工商资本投资农业：理论综述与改革思考

张尊帅++马泽伟

摘 要 资本回流是农村市场化进程中的必然现象和长期趋势。工商资本投资农业，通过工业化理念改造传统农业，将工业化的经营模式和发展方式移植到农业中，实现了资本维度对劳动力维度的取代。新时期进一步推进工商资本投资农业，首先应当明确工商资本的权利边界，合理引导其投资行为，实现工商资本生产要素潜能最大化；其次识别新时期工商资本的投机行为，并实施风险规避及差异化监管；最后构建工商资本投资农业的评价指标体系，为工商资本投资农业提供标准与测度。

关键词 工商资本；风险规避；差异化监管；评价指标体系

[中图分类号]F323.9 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2017）05-0024-06

一、问题的提出

工商资本从非农部门向农业部门回流，是我国劳动-土地生产要素关系改善和农业投资回报率提高共同作用的结果。2013年中央一号文件首次提出：“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。”党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。”不过，应该辩证和审慎地看待这一问题。目前，我国工商资本投资农业还处于初级阶段，无论是理论界还是实践界，均未对工商资本进行统一界定。工商资本投资农业的参照体系缺失，为大量投机圈地行为提供了可能。地方政府是农地的第一监管者，工商企业与地方政府结成利益共同链，可能带来危及国家粮食安全和社会稳定、弱化农民主体地位、改变农村固有社会结构，形成孱弱小农与强势资本并存的农村新二元结构等隐患。

近年来关于我国工商资本投资农业的研究成果越来越多，对于推进我国工商资本投资农业具有重要的参考价值。然而，随着农村市场化进程的不断推进，工商资本投资农业的实践中也不断涌现出新问题。因此，如何正确地鼓励和引导工商资本投资农业，充分发挥工商资本的生产要素潜能，促进“农业增效、农民增收”，就成为了当前的热点问题。因此，有必要对工商资本投资农业的前期文献进行系统梳理，以期对新时期工商资本投资农业的改革和实践进行进一步探索。

二、理论界关于工商资本投资农业的主要观点

（一）20世纪90年代末关于工商资本投资农业可行性论证的代表性研究

从国内经验看，虽然在20世纪80年代，在浙江省就已经出现了工商资本投资农业的萌芽，但由于政策限制、利润前景黯淡等而未能立足。关于工商资本投资农业，比较有代表性的研究出现在20世纪90年代中后期。这个时期的研究主要侧重于引导大型工商资本投资农业的战略构想，论证其实施的可行性。主要包括：

农业部农村改革试验区办公室杜鹰、关锐捷（1996）联合撰写了《关于积极引导大型工商企业进入农业领域的战略构想》的研究报告。在论证大型工商企业进入农业的可行性上，文章指出：“在农业一体化的组织体系当中，恰恰是因为考虑到其基础是分散的小农生产结构，才愈发有必要引入与之互补性更强的大型乃至超大型企业，以这样的企业做龙头比之一般的中小企业，将具有更强的产业牵动能力和运行效率。积极吸引大型工商企业进入我国农业领域，不仅是必要的而且是可行的。它是一项政策性较强的系统工程，开创性和探索性的尝试，要予以最必要的政策支持及相应的约束机制。”[1]

华中理工大学经济发展研究中心课题组（1997）撰写了《加快大型工商企业进入农业的步伐，促进农业产业化》的研究成果。研究显示：目前农业一体化组织中的龙头企业，大多是县属或市属的加工企业或商业公司，这类经营性企业虽有获得稳定的原料供应的愿望，但却不一定具备深度参与农业资源开发、技术开发和市场开发的能力，从而难以按照产业化的要求完成供应全部生产环节的一体化过程。这就类似于“小马拉大车”，心有余而力不足。因此，在农业产业化发展的一定阶段，有必要因势利导，积极引导一些有条件的大型工商企业介入农业领域，进入农业一体化体系，由它们來充当更高层次的龙头企业，这必将对进一步推进农业产业化战略，产生积极的影响。[2]

