破除城乡二元土地制度 促进城乡土地要素平等交换

卞靖

摘 要 土地制度是国家的基础性制度，由于历史文化、社会环境、发展水平等各种原因共同作用，我国形成了在产权制度、使用制度、增值收益分配制度等方面均有所差异的城乡二元土地制度。从而造成土地交易成本较高、损害农民合理权益、未来政策预期不稳、用地效率总体较低等一系列问题，城乡土地要素难以实现平等交换。为有效解决这一问题，文章在回顾我国农村土地制度的演变历程的基础上，提出了以建立城乡统一的土地要素市场为目标，以破解城乡二元土地制度、降低农村土地交易成本为核心的总体思路，并进一步在完善农村集体土地产权制度、形成完备的法律法规体系、优化农民土地流转利益保障机制、营造良好市场交易环境等方面提出具体政策建议，力求最终形成科学合理、公平高效的城乡土地平等交换体制机制。

关键词 城乡二元；土地要素；平等交换

[中图分类号]F301 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2017）05-0001-06

劳动是财富之父，土地是财富之母。对农民而言，土地是最重要的生产资料和生活保障，也是其生存和发展最重要的物质基础。土地制度是国家的基础性制度，由于历史文化、社会环境和发展水平等各方面原因，我国形成了城乡二元的土地制度，农村土地在流转过程中城乡不平等交换问题较为突出。特别是近年来，随着经济社会快速发展，这种城乡分割的土地制度已经越来越成为制约城乡协同发展、影响市场在资源配置中起决定性作用发挥的重要瓶颈和突出问题。必须以建立全国统一开放、竞争有序的土地市场体系为目标，加快土地制度改革，打破原有土地利益结构关系，构建新的体制机制，真正实现城乡土地要素平等交换。

一、城乡二元土地相关理论

二元经济的思想，最早可以追溯到重农学派。亚当·斯密、大卫·李嘉图等古典经济学家，都曾提出过将经济生产分为农业和工业两类的二元想法。但二元理论的真正建立，主要是经济学家们在二战后对发展中国家经济社会发展的研究过程中逐步形成的。所谓二元，是指发展中国家普遍存在的一种，以传统生产方式为主的农业部门和以现代生产方式为主的工业部门并存的经济现象。最早提出“二元结构”这一概念的是荷兰社会学家伯克。1953年，他出版了《二元社会的经济学和经济政策》一书，提到他在对二战后印尼经济社会进行调研的过程中发现，摆脱了荷兰殖民统治的印尼是一个典型的“二元结构”社会，传统农村部门主要依靠人力生产，现代城市部门则主要依靠机器生产。虽然他仅仅对这种客观存在的二元现象进行了描述，并未进行深入系统地研究分析，但所提出的二元结构的独特视角，为后来研究发展中国家的经济学家们开辟了新的思路和途径。

真正引发二元经济研究热潮的是英国经济学家刘易斯。1954年，刘易斯在曼彻斯特大学学报上发表了一篇具有里程碑意义的论文——《劳动无限供给条件下的经济发展》，首次提出了完整的二元经济结构理论，奠定了发展经济学的理论基础，其本人也因该理论荣获诺贝尔经济学奖。刘易斯认为，发展中国家并存着以农业为代表的传统部门和以工业为代表的现代部门。传统部门是“劳动的边际生产率很小或等于零，甚至为负数”的部门，因而会出现大量的劳动力剩余，由于两部门工资差异，诱使农业剩余人口向城市工业部门转移。同时，由于农业部门劳动力无限供给，随着工业部门扩张，劳动力的工资会在所有过剩农业劳动力被吸收之前保持不变，即形成所谓的“制度工资”。这一理论后经费景汉和拉尼斯加以发展，形成了“刘易斯-费景汉-拉尼斯”模型。之后，乔根森、托达罗、迈因特等经济学家结合当时的经济社会发展情况，对二元理论进行了进一步的完善和发展。

二元经济理论最早关注到劳动力作为生产要素被各种制度安排分置于两个不同的部门，形成二元制度安排。之后，随着研究的进一步发展，越来越多的经济学家进一步将二元结构引申至土地要素，形成一系列关于城乡二元土地制度的相关论述。一些学者认为，农村和城市的土地因为地理空间上的分隔，自然地呈现出二元结构，这是二元土地结构的重要原因和基本特征。一些学者认为，与大多数发展中国家相比，我国由于土地产权残缺使得城乡二元土地问题更为严重。还有一些学者进一步指出，政府有意识地制度安排形成了我国土地市场城乡二元分割、政府主导的独特格局，成为全世界最为独特、最为复杂的制度。

