中国制造业国际转移过程中的问题与对策

杨宁

摘 要：在全球制造业布局逐渐调整的背景下，借助对外投资进行结构调整是应对我国制造业发展危机的有效措施。本文通过综合分析“一带一路”沿线国家贸易便利化水平发现，口岸基础设施薄弱、通关政策各异、信息技术发展差距大和地缘政治局势动荡是我国制造业海外转移面对的主要问题。同时，加快推进沿线国家的贸易便利化，包括加强沿线国家之间的政策协调、基础设施建设合作和智库合作，既有利于提升各国贸易便利化水平，也是推进我国制造业有序转移的重要举措。

关键詞：贸易便利化 制造业 海外转移

《中国制造2025》中指出，在智能制造技术、制造业综合成本变化等多因素影响下，全球制造业正加快向东南亚、非洲等成本更低廉的地区转移，我国制造业的成本优势正在减弱。2016年4月，工业和信息化部部长苗圩在“展望十三五”报告会上指出：各国争相介入的新一轮国际分工争夺战将重塑全球制造业版图，在高端和中低端领域对我国形成“双向挤压”的态势。对中国制造业而言，面对国内产能过剩和新兴产业发展空间不足问题，抓住国际产业转移浪潮，借助“一带一路”倡议的推行，提升沿线国家贸易便利化既有助于将“中国制造2025”战略落到实处，也是影响我国制造业结构调整和海外转移的重要因素。

一、“一带一路”沿线国家贸易便利化水平分析

通过多边和双边协作，国际贸易壁垒等负面因素的影响力逐步削弱，各国贸易制度的开放性明显提高。在这个过程中，“贸易的非效率”问题被各国和各种国际贸易组织所关注。经过多年争论，促进贸易便利化最终在WTO的“多哈发展议程”中成为共识。WTO、OECD、UNCTAD、IMF等重要国际组织认为，简化与协调贸易程序，加速要素跨境流通，不断降低贸易成本是贸易便利化的基本思想。2015年9月，我国签署WTO《贸易便利化协定》，2017年2月22日，该协定在WTO成员中的2/3签署后正式生效，但国家贸易便利化水平的衡量标准和相关数据统计口径尚无统一规定。以Wilson为代表的学者提出了相应的衡量方法，得到理论界广泛认可。本文查阅了世界经济论坛和全球竞争力报告中的相关数据，综合考虑数据可得性及与我国贸易往来状况，选择以蒙古等为代表的20个国家，测算其在各指标上的竞争力来间接判断其贸易便利化水平。

（一）口岸服务效率的测度

陆、空交通运输的发展使得对外贸易物资可以直达一国腹地，各国开始在内陆有外贸活动的地方设置口岸，口岸因此不再限于沿海港口口岸，也包括航空、陆地口岸。而且，陆、空转运交通本身也是港口口岸的重要配套基础设施，凸显出航空、公路、铁路建设的重要性。从表1可以看出，在口岸服务效率方面，新加坡无论是公路、铁路还是航空的建设水平都较高，得分分别为6.1分、5.9分和7.0分，显著优于其他沿线国家；以沙特阿拉伯为代表的部分西亚国家口岸服务效率也较高，平均分基本高于4分；塔吉克斯坦等中亚5国的情况比较接近，在公路、铁路和航空港建设方面比较落后，平均分都小于4分；马来西亚的口岸服务水平也较高，平均分都高于4分；泰国航空口岸优势较为显著为5.2分；巴西在口岸服务上仍待加强，其公路、铁路和航空口岸建设得分分别为2.9，1.6和3.3分，均低于4分；巴基斯坦和泰国铁路建设方面尚显不足，得分均不足3分；哈萨克斯坦的公路口岸设施得分也在 3 以下。总体上，大部分沿线国家口岸服务效率仍处于中偏下水平，口岸建设滞后。