（二）21世纪以来关于工商资本投资农业的多元研究视角

20世纪90年代，学者们更侧重于工商资本投资农业的可行性分析。21世纪以来，学者开始研究工商资本投资农业的动因、必要性、模式选择、风险识别以及对策建议等多元化角度。

第一，在工商资本投资农业的动因上，有代表性的研究包括：一是市场利润吸引。随着农业资本有机构成的提高，农产品商品化程度越来越高，现代农业领域的投资回报率也将不断提高（刘平清，2004；吕亚荣、王春超，2012；李国祥，2012；吕军书、张鹏，2014）。二是土地诱因。土地资源具有不可模拟和移植的特点，在一定范围内可以形成垄断，导致土地价格上升空间巨大；土地的金融属性，让其具备了升值空间。工商资本流转农村土地，可以获得土地预期收益（刘平清，2004；程国强，2013；张文广，2014）。三是政策导向。政府对农业的扶持和补贴政策，改善了农业政策环境，降低了行业准入门槛和生产风险，为工商资本进入农业提供了农业经营良好的外部环境（吕亚荣、王春超，2012；李中，2013；吕军书、张鹏，2014；乔金亮，2015）。

第二，在工商资本投资农业的必要性问题上：一是解决要素投入不足问题。农业落后和低效的一个主要原因是资本稀缺，投入严重不足。因而要实现农业结构升级，就必须突破低效率的资源配置。一旦现代产业部门吸收了农业中大部分的剩余劳动力，农业中资本的密集度就迅速提高，工商资本进入已成必然（郑有贵、李成贵，2008；杨耀钦等，2009；石霞等，2013；马九杰，2013；韩俊，2014）。二是改造传统农业的需要。工商资本进入农业，实际是用工业化的思路改造农业，是工业反哺农业的重要形式。工商资本在推进农业产业化、组织化、市场化中起到重要作用，是培育农业发展新动能的重要形式（张军，2001；丁学东，2002；浙江省发改委课题组，2005；彭熠、黄祖辉，2005；郭剑雄，2008；张曙光，2011；吕亚荣，2012；马九杰，2013；李文博，2014；刘铮，赵志浩，2016）。三是促进农民增收的需要。城市工商资本通过对土地资源的开发，将闲置的农村资源整合为农村资本，以资本维度取代劳动力维度，从而增加农民财产性收入。同时，通过拓展农业产业链加工、流通环节，实现增值效益（雷晓宁，2003；周其仁，2009；孙永龙，2010）。四是提高农业生产率。工商资本下乡之后，通过拓展资本维度，延伸产业链条，使土地和劳动的生产率都大幅度提高（陈锡文，2010；石霞，2013；瞿长福，2014）。

第三，在工商资本投资农业的模式选择上，比较有代表性的研究：从国内工商资本进入农业的模式来看，主要分为工商资本直接进入农业生产环节和工商资本间接进入农业生产环节两方面。

工商资本直接进入农业生产环节的典型研究：

吕亚荣，王春超（2012）认为：“一是工商资本直接到农村租金进行规模化经营，并逐步打造完整的产业链条，形成产、加、销一体化的农业企业；二是对破产或退出的农业上市公司进行收购兼并，从而直接组建农业上市公司。”[3]

工商资本间接进入农业生产环节的相关研究：

贾晋、艾进、王珏（2009）在一个制度分析框架下对工商资本不同路径选择下的契约绩效进行了分析比较。研究认为：“工商资本规模是其最优契约形式选择的主要依据。对于小规模工商资本，进入农业的最优路径选择是通过商品契约建立‘公司+农户的产业组织形式；而对于资本规模较大，特别是以高科技农业项目为投资领域的工商资本，则适宜通过土地、劳动力等要素契约实现‘企业+基地+农户经营。”[4]

何秀荣（2009）指出：“以企业为母体的租赁式公司农场和以农地股份制为基础的公司农场将成为中国未来农业微观组织的重要形态。其根本原因在于，现代企业形态能够以低交易费用快速有效地扩大农场规模，从而使其在国内产业竞争和国际农业竞争中具有比其他农业组织强得多的经济抗力。目前进入农业的幾种主流模式均存在缺陷，唯有‘公司+农场模式才是工商资本进入农业的最佳选择。”[5]