二、我国存在着较为严重的城乡二元土地分割现象

一是城乡二元的土地产权制度。在城乡土地产权方面，我国《宪法》明确规定，土地实行国家所有和集体所有的两种所有制形式。其中，“城市的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”我国《土地管理法》中也明确规定，“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”，“城市市区的土地属于国家所有”，“所有权由国务院代表国家行使”；“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”。其中，“依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。但根据《宪法》规定，村民委员会是“基层群众性自治组织”，不具有法人资格，单个农民可以拥有土地的承包权、经营权，却没有处置权。在实际操作过程中，农村土地流转过程中的行政因素较多，很多流转不是农民自愿和通过市场进行的，而是基层政府、村委会通过行政命令强行推动的。

二是城乡二元的土地使用制度。在城乡土地使用方面，《土地管理法》明确规定，“国家实行土地用途管制制度”，“将土地分为农用地、建设用地和未利用地”。其中，“國有土地可以依法确定给单位或者个人使用”，主要方式有划拨供应和有偿使用两种。除国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地、法律、行政法规规定的其他用地等四种情况以外，建设单位使用国有土地，均要以出让等有偿使用方式取得。农地流转用于农业生产的，主要通过出租、转包、入股、流转等方式完成。“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”①。农用地转为建设用地的，应先按“规定先行办理农用地转用审批”，在纳入用地计划后，再“按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准”，其中，基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的、其他土地超过70公顷的，征收需经国务院批准。农用地一旦转为建设用地，原土地所有者将失去土地转性后的土地使用权、经营权、收益权和发展权。农村宅基地实行一户一宅的原则，最新政策允许宅基地自愿有偿退出或转让，但范围仅限于在本集体经济组织内部②。

三是城乡二元的土地增值收益分配制度。在城市征地补偿方面，有《〈國有土地上房屋征收与补偿条例〉实施细则》作为依据，明确提出“应当广泛征求被征收人的意见”，补偿费用“足额到位、专户存储、专款专用”，补偿标准“不得低于房屋征收决定公告之日被征收范围内商品房的市场平均价格”，基本保障了城镇居民在征地过程中所获得的合理收益比重。而农村土地在征用过程中，自身利益难以得到有效保护。首先，由于建设用地都要使用国有土地，因此农村征地的过程是集体所有土地变性为国有土地的过程，谈判主体是代表集体的村集体，农民个人诉求难以完全有效表达。其次，《土地管理法》规定，在农地转为非农用地的过程中，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”，补偿完成后，被征地农民将失去未来土地增值收益的分享权。此外，由于各级政府是当地土地一级市场的供给主体，垄断了建设用地市场，农村土地的供给方（农民）和需求方（企业或单位）不能直接自由交易，必须通过当地政府。凭借着这一垄断地位，政府在土地用途转换的过程中，可以一次性获得很高的增值收益，但这部分收益与被征地农民无关。

三、我国农村土地制度的演变历程

新中国成立后，从土地所有制的实现形式看，城市土地一直为国家所有，农村土地大体经历了私有制、人民公社下的集体所有制和集体所有制下的家庭联产承包责任制3个阶段。

（一）没收地主土地平均分配给农民的私有制阶段（1949～1952年）

土地是农民最重要的生产生活资料。为了保证农民不再受地主剥削，1947年10月10日中共中央正式公布施行了《中国土地法大纲》，明确提出，“按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归各人所有”，“分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利”，从而实事上承认了农民对于土地的私人所有。在1949年9月29日通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》中也明确提出，“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”，保护农民的“经济利益及其私有财产”、“保护农民已得土地的所有权”。

建国前后，这种通过“没收地主土地分配给农民”的土地改革，实质上是形成了农民土地私人所有制度，实现了千百年来农民“耕者有其田”的梦想，当时极大地调动了农民的积极性。1952年，粮食总产量达到当时历史记录的16 392万吨，比1949年增加5 074万吨，增幅高达44.8%，年人均粮食产量也增加了76.3公斤，达到285.2公斤（见表1）。

（二）完成社会主义改造的人民公社集体所有制阶段（1953～1977年）

受当时的政治经济制度和苏联模式的影响，从1953年起，我国开始全面对农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造，以实现生产资料从私有制向社会主义公有制的转变。在此背景下，农村也同步进行了合作化运动，先后历经互助组、初级社、高级社和人民公社4个阶段。