（二）海关通关环境的测度

海关环境和跨境制度直接影响着国家间货物进出口的顺利高效完成，合理的关税成本支付、政府在进出口征税和过境管理方面的透明度将直接影响外资进入的积极性。非常规支付指标得分越低，意味着额外支付越频繁、贸易壁垒越严重以及海关手续越繁杂。由表1可见，除新加坡的三个指标得分均在6分以上外，其余国家得分均较低。巴西非常规支付指标得分最低，仅为1.9分，海关手续最为繁杂，得分低于3分；俄罗斯非常规支付得分也较低，为2.8分 ；以塔吉克斯坦为代表的中亚国家海关环境得分为中等水平，各项指标均在4分上下；泰国虽然在关税壁垒上未设置过高的门槛，得分为4.7，但非正常支付和海关手续办理方面待改善。大部分沿线国家不仅进出口企业需要额外支付费用才能顺利通关且手续繁杂，国内往往还设置较高的关税壁垒，这明显不利于我国制造业的海外转移。

（三）法律规制环境的测度

一国政策实施的效率、缓解冲突以及政策规范性与透明度，直接反映了该国的宏观贸易环境，良好的外部环境可有效缓解外资进入过程中面临的制度障碍。政府解决法规冲突效率指标衡量国家在解决贸易政策不一致方面的效率，政策透明度和稳定性指标反映了国家制度建设水平，指标值大说明制度先进和规范。表1说明，新加坡与马来西亚在制度建设上水平较高，其中新加坡三个指标平均得分超过6分，马来西亚各指标得分也均高于5分；中亚国家各项得分较为相似，均在4分左右；巴西在政府解决法规冲突效率得分仅3.1分，金融制度建设得分达到5.1分，但制度稳定性和解决政策冲突上处于低于4分的低水平；阿联酋等西亚国家在政府解决冲突与金融服务上得分较高，均高于4，但政策透明和稳定性上得分较低，在3分左右。总体上，沿线国家在金融服务方面的效率要优于政策稳定性、透明性和对冲突的解决，这与我国推行的亚洲基础设施投资银行不无关系，但沿线国家政策制度建设水平较低的现状不利于我国制造业海外转移的持续进行。

（四）商务信息技术效率的测度

根据APEC对贸易便利化的界定，信息技术应用是简化贸易手续，推动跨国贸易和投资的重要手段。信息技术指标衡量了一国移动通信、互联网应用、电商技术普及和政府网上服务等在贸易便利化中的作用，可反映该国通关的无纸化能力。新技术可获性、新技术推广和电脑普及率衡量一国信息技术的商务应用说明了信息技术对贸易便利化的促进作用，指标得分高意味着信息技术对跨国贸易促进的效率高。表1说明，以沙特阿拉伯为代表的西亚各国的信息技术发展各项平均都超过4分；以新加坡为代表发达经济体，以巴西为代表的新兴经济体，以越南、缅甸为代表的欠发达经济体，在新技术可获性和新技术推广上方面得分均较高；但电脑普及却差别较大，新加坡达到5.4分，而塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国得分仅为1.0分左右，蒙古国仅仅为0.8分。说明要提高我国制造业海外转移效率，信息技术发展是不可忽视的因素。

二、中国制造业向沿线国家转移过程中面临的问题

（一）配套基础设施薄弱

产业集中度在某一适中的交易成本下达到最高后，交易成本的持续下降将带来产业聚集度的同步削弱，产业开始从工业中心向外围转移，交易与运输便利性越高越有利于提升外围地区产业的占比，这意味着我国制造业海外转移的成功进行要求目标国具备较为便利的配套基础设施。从目前“一带一路”沿线国家的口岸服务效率来看，除新加坡、马来西亚等国公路、铁路和航空口岸建设综合水平较高外，其余国家的运输便利化水平均较低。中亚的乌兹别克斯坦、土库曼斯坦尚无高速公路，西亚的阿曼、阿联酋没有铁路；中国经由中亚5国直至黑海——欧洲的铁路和公路尚不畅通；中国与伊朗间的铁路建设尚在讨论阶段，且在整个运输过程中衔接环节多，有些国家甚至单方面强行要求过境车辆在其口岸卸货后由该国车辆运送货物至目的地。口岸服务方面的不便利导致产业转移过程中支付较多的额外成本，最终影响制造业海外转移的顺利推进。