张红宇（2014）指出：工商资本经营农业有“公司自建基地”、“龙头企业+家庭农场”、“公司+合作社+农户”三种模式。四川蒲江县联想佳沃猕猴桃基地的调研显示：上述三种模式的亩均纯收益均高于“合作社+农户”模式。[6]

张晓山（2015）指出：目前“公司+农户”、“企业+基地+农户”、“订单农业”三种模式是工商资本投资农业的主要形式。[7]

时雅杰，蒲应（2016）指出：中国工商资本与农村生产要素结合的主要模式包括：直接投资模式、“企企”合作模式、“资本-合作组织” 联结模式、“资本-金融机构”模式、“资本-政府”合作模式以及综合模式。[8]

第四，在工商资本投资农业可能存在问题及风险上，比较有代表性的研究包括：一是损害农民利益角度。大规模工商资本下乡，可能会弱化农民的主体地位，导致弱势劳动力无法就业，农民成为资本的雇佣。如果不加以引导，极有可能出现强势的工商资本所有者与大量弱势小农并存的农村新二元结构。农地资本化流转，容易形成权力与资本的灰色合谋，最终将严重损害农民利益（徐勇，2006；李昌平，2008；陈锡文，2010；郑有贵，2010；柴鹏，2011；张亚平、郑洵，2011；郭晓鸣、徐薇，2011；吕亚荣、王春超，2012；蒋云贵，2013；金微，2013；陈荣卓、陈鹏，2013；陈晓华，2015；吕运涛，2015；潘璐、周雪，2016）。二是工商资本的投机圈占土地、套取补贴行为。工商资本采取直接和间接方式进入农业生产、农业流通等领域谋取利润，以套取国家农业补贴为目标，实际上是资本维度对劳动力维度的取代，从而很可能造成资本一家独大，农业劳动力无法安置的窘境。工商企业对流入农地扭曲经营获取高额利润的过程，对农民利益、农业生产和农村发展带来的潜在风险远远超过其产生的正面效应（黄宗智，2012；田欧南，2012；郭晓鸣，2013；蒋永穆，2014；党国英，2014；贺雪峰，2014；刘成玉、熊红军，2015）。三是工商资本生产要素带动能力受限。工商资本作为新型农业经营主体之一，只是局限在加工和流通领域发挥作用。工商资本投资农业，面临着政策风险、市场风险、经济风险等诸多不确定性，并不存在规模经济效益问题。资本下乡通过土地流转较迅速地形成了大户农场，却无法通过规模经营而在种植环节盈利，在资本规律的引导下，出现产业转换和退出种植环节的后果。（陈靖，2013；朱启臻、赵杨昕，2013；贺军伟、王忠海、张锦林，2013）。

第五， 在工商资本投资农业风险防范的对策上，比较有代表性的研究包括：一是完善相关法律和制度。依法界定工商资本租赁农地主体资格，明确工商企业租赁农户家庭承包地的准入门槛条件，建立工商企业租赁与使用农户家庭承包地的审核批准制度，完善禁止和限制承包地非粮化、非农化法律约束机制，建立和健全租赁合同的解除机制；加强农村土地租赁立法，实现工商资本承租农户承包地的法制化、规范化（刘平青，2004；丁关良，2013）。严格限制工商资本长时间、大面积租赁农地，是当前乃至未来很长一个时期内的基本国策。企业参与农业必须与农业经营相关，土地必须严格用于农业生产。应构建第三方监管下的工商资本资质审查制度和农业投资的保证金制度，建立工商资本经营的风险防范机制（蒋华东，2006；黄彩英、苏亚然，2013；贺军伟、王忠海、张锦林，2013；卲科，2013；耿玉春，2013；党国英，2014；张洪源、张利庠，2014；贺雪峰，2014；韩长赋，2015；杨丹丹，2015；张凤云，2015；陈晓华，2015；刘铮、赵志浩，2016）。二是明确经营权限。鼓励工商资本进入公益性农业、适合企业化经营的种养业以及农业产业链的产前、产后等环节，不鼓励企业和农民争夺耕地经营权，积极防范外商资本对我国农业产业链可能的蚕食（杨巍，2009；贺雪峰，2012；蒋云贵，2013；陈锡文，2013；贺军伟，2014；蒋永穆，2014；涂圣伟，2015；党国英，2015）。三是实施分类监管。农业部将工商资本进入农业领域分为“红黄蓝绿”四大区间，差异化区分国家扶持的公益性领域、国家引导的市场化程度较高领域、国家强化监管的与农民利益密切相关的土地密集区、国家严格限制的高污染高消耗区。因此，应切实加大对农地流转项目的监管力度，应对不同类型的工商资本下乡采取不同的策略（赵俊臣，2011；郭晓鸣、徐薇，2011）。