最初，农业的改造形式是成立农业生产互助组。这一阶段农民的土地和主要生产资料仍是私人所有，只是在生产过程中，本着自愿互利的原则，互换人工或畜力，互助合作，共同劳动，从而解决农业生产中存在的劳力、耕畜、农具等缺乏的问题，提高了劳动生产率。互助组具体又可分为农忙临时互助组和常年互助组。

随后，在互助组的基础上逐步发展成为初级农业生产合作社。在这一阶段，农民的土地和主要生产资料虽仍是私人所有，但农民要按照自愿和互利原则，逐步将土地和耕畜、大型农具等生产资料交合作社统一使用和经营，农民作为社员根据土地的质量和数量以及投入的生产资料进行分红，所有社员统一集体劳动，劳动报酬根据劳动成效进行分配。初级社较好地解决了由于农户分散经营带来的生产效率低下的问题，在当时促进了生产力的发展，也让农民感受到合作社的优越性，加入合作社的自觉性和积极性都较高。到1955年底，初级社数量达到近140万个，覆盖农户超过1亿户，约占当时全国农户总数的90%。

很快，在初级社的基础上形成了高级农业生产合作社。1956年，社会主义改造步伐明显加快，政策更加激进。在初级社的基础上，以行政命令的方式，把农民私人所有、交由合作社统一使用经营的土地和主要生产资料改为集体所有，同时取消了土地报酬和生产资料入股分红制度。很快，初级社就被高级社所取代，到1957年，全国初级社的数量已不足4万个。

之后，高级社进一步发展成为人民公社。1958年7月1日，陈伯达在《红旗》杂志发表署名文章《全新的社会、全新的人》，提出要“把合作社办成一个既有农业合作，又有工业合作的基层组织单位，实际上是农业和工业相结合的人民公社”。1958年8月，大跃进和人民公社化运动进入高潮，在很短时间内，农村地区就实现了政社合一的人民公社管理体制③。农民的土地、生产资料乃至一些生活资料都被收归集体所有。在确定“集体”的范围时，经历了从人民公社集体所有制到生产大队所有制，再到生产队所有制的过程，最终实行公社、大队、生产队三级所有制，即“三级所有，队为基础”。同时实行绝对平均主义，严重打击了农村劳动力的积极性，降低了生产效率。

（三）实行家庭联产承包责任制的逐步确权阶段（1978年至今）

1978年12月召开的党的十一届三中全会，拉开了我国改革开放的大幕。会上同意将《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》发到各省、市、自治区讨论和试行，并于1979年党的十一届四中全会正式通过。该《决定》明确提出，“绝对不允许无偿调用和占有生产队的劳力、土地、牲畜、机械、资金、产品和物资”，要执行“各尽所能、按劳分配的原则，多劳多得，少劳少得，男女同工同酬”，“坚决纠正平均主义”，社员自留地、自留畜“是社会主义经济的附属和补充，不能当作所谓资本主义尾巴去批判”。标志着对人民公社绝对平均主义和“一大二公”的反思和改正。随着1980年邓小平同志公开肯定安徽省凤梨公社小岗村“大包干”的作法，农村土地改革的大势已经形成。1982年1月1日，我党历史上第一个关于农村工作的一号文件正式发布，认可了“包干到户”的模式。1983年1月中共中央印发《当前农村经济政策的若干问题》，对联产承包责任制的积极作用进一步肯定，称其“是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。在此背景下，这一模式在广大农村地区得到迅速推行，到1983年底时，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的比重已达到约97%④。1984年中央一号文件进一步确定了农民15年的土地承包期。但这一时期，土地的所有权仍归集体所有，农民拥有了一定期限内的土地使用权，虽然使用权禁止流转，但实现了土地所有权和使用权的分离，极大地调动了农民的种粮积极性，粮食产量实现快速增长。1984年粮食产量首次突破40 000万吨，创建国以来新高，比1977年增长了44.1%，人均粮食产量也首次达到390公斤（见图1）。

20世纪80年代中后期，随着城市建设的快速发展和乡镇企业的异军突起，大量农民进城务工，形成了一波农村人口大量向城市转移的浪潮。伴随着农村人口的转移，出现大量农村土地闲置的现象。针对新的问题，中央于1986年出台《土地管理法》，提出集体所有土地“使用权可以依法转让”，“可以由集体或个人承包经营”，从而将土地的所有权、使用权和经营权进一步分离，为土地更加市场化流转提供了条件。