（二）通关政策制度不一致

我国制造业在沿线国家的有序转移要求区域内不同经济体之间的有效协作，在互利合作基础上修订内部相关法律法规，完善制度体系，加强市场对接。实际情况是，各国的政治体制、法律法规框架等差异较大，区域统一协调的通关制度体系建设未有实质性进展，更严重的现实问题是，相关国家从业人员变化频繁且执法随意。2011年哈萨克斯坦曾因本国海关官员腐败，或借口节日等理由直接关闭海关通道，甚至单方面修改清关方式和货车载货标准；《阿富汗每日瞭望报》报道，相同货物在阿富汗不同海关交纳的关税不同，税差高达50%；很多国家通关手续繁杂导致对外交易成本高起。比如，塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦等国要求提交10余份通关单据，而我国仅6份左右。通关手续繁杂加大了通关成本，降低了通关效率，增加了跨境交易不确定性。更重要的是，沿线国家通关标准严重不一致，协作程度低。例如，中国出入境检验检疫采用ISO9000 系列标准，而哈萨克斯坦等国却坚持MAS-Q标准。通关政策制度的不一致和易变性直接推高了外商风险预期，削弱了贸易合作欲望。

（三）信息技术发展水平不一致

“一带一路”沿线国家落后的信息技术构成了我国制造业国际转移的重要阻碍。大量研究表明，信息技术发展与双边投资具有很高的关联度，反映出互联网、电信技术以及电子通关等技术应用对提高贸易便利化进而推动制造业跨国转移的积极影响。2012年以来，沿线国家信息技术环境不断改善，电子通关技术应用不断拓展，但总体尚有相当短板。越南和泰国为代表的东南亚国家，信息技术在双边或多边贸易中的应用主要局限于消费电商，针对跨境交易的信息技术应用平台尚未建立；到2015年底，中东和北非沿线国家约有1.1亿网民，互联网普及率迅速发展，中东各国互联网普及率平均超过35%，但区域通行语言——阿拉伯语相关的跨境商务信息技术应用平台建设尚未开始；俄罗斯在2012年已有超7000万互联网用户，但跨境商品交易的信息技术应用也不发达。总体上，沿线国家跨境投资与贸易的无纸化发展非常滞后，中国与沿线各国的电子口岸信息平台建设尚处于启动阶段，跨境贸易与投资的口岸联网及协调机制建设非常落后，极大地制约了制造业的海外转移。

（四）地缘政治局势动荡

稳定、持续的经济政策提供了制造业转移的动力，也提高了产业转移效率，而动荡的政局会对其造成实质性损害。区域内种族、宗教、利益集团或国家间发生冲突、政局不稳、地区安全局势恶化会造成投资方的巨大经济损失。阿富汗、中东地区安全形势复杂，不仅缺乏良好的市场环境，也没有可落实的政策支持，加剧了丝绸之路经济带建设的负面影响。至今，阿富汗每年仍发生多起恐怖袭击，国外相关媒体预计未来仍会有增无减；伊朗核问题在短期内无法解决，国内保守派和改革派矛盾冲突不断；伊拉克重建困难重重，巴以冲突持续，区域安全局势令人堪忧；阿富汗、中东各国不稳定的国内局势，对“一带一路”国际运输走廊建设产生了很大消极影响，导致我国制造业海外转移的难度和成本倍增。

三、推进我国制造业海外转移的政策建议

（一）持续推进境外经贸合作区建设

通过境外经贸合作区建设，签署双边合作区协定，为潜在企业提供东道国的国情、产业、文化和法律体系信息，既有利于推动中国企业集群式“走出去”，也可培养东道国的产业集群而惠及双方。到2016年上半年，我国企业已与沿线国家建设了23个境外经贸合作区，占全球78个合作区的29.5%。落实与沿线国家签署的相关协定，细化双边权益边界，明确投资争端、风险防范处置条款是重中之重；通过深化境外投资管理改革，强化政府间合作，积极协调解决贸易与投资便利化问题，是制造业跨境转移的重要实务；以政府间协调促进经贸合作区制造业的合理布局，构建有效的协作管控机制，是制造业跨境转移的重要基础工作。在我国制造业向沿线国家转移的过程中，应充分发挥经贸合作区载体作用，鼓励相关企业积极入驻，通过国家间制度协调建立服务保障机制，加强与驻地国家的双边合作，保护入驻企业的投资权益，充分利用驻地国的比较优势，使经贸合作区成为境外生产网络的承接平台。