（三） 简要评述

近年来，理论界关于我国工商资本投资农业问题的研究成果较为丰富，为国家制定相关政策提供了参考。随着农村市场化的深入推进，在各地工商资本投资农业的实践中也不断涌现新的问题，反映出目前研究成果的不足。

1.规范分析多，实证分析少

本研究是一个理论与实践相结合的选题，是近几年农业经济学领域的一个热点问题。从国内学者的分析来看，大多是以现象描述和定性分析为主。在农业投入上，以国家财政投入和其他投资主体投入来分析，没有细化到工商企业投资的相关数据。由于工商资本投资农业尚处于发展阶段，土地流转中的价格、方式等问题也较为敏感，工商资本投资农业的相关统计数据不健全或缺失，因此定量分析不足，实证分析相对困难。由于缺少了实证检验环节，相关理论分析停留在主观思辨的演绎基础上，其结论和说服力较弱。

马晓河、韩俊（2002），浙江省发改委（2006），倪日群（2012），田欧南（2012），陈靖（2013），农业部（2014），严谨（2014），张红宇（2014）等学者和相关单位对野力集团、润琦集团等典型工商资本，以及河北省、浙江省、吉林省、安徽省、四川省等地区工商资本投资农业进行了调研。[9]虽然弥补了实证分析的些许不足，但数据定量分析依旧薄弱。在调研对象的选取上也存在诸多局限性，对某一省份、某一城市、某一乡村进行调研，难以体现调研对象之间的差异性，研究结论的置信区间较小。另外，不同所有制背景下的工商资本投资农业的差异性还亟须破解。

2.个案研究多，系统研究少

在研究内容上，目前工商资本投资农业的研究主要集中在某个地区，即是以某个地区为案例进行研究，对全国层面的总结性研究较少，特别是对某个具体工商资本的典型案例研究有待进一步加强。在案例研究区域上，目前主要集中在浙江、江苏等东部沿海地区，对于中西部地区的案例研究有待进一步加强。在研究的视角上，多数从工商企业或政府入手，而保障农民利益是工商资本进入农业的前提，缺乏农户、工商资本和地方政府三者的综合系统的研究。

3.工商资本概念界定存在模糊地带

目前无论在学术界还是政府，都没能给予工商资本的权威界定，故形成了民间资本、私人资本、大资本、社会资本、社会资金等多元化概念表达。在遂宁市调研中，包括个体工商户投资在内的所有社会资金都统称为工商资本。由于工商资本概念缺乏统一标准，故无法区分不同所有制、资金技术实力、规模大小、组织化程度等不同类型的工商企业，故在工商资本投资农业的速度、规模、效益等现状分析上，全国各区域均缺乏考量标准及参照体系。

三、新时期进一步推进工商资本投资农业的思考

在工商资本投资农业的对策建议上，国内诸多学者已经提出了诸多思考。比如应设置严格的农地租赁准入制度，构建全流程动态监管体系，规范退出机制等共识。新时期面临新的问题，在推进工商资本投资农业上，应着力从以下几个关键点着手：

1.工商资本概念识别及界定

（1）工商资本是以货币资本为载体的生产资本。马克思认为：“资本价值是按照它的价值总量全部作为货币资本，或者作为生产资本，或者作为商品资本出现的。”在整个产业资本循环中，需要经历从“货币资本—生产资本—商品资本”三个“空间并存、时间继起”的阶段。工商资本是以货币资本为载体的生产资本，而不包含其他形式的财物或者资源。马克思认为：“货币资本作为最先进、最发达的生产要素，成为发动整个社会再生产的第一推动力和持续推动力，成为推动社会形式发展的条件和发展一切生产力即物质生产力和精神生产力的主动轮。”[10]在市場经济条件下，货币资金的高流动性，很容易让其转化为产业资本循环中的生产资本、商品资本等其他形式。工商资本投资农业后，将以生产资本的形式融入到农业发展，融合到农村产业体系的有机体中。

