常宁市集体林权制度改革效果、问题及对策研究

杨凤鸣+张亨溢+阳琴+陈国生

摘 要：集体林权改革问题是中国21世纪面临的严峻挑战之一，同时也是所有发展中国家所普遍存在的问题。在对常宁市集体林权改革成效的基本情况进行分析的基础上，对该市集体林权改革中存在的问题及成因进行探讨，力求丰富集体林权改革的内容，提升集体林权改革的理论水平。

关键词：常宁市；集体林权制度；改革效果；问题；对策

中图分类号：F326.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）31-0090-02

一、常宁市集体林权制度改革效果

1.森林灾害不断减少。林业改革后，常宁市林业改革后，2005—2015年的森林病虫害监测面积有明显的增加，从2005年的93 734.8公顷提高至2015年的134 894.86公顷；在森林病虫害发生面积方面，森林病虫害发生面积从2005年的1 460.8公顷，降至2015年1 060.4公顷，总体上呈现下降趋势。常宁市2005年发生97次森林火灾，是近十年中最严重的也是最多的一年，林改后森林火灾次数得到明显的减少，到2015年森林火灾发生次数已经降低到65次；2005年森林火灾涉及面积高达100.36公顷，到2015年涉及面减少为7.62公顷，2008年为近十年中最少的，火灾涉及面积只有6.41公顷。

2.农户林业经营投入明显提高。常宁市新河镇八正村的116户样本户中，林户均营林资金投入从2005年的7 101.41元提高至2011年的13 497.87元，前后期相对变动率高达90.07%。每公顷单位面积资金投入量提高3 120.45元，前后期相对变动率为57.12%。

3.农民收入不断增长。目前，一批油茶种植企业和大户迅速崛起，对常宁市林业尤其是油茶产业的发展产生巨大的推动作用。现在常宁油茶发展形成了公司、合作社，大户、散户共同发展局面，做大做强了油茶产业，促进了农民增收。常宁市油茶管理办公室主任何万裕表示，到2017年底前，常宁还将完成6万亩油茶种植任务，油茶面积将达100万亩。

4.强化生态建设，维护林区稳定。1999—2008年，其间常宁市开展了为期十年新一轮集体林权制度改革，林改使常宁市森林资源得到了增长，林改后常宁市林业用地面积相对于林改前提高了4.85%，增加6 400公顷。其中，有效林地面积增长幅度较大为17.17%，增加了18 096公顷。

二、常宁市集体林权制度改革存在的问题

1.产权不明晰。常宁市依然存在相当一部分林农对自己的林权不明确，确权工作需要得到落实和加强。根据对常宁市新河镇八正村的实地调查发现，常宁市新河镇八正村的116户样本户中，有55户没有拿到林权证，林户的林权证由村集体代为保管，带来的直接后果就是，新河镇八正村的林农拿不到本属于自己的林权证，因此无法进行林权抵押贷款、林地流转经营活动，极大地损害了新河镇八正村林农的合法利益。

2.林地流转有待进一步规范。目前在常宁市新河镇八正村的116户样本户中，仅仅只有41户林农办理了林权流转手续，更多的林户仅仅通过口头协议或者其他不正式的协议办理流转过程。虽然常宁市新河镇八正村在集体林地流转过程中是实行民主监督制度的，但是在实际林地的流转过程中依旧存在着种种问题，这些问题都应引起常宁市林业有关部门的重视，并予以妥善解决。

3.林权抵押贷款有待加强。在常宁市，小额贷款很低，从2008—2011年，全市的林权抵押贷款数累计达了27 130.1万元，其中，单笔20万以上的贷款占了全部贷款数的57.32%，20万以下贷款的累计金额仅占总金额的23.16%。但是在常宁市，林地经营的主要形式还是以小规模的林业散户为主，因此要使常宁市林业得到长足的发展，就必须加强对小规模林农的金融扶持力度。