（二）强化制造业海外转移的金融支持

“一带一路”沿线大部分国家经济基础薄弱，贸易便利化水平低。为更好支持我国企业“走出去”，政府金融政策介入必不可少。当前，应依托亚洲基础设施投资银行和丝路基金，加大对相关企业的定向政策扶持，鼓励企业面向海外发展；积极创造银行“走出去”的条件，为发展迅速但规模尚小的新兴制造业的海外开拓提供扶助；同时创新金融服务方式，突破時间、空间限制，创新金融工具，加大对制造业转移的金融支持力度，推动金融机构和制造企业一起向海外拓展，为企业海外发展提供全方位、个性化的金融服务；同时要建立海外转移风险预警机制，完善投资协作机制，尤其是投资保险机制，为海外转移企业提供持续的金融和政策服务。

（三）以政策互通促进互信互利合作

为促进“一带一路”沿线国家与我国在制造业产品的质量和技术水平，以及相关市场信息沟通，亟待建立互信合作的政策与市场信息平台。通过举办专题性的国际会展实现对参会企业品牌和产品的积极宣传，及时发布制造业海外市场信息，互通有无，并对有投资交流意向的企业提供持续对接的窗口。比如，“卡塔尔— 2015MIC 中国制造展”等在沿线国家制造业交流与合作上发挥了积极作用。未来，要进一步创新合作形式，充分利用互联网资源，为不同国家企业的及时、深度交流创造条件和平台；对于了解甚少的国家或是政局不稳的国家，企业应主动与东道国政府或当地社区进行沟通，避免企业宣传和产品交流过程中的不必要干扰。

（四）以基础设施建设合作提升互联互通

“一带一路”沿线国家基础设施落后且相对孤立是我国制造业海外转移的重要瓶颈，加强沿线国家基础实施建设合作，实现基础设施互联互通应该成为我国推动制造业海外转移的重要着力点。基础设施建设既包括公路、铁路和航空等交通基础设施建设，也包括现代信息技术等方面的基础设施建设。交通基础设施和“信息高速路”的互联互通，要求各国密切合作，共同推动陆、空交通干线建设，加强信息技术应用合作，推进国家间关于信息平台和无纸化办公的对接；共同推动跨境光缆干线等“信息高速路”建设，提升信息交换效率。通过双边合作谈判提高协同程度，利用基础设施建设合作机遇，加速沿线国家贸易和投资便利化，搭建电子海关信息共享和海关跨境合作平台，实现双边或多边口岸电子互联，推动监管互认，缓解制造业海外转移瓶颈。

（五）加强沿线智库合作

智库是一国软实力的重要构成部分，智库可以从专业角度客观地观察和思辨各种问题，为推动相关问题解决提出意见和建议。在投资和贸易的跨国治理过程中，通过沿线国家有关智库合作，可以促进彼此的深度沟通和交流，实现发展理念的彼此认同，推动发展经验的交流与学习，提升区域内不同经济体发展战略、思路等的对接，最终实现协作机制共建，消除误会，营造互利共赢的合作氛围，并以互信合作促进政策协调；对于一时不能解决的重点问题或关键问题，通过智库间的信息沟通和研究合作，可以提出有针对性的解决方案，为破除瓶颈，弱化或消除阻碍因素提供力量。目前，需要进一步深化沿线国家间的智库网络的运行合作，完善沿线国家间的信息、资源和成果的交流平台，在中国制造业海外转移的过程中，进一步发挥智库合作的积极作用。

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