（2）工商资本“投资”的含义：资本逐利性与农业公益性相结合。工商资本的基本特征表现如下：一是流动性：农村市场化不断推进，工商资本面临着与其他市场竞争主体一样的平等竞争。工商资本投资农业作为一种市场行为，体现了资本生产要素的流动性。二是公益性：工商资本的逐利性要求合理的利润空间。现代农业的高收益率、高回报率成为工商资本逐利的价值洼地。从“投资”的角度来看，资本作为趋利性的生产要素，具有极强的流动性。因此，应强化工商资本支持农业的公益性功能，让工商资本的逐利性与农业的公益性紧密联结。

（3）城市工商业为主要投资主体。在工商业的界定上，首先要区分乡镇企业与城市工商企业。乡镇企业是我国现代化进程中的特殊时代产物，在一定时期发挥了其作用和价值。不过随着我国加入WTO，乡镇企业自身竞争力不足的特点越来越放大，导致其很难参与市场竞争。因此，乡镇企业也逐渐销声匿迹了。当前，虽然在广东、浙江等地还存在着具备一定实力的乡镇企业，但已经不再是主角。政府实施有效差异化监管的前提是区分城乡工商资本类型。本文将参与主体主要界定为城市工商资本。2013年中央一号文件明确指出：“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。”诸如带动能力强，资金技术实力雄厚的联想集团等大型工商企业，能够实现规模化、产业化运营，引导农业增效、农民增收。

2.工商资本投机行为识别、风险规避及差异化监管

目前，由于我国资本和农业还处于初步融合阶段。土地的金融属性，承包地的抵押、担保贷款预期，让其具备了升值空间和预期收益，给觊觎土地已久的各位投机者提供了可乘之机。我国《农村土地承包经营权流转管理办法》规定：“只要取得原承包方同意，受让方就可将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转。”在农村土地制度改革中，农地推介机构的不健全导致土地中介人不断增加。在政府优惠政策和土地增值潜力的诱惑下，土地中介人意在低价转入农地，高价卖给工商资本。同时还存在 “空心合作社”、“冒牌家庭农场”等名目来变相圈地，待价而沽。建立空壳合作社是利用自身和农民之间的信息不对称，其实质并不是为了开展农业经营，而是为了土地的升值空间。他们用最小的成本建立合作社，以合作社名义到大城市招徕租地者，预估出租地面积和种养殖意向后，再以低廉价格预先流转土地，赚取差价。

综上，由于政策的不完善导致工商资本投资农业的参照体系缺失，因而各种投机行为频现，不断威胁到农民的财产性权利，损害农民的基本权益。因此，应从以下两个方面来进行风险规避：一是扶持设立有资质有准入的农地推介机构。农地改革以维护农民财产权利为核心。应利用政府行为赋予民间的土地中介相应身份，借助市场在土地配置中的决定性作用，赋予农民更多财产权利，实现我国土地治理体系和治理能力的现代化。二是建立土地流转风险保障金制度。在土地流转面积较大地区，通过政府补助、流入方缴纳等方式，鼓励建立土地流转风险保障金制度。对农地经营规模较大的工商资本，应制定专门的农业保险，以降低经营风险。三是差异化监管。根据经营主体的身份和来源进行分类，识别真正的工商资本，确保源头风险控制。随后对经营主体进行资质审查，对其经营行为和经营过程进行差异化动态监管。