4.林业服务体系比较滞后。当前林业服务体系中，林业信息供给还远远不能满足常宁市当前的林业发展的需要，林户不能获得很多有效的市场信息，林户也没有参加过林业方面的培训。如常宁市新河镇八正村的116户样本户中，有近七成以上的林户从来没有参加过任何形式的林业培训，林户的生产技术水平普遍较低。此外，常宁市林业生产技术的培训主要是由当地村委会组织或者当地林业站组织，培训的方式也主要是以发放资料为主，没有系统地授课，因此培训的效果非常不理想。

三、常宁市集体林权制度改革存在的问题及深化改革的措施

1.进一步明晰产权。当前，常宁市的集体林权改革工作已经基本完成。但是在实际中，很多林户存在着林权不清晰的问题。作为政府部门，应当切实保障常宁市林户的合法权益。对于那些情况过于复杂的林地，应当进一步进行勘界调查，清晰权属关系，有关部门及时地换发林权证；对于一些还没有签署承包责任合同的林户，常宁市林业部门应当积极去协调解决实际中遇到的问题，切实保证好常宁市林户合法权益，及时纠正林改工作中暴露出的问题，严格执行国家相关政策法规。

2.进一步规范林地流转。虽然常宁市集体林权改革取得了一些成绩，但是常宁市在林地流转过程中还是存在很多问题，如林地流转合同不规范、林地流转制度不合理等等。针对常宁市林地流转过程中存在的问题，常宁市政府和林业管理部门应当加强林业信息平台建设，使得林业信息平台在林权交易中发挥更好的作用。同时，加强林业从业人员的队伍建设，从制度上规范林地流转的过程，真正发挥其在林地流转、信息发布、法律咨询等方面应有的作用，对符合流转后必须进行林权变更而实际未进行变更的林地流转情况，进行严格清查、及时处理，妥善规范变更手续，切实保障转出户和转入户的合法权益。

3.加强林业金融保险制度建设。目前常宁市林权抵押贷款开展程度很低，相关的程序和手续仍然是不完善的。因此，林业部門应到农村宣传林权抵押制度，让林户完全理解相关的优惠政策。金融机构应适当降低林权抵押贷款利息，延长还款期限，简化贷款手续，合理地评估价格，让农民享受真正的救济政策对林业发展的金融支持。另外，林业综合保险的保险险种具有一定局限性，保险公司不理赔火灾、干旱、暴雨（雪）、龙卷风、洪水、泥石流、台风、霜冻、冰雹，导致被保险人的损失，赔偿直接经济损失、病虫害和其他类别包括一切林业保险范围内的。此外，还有农民了解林业政策保险程度不深，保险费用不清楚等问题。要解决这些问题，应将森林保险业务纳入法律体系，确保森林保险法律；加强公共财政的支持政策森林保险，减少农民的压力；简化索赔的过程，根据林业专业合作组织，通过合作保险制度，积极推动政策森林保险的保险政策和渠道；合理的溢价和补偿标准，优化保险组织安排，针对农户的实际需求开发适林险种。

4.完善林业社会化服务体系建设。首先，尝试调动积极性。林业社会化服务组织提供林业社会化服务的乡镇，如林业专业合作社、林业产业协会应协调和互相协助，提供更多的森林生产技术、供求、价格、林地林业信息，扩大农民林业相关信息渠道，丰富农民林业信息类型。其次，应将提高农民林业生产技术的能力作为服务改变的重点工作，积极有效地为从事林业生产经营的林农提供强大的技术支持和帮助生产技术能力培训，可以定期组织技能导师对林农村农民进行林业生产技术指导和培训；积极合作的林业科学研究单位，及时为农民提供林业科学技术和生产技术的最新信息。

5.积极探索公益林新型补偿和管理机制。目前常宁市林农普遍认为，生态公益林补偿标准太低了。当务之急是合理使用补偿资金，优化管理体系，一是明确生产经营者的权利、责任和义务，只有当这些适度之时才能够显著调动积极性，使其重视长期利益。二是适度地提高相关补偿标准，结合实际情况的每个城镇森林和生态公益林面积，分为多样化的补偿措施，如：协助森林旅游业的发展，林业产业政策倾斜，协助人力资源培训、贷款等，积极探索新的补偿机制和市场化的建立。

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