政府与社会组织合作治理机制创新研究

伲永贵

摘 要 21世纪以来，人类社会逐步进入到高度复杂性的风险社会，社会矛盾不断激增，政府与社会组织合作共治成为迫切需要。然而，受传统行政思想的影响，中国的政府与社会组织合作治理还存在诸多亟须解决的问题，阻碍了经济社会发展。从实际情况看，政府与社会组织合作治理内含利益协调机制、信息共享机制、组织运行机制和制度保障机制4个关键环节。所以，有效实现政府与社会组织合作共治，创新合作机制需要在这4个方面努力，并使其密切配合，相互联系，有机统一。

关键词 政府；社会组织；合作治理；机制

[中图分类号]C93 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2017）05-0036-06

一、引 言

伴随着科技的飞速发展和全球一体化的加强，人类社会进入具有高度复杂性和高度不确定性的历史阶段，各类风险因素急剧增加。同时，随着我国社会主义现代化建设进入全面深化改革时期，社会结构发生深刻变动，利益格局深刻调整，价值观念呈现多样化趋势，这些都对我国社会治理提出了前所未有的巨大挑战。为此，党的十八届三中全会强调，全面深化治理改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。针对近年来我国社会发展出现的新问题新情况，党的十八届五中全会进一步提出“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。这些深刻论断不仅体现了我们党对社会发展规律的准确把握，也反应了我们党对社会治理问题的重视，同时也是现阶段我国社会治理的行动指南。

一般而言，社会组织又称非政府组织和非盈利组织，是指在政府部门和以营利为目的的企业之外的，以非营利为目的、从事公益事业的一切志愿团体、组织或民间协会，具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性等基本特征。近年来，社会组织以其独特优势在社会治理中发挥着重要作用，成为政府治理的必要的有益补充，与政府合作共治成为人们的共识，也引起了学术界的广泛关注。比较有代表性的有：汪锦军认为，政府与非盈利组织的合作关系模式分为3种：协同增效、服务代替和拾遗补缺；[1]史传林从绩效评估的视角分析政府与社会组织合作的效应；[2]陆明远认为，政府与社会组织的合作共强，其关键在于政府能否建立公开、公正、有效的职能代理机制来实现向社会组织的职能转移。[3]总体而言，学术界在政府与社会组织合作机制的研究方面虽然取得了一些有益探索，但是现有研究理论视野不够开阔，对实质性问题的分析还不够全面深入，有些方面仍需要进一步探讨。

二、当前我国政府与社会组织合作治理存在问题

近些年，随着我国经济社会的快速发展，以及公民意识的不断觉醒，社会组织如雨后春笋般成长起来，社会组织积极参与社会治理，逐渐成为我国社会治理的中坚力量。但是，由于我国社会组织参与治理时间较短，政府与社会组织合作治理经验不足，加上旧的政治体制和传统文化觀念等因素的负面影响，我国政府与社会组织合作治理现状并不理想。大体看来，合作治理的问题主要表现在以下几个方面。

（一）理念不强，动力不足，信息交流不畅，合作治理程度不高

受传统管制型行政思想的影响和维护自身利益的驱使，政府部门放权合作的意愿不强；另一方面，由于缺乏政策和资金的支持，加之权力活动空间狭小，也使得社会组织参与合作受到限制，参与社会治理积极性也不高。现在的合作治理基本上是政府主导模式，社会组织只是“配角”，双方地位不平等。地位不对等，导致信息不能及时交流，合作多限于表面，没有达到应有的效果。

（二）体制机制不完善，合作双方角色模糊，权责利边界不清，缺位、失位和错位现象严重

我国在政府与社会组织合作治理方面还存在组织机制不完善，制度体系不健全等问题。缺乏完善的制度体系，常常导致合作双方权责利不清，利益得不到合理协调，合作治理步调不一致，社会治理中的越位、错位和失位现象时常发生，造成社会公信力下降。因此，结合具体我国国情，探讨政府与社会组织合作治理的内在规律，构想走出当前合作困境的策略是一项有现实意义的紧迫课题。

三、政府与社会组织合作治理的理论框架

（一）政府与社会组织合作治理分析框架的基础理论

近年来，中外学者们从不同的理论视角对政府与社会组织合作治理问题进行了深入研究，取得了许多有意义的研究成果。在众多解释理论中，资源依赖理论比较受到学者们的青睐。资源依赖理论的基本假设是，没有任何一个组织是自给自足的，所有组织都必须为了生存而与其环境进行交换。获取资源的需求产生了组织对外部环境的依赖。资源的稀缺性和重要性则决定组织依赖性的本质和范围，依赖性是权力的对应面。[4]萨德尔认为，政府与非政府组织之间的关系并不完全是单方面的顺从与服从的关系，而是彼此相互依赖的关系，这是由于它们都掌握着某些重要的资源。也就是说，由于政府与非政府组织各自掌握着对方生存与发展所需要的重要资源，因此形成了资源上的相互依赖关系，从而使得各方在依赖对方的环境中得以生存和发展。[5]