3.工商资本“非粮化”问题的再认识

在工商资本投资农业的相关文献中，“非农化”、“非粮化”时常密不可分。实际上，由于粮食种植比较效益低下，工商资本租地种粮的可能性并不大。非粮化并不是地方政府重点防范和监管的内容，工商资本非农化经营才是重点防范的范畴。2013年中央一号文件指出：“鼓励和引导城市工商資本到农村发展适合企业化经营的种养业。”此处的种养业并没有明确必须是粮食种植。2015年，农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局四部门联合下发《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》指出：工商资本下乡租赁耕地只能经营农业，并没有硬性规定粮食种植。只提出在“粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区、全国新增1 000亿斤粮食生产能力规范实施区”四区范围内租赁农地，要采取有效措施防止非粮化。可见，国家只是对粮食安全保障核心区进行了特殊强调，不允许工商资本在上述区域内大面积租赁粮田后改变用途。对于非粮食安全保障区，工商资本要能够保证参与农地经营，杜绝非农化。

4.设置工商资本投资农业的评价指标体系

工商资本投资农业的评价指标体系构建是投资参照体系构建的关键一环。本文以工商资本投资农业的全流程为依据，通过“准入—过程—结果”的一条主线，尝试着对工商资本投资农业的全流程进行了初步评价（见表1）。

5.相关政策保障

（1）推进农业投入立法。《农业投入法》包括了农业投资主体确认、投资渠道、投资权限等更加细化的内容，这将为工商资本投资农业的主体、范围、权限制定提供参照与依据。在《农业法》的前提下，积极完善《农业投入法》专业法规的立法工作，充分发挥我国农业投资制度的保障功能，完善农业投资立法的相关环境。通过《农业投入法》，依法划定投资范围和投资权限，确立有机组合的农业投资分工体系，形成一个多元化的农业投资新格局。

（2）创造良好的农业投资环境。一是要强化农村硬环境支持。硬环境条件的支持和改善，能够减少工商资本投资农业的先期垫付成本，降低其所付的隐性成本，加快工商资本投资新农村建设的进程。目前，我国农村生产基础设施、生活基础设施等硬件老化孱弱，年久失修。很多基础设施均是在我国改革开放前建造的，因此亟须更新完善。二是调整财政支农资金的使用方向。推进农村金融改革与创新，改进对工商企业的金融服务，发挥政府投入的导向作用，逐步建立起多元化的农业投资体制。三是清理和修改不利于民间投资发展的法规政策规定。在制定涉及工商资本投资农业的法律、法规和政策时，要充分听取企业、农户的意见，培育和维护平等的投资环境。

（3）完善农村社会保障体系。综合国外发达国家的经验以及我国自身的国情，在工业化、城镇化不断推进，非农产业吸纳就业数量有限的情况下，应积极稳妥地推进土地换社保的方式，弱化土地的保障功能，提升土地生产要素的经济属性。在此基础上，通过制定城乡一体化的社保体系替代农地的传统保障功能，降低农民对土地的依赖程度，解除农民流转土地后的后顾之忧。

[参考文献]

[1] 杜鹰，关锐捷.关于积极引导大型工商企业进入农业领域的战略构想[J].经济研究参考，1996 （D5）.

[2] 华中理工大学经济发展研究中心课题组.加快大型工商企业进入农业的步伐，促进农业现代化[J].社会科学动态，1997（10）.

[3] 吕亚荣， 王春超.工商业资本进入农业与农村的土地流转问题研究[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2012（7）.

[4] 贾晋，艾进，王珏. 工商业资本进入农业的路径选择： 一个分析框架[J]. 经济问题探索，2009 （12）.

[5] 何秀荣. 公司农场： 中国农业微观组织的未来选择？[J]. 中国农村经济，2009（11）.

[6] 张红宇，禤燕庆，王斯烈. 如何发挥工商资本引领现代农业的示范作用——关于联想佳沃带动猕猴桃产业化经营的调研与思考[J]. 农业经济问题，2014（11）.

[7] 张晓山. 辩证地看待工商资本进入农业问题[J]. 江苏农村经济，2015（1）.

[8] 时雅杰，蒲应. 中国工商资本与农村生产要素结合的模式[J]. 农学学报，2016（12）.

[9] 陈锡文，韩俊. 经济新常态下破解“三农”难题新思路[M].北京：清华大学出版社，2016（3）.

[10] [德]马克思. 政治经济学批判（1857-1858年草稿）[M]. 北京：人民出版社，1972.