1993年发布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出，“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”，极大地稳定了农户对土地承包到期后的预期。同时鼓励对承包土地进行调整，实行适度规模经营，对农村劳动力进城务工逐步形成规范和鼓励的态度。之后的一系列相关法律法规和文件规定，都针对土地流转过程中出现的问题进行总结和修正，对农民的相关权益进行保障，推动了土地的规模化经营。

2008年党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出现有土地承包关系要保持长久不变。同时，提出要“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。在保持现有土地流转形式的基础上，“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”，推动农村经营性集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，对推进和完善农村土地流转制度有深远影响。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中进一步明确“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“推进城乡要素平等交换”，“保障农民公平分享土地增值收益”。

四、促进城乡土地平等交换的总体思路及政策建议

促进城乡土地要素自由流动、平等交换，既是社会主义市场经济体制的客观要求，也是实现要素优化配置的必然选择。总体思路是：以建立城乡统一的土地要素市场为目标，以破解城乡二元土地制度、降低农村土地交易成本为核心，以完善农村集体土地产权制度、形成完备的法律法规体系、优化农民土地流转利益保障机制、营造良好市场交易环境等为抓手，最终形成科学合理、公平高效的城乡土地平等交换体制机制。

（一）建立产权明晰、流转顺畅的现代农村产权制度

一是完善农村集体产权确权和保护制度。充分落实2016年11月中共中央、国务院印发的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》最新精神，分类建立健全集体资产清产核资、登记、保管、使用、处置制度和财务管理监督制度，规范农村产权流转交易。出台农村承包土地经营权抵押、担保试点指导意见，因地制宜地落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权，赋予农民更多财产权利。

二是加快推进土地确权颁证工作。以加快推进农村集体土地所有权、农村建设用地和宅基地使用权确权登记发证工作为契机，进一步明晰农村集体土地产权归属，完善集体产权权能，实现集体产权主体清晰。研究确定土地承包经营关系长久不变的具体实现方式，探索实行全国统一的土地承包权权属登记期限，开展土地承包权永久转让和继承试点。妥善处理第二轮承包期放弃承包地农户重新要地的矛盾，借鉴地方经验，探索设立虚拟土地承包权，通过采取“定量不定位”的办法，使原有土地经营权的农民在不真正拥有土地的同时，享有实体土地承包权同等权益。

三是推进农村集体建设用地制度改革。细化和落实中办、国办2015年印发的《深化农村改革综合性实施方案》，及时总结试点经验。建立健全土地承包经营权流转激励机制，引导土地向新型农业经营主体流转。支持将农村土地三项制度改革试点经验率先在长三角和珠三角地区复制推广，在更大范围探索推进城乡统一建设用地市场建设。改革完善农村宅基地制度，探索宅基地的有偿使用制度和自愿有偿退出等机制。

四是积极推进农村集体资产股份权能改革工作。明確认定集体经济组织成员资格，这是推进农村集体资产股份权能改革的前提和基础。强化监管，各级政府特别是基本政府要加强对农村集体经济组织的业务指导，同时发挥好监事会的监督管理作用，保障村集体经济组织成员进行民主管理、民主决策、民主监督，从而有效激活农村土地、房屋等“沉睡资本”，形成产权明晰、权能完善、要素优配的以土地为核心的农村集体经济运营新机制。

（二）形成完备的法律法规体系

一是修订相关法律以延长农村土地承包经营期限。涉及农村土地承包经营期限的国家法律主要包括《农村土地承包法》和《土地管理法》。其中，关于农村土地承包经营期限（耕地承包期限）为30年的提法，应修改为与党的十七届三中全会精神一致的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。

二是研究制定《土地利用总体规划法》。建议出台专门针对土地利用规范的法律法规，应特别对农村土地流转的规模、用途、方式、收益分配、监管等方面进行明确详细规定，以提高土地流转的规范性和有序性，保障农民的合法权益。

三是加快修订和完善其他相关法律法规。党的十八大以来，中央和相关部委出台了一系列涉及农村土地问题的文件办法，具有较强的改革精神和前沿探索性。而相关国家法律及行政法规、地方性法规、规章办法等相对滞后，影响农村土地改革工作在实践中的有效开展。应进一步完善法律法规，明确农民在农村土地流转中的主体地位，赋予农村土地完整产权，给予并保障农民合法、自愿流转土地的选择权，为农村土地改革推进工作以法律支持和保障。

