意的，可以要求相关部门继续整改并报送落实情况。

笔者认为，跟踪问效专题询问成果，是专题询问有别于一般性随问随答的刚性所在。一方面要跟踪督查政府方面的现场答复（包括书面答复）是否说话算话、一诺千金，一方面要跟踪督查政府方面对人大常委会审议意见的整改落实是否到位。必要时，根据人大常委会的决议、决定，可以依法一并启动质询案，或组织特定问题调查，或提出撤职案、罢免案，进行追责问责。