（三）完善农民土地流转利益保障机制

一是建立城乡统一的土地交易市场。建立统一公开的城乡土地交易市场，将其纳入政府公共资源交易平台。制定建设用地使用权统一交易目录，对城乡建设用地交易的信息发布、招投标、成交公示和交易管理等活动进行统一管理和监管。严格限制隐性交易和私下交易，加强监督检查和诚信体系建设。通过综合平衡和技术调整，使基准地价能客观反映不同城镇间真实的经济差异和低价水平，进而促进城乡土地市场的均衡发展。

二是完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。保证农民自主自愿流转的选择权，农村土地流转始终要坚持依法、自愿、有偿原则，充分尊重农民意愿。尝试构建农村产权担保机制，降低农地转入者因经营亏损而对农民权益造成损害的风险。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，平等保护农民和农地转入者的合法利益，合理提高个人收益。

三是深化财税体制改革。加快推进中央与地方财权事权改革，调整中央和地方收入划分，提高一般性转移支付规模和比例，适当“上移”部分地方政府基本公共服务事权。完善财政转移支付制度，减少地方财政对土地出让金和土地税金等土地收入的依赖。开展农村金融制度、社会保障制度、社会管理和公共服务体制等配套改革，充分发挥土地流转资金在完善社会保障制度、解除农民后顾之忧等方面的积极作用。

四是完善农村土地流转监管机制。严格限制成片土地的垄断开发，防止圈地炒地，然后高价转让土地的行为。探索实施从土地出让中提取一定比例作为社会保障基金，用于交纳被征地农民的社会保障费用。探索对公益性用地采用“以租代征”的方式，政府每年根据物价水平和财政收支情况支持给农民租金。探索建立土地节约集约利用的考核评价，加大对闲置土地的处置力度，提高土地使用效率。

（四）积极发挥专业中介机构作用

一是大力发展信息平台服务机构。落实2016年9月国务院常务会议关于加快推进“互联网+政务服务”的精神，探索实施各地网上政务服务平台面向公众和中介机构开放数据接口，从而形成中央与地方、城市与农村、国企与民企之间互联互通的土地承包经营权信息应用平台，有效降低农村土地流转的信息搜寻成本。进一步探索研究制定土地承包经营权登记业务系统与不动产登记信息平台的数据交换协议，逐步实现与不动产登记信息平台的信息共享。

二是营造民营中介机构发展的良好环境。以法律法規形式明确涉及农村土地流转中介机构的法人地位、机构性质、设立条件、经营范围、法律责任等事项，规范中介市场秩序。加强政策引导，搭建服务平台，培育和支持农村土地流转中介组织发展壮大。

三是大力培育法律、咨询、评估、担保等中介服务机构。加强对土地承包合同签订的咨询服务，对承包合同丢失、残缺的，进行指导补签、完善。加强对农村土地流转的事前法律规范和事后纠纷调处，探索组建土地流转纠纷仲裁机构，依法调处土地流转中引发的各种矛盾纠纷。依托中介服务机构合理评估地租地价，有资质的机构还可以土地为标的物，进一步开展土地信托、资金融通、土地保险等相关衍生服务。

[注 释]

① 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

② 2016年9月，国土部、发改委、公安部、人社部、住建部联合发布《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》中提出，“结合农村宅基地制度改革，允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”。

③ 1958年的中央农村工作部报告显示，到1958年10月底，全国农村共有人民公社26 576个，入社农户占总农户的99.1%。在1956年上半年刚建立起来的70多万个高级社，仅两年时间就被2万多个政社合一的人民公社所代替，平均约28个高级社合并成一个人民公社。

④ 张莉萍，王鼎，《二元经济转型视角下土地流转制度的变迁及其问题分析》，《商》，2015年第41期。

[参考文献]

[1] 宋洪远.“三权分置”是深化农村土地制度改革的重要探索[J].农村工作通讯，2015（3）.

[2] 刘守英.中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革[J].国际经济评论，2014（3）.

[3] 郑兴明.农村土地制度再创新的内在逻辑、困境与路径——基于城镇化与农民市民化协同发展的视角[J].社会科学，2014（12）.

[4] 许经勇.我国城乡二元土地制度的负面效应与改革路径研究[J].东南学术，2016（1）.