不过，总体而言，资源依赖理论主要从经济学的角度探讨了政府与社会组织合作关系的问题。随着人类知识的累进，学术界沿循行政管理学的路径对政府与社会组织合作治理问题也进行了不断探索，形成了新公共管理理论、多中心治理理论、协同治理理论和合作治理理论等理论学说。作为新近出现的解释理论，合作治理产生于治理理论。随着对治理理论的深入研究，合作治理逐渐成为学术界关注的重点。对于合作治理的本质内涵，学术界还存有争议。美国学者约翰.D.多纳林和理查德.J.泽克豪泽指出，合作治理的定义性特征在于共享裁量权。[6]美国学者Chris Ansell和Alison Gash概括了合作治理的六大特征：合作是由公共部门或者机构发起；参与合作方包括非政府成员；参与者直接参与决策过程，而不仅仅停留在与政府部门的咨询协商阶段；合作形式是正式的，并且由集体共同作出决策；合作的目标是作出一致决策；合作的焦点是公共政策或公共管理。[7]国内学术界对合作治理也进行了广泛研究，取得了一系列创新成果。如敬乂嘉认为，合作治理是处于政府治理与自治理之间的以资源互补和权力分享为特征的治理模式。[8]张康之则从行政哲学的维度分析了合作治理的内涵，他认为：“合作治理将是一种完全不同的治理，它与任何形式的集权都是不相容的，它把一切社会因素的平等共在作为合作治理赖以成立的基础。合作治理是互动的而不是使动的，所以，合作治理的框架也是具有充分包容性的。”[9]这些深刻理论观点深化了人们对政府与社会组织合作共治的认识，丰富了公共治理理论的发展。

（二）政府与社会组织合作治理机制分析框架的内容

随着理论的丰富发展，学术界合作治理问题的研究也逐渐深入，视角也呈现多样化。清华大学王有强教授等就从宏观和微观两个维度，提出了包含分工、协作、制衡、技术、制度和文化6个要素的分析框架。[10]本文以为，尽管政府与社会组织合作治理涉及面广，但是如果从资源依赖理论和合作治理理论的维度审视，不难发现，影响合作治理的关键因素是利益、信息、组织和制度，并相应地构成利益协调机制、信息共享机制、组织运行机制和制度保障机制4个主要机制。 换言之，由于政府与社会组织合作治理主要包含利益协调机制、信息共享机制、组织运行机制和制度保障机制，所以只要厘清这4个关键机制的内在规律及其相互联系，基本上也就能够把握整个合作机制的深刻机理。

1.利益协调机制

利益是通过一定方式获得的满足个人或组织生长与发展需要的资料和条件的总称。马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[11]可见，社会中的现实的人都是基于一定的利益诉求进行社会行动的。根据资源依赖理论，政府与社会组织都无法拥有所需要的一切资源，为了发展需要从外界组织获得资源，而二者都掌握着对方所需要的资源，从而形成相互依赖关系。本质上讲，资源也是某种利益。在政府与社会组织合作互动行为中，最核心最具影响的因素就是利益。在两者的合作活动中，信息的交流、组织的建构以及制度的订立，基本上都是围绕着一定利益进行的。在当前，调动社会组织参与治理的积极性，虽然我们提倡奉献精神，但是实际上也不能轻视利益激励的作用。可见，从某种程度上讲，利益机制是整个合作机制的核心，事关合作治理的成败。总体看来，由于利益协调主要包含利益表达、利益调节和利益分配等几个关键环节，所以利益协调机制也主要内含表达机制、调节机制和分配机制等。

2.信息共享机制

在政府与社会组织的合作治理中，双方各有优势，从而拥有不同的信息资源，而为了实现有效治理，必须建立顺畅的信息共享机制。“合作治理下合作秩序的展开，各相关过程的契合，基于长期合作的投资、信任与信心的维护，对问题的发现、诊断和纠正，都需要建立在信息流动、数据收集与研判以及分析研究的基础上。”[8]只有准确了解合作对方的有关信息，才能够采取相应的步骤和措施，进而才能使得合作有效达成。从合作治理过程看，信息共享机制是合作实现的条件和关键环节。从信息的流转过程看，政府与社会组织合作治理中的信息机制主要包含信息公开机制、信息交流机制和信息反馈机制等。

3.组织运行机制

从一定意义上讲，社会的任何集体行动都有组织的。“组织的诸种过程，对于一定数量的行动者及其互动策略，进行塑造与协调，使之处于均衡状态。”[12]就政府与社会组织的合作而言，组织机制是二者合作的有效载体，治理互动中的利益和权力协调、有关治理信息的传递与沟通、制度规范的制定与完善、以及对社会复杂情况的及时处理等，都需要相应的工作人员来完成。离开组织机制，政府与社会组织的合作就无法进行。所以，组织运行机制是合作机制的重要基础。从合作治理实践看，组织运行机制主要包含组织机构建设和组织运行等几个方面。

4.制度保障機制

“制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素，以及相关的活动与资源。”[13] 由于我国在政府与社会组织合作治理方面的制度还不完善，社会组织对政府还存有依附关系，政府部门或社会组织都可能因为追求自身私利最大化而在合作中失信，这与合作治理理念相差甚远。由于在一切支持合作的因素中，道德又是最有效的支持力量。[14]所以，必须建立包含道德规范的制度体系，赋予社会组织更多自由裁量权，保障合作治理顺利进行。其实，在政府与社会组织合作治理中，协调合作双方利益、平等分享权力和治理信息、以及合作信任关系的建立，既需要健全的外在法制约束，也离不开内在道德规范的调节。可以说，健全的制度体系是政府与社会组织合作治理的保障条件。

概言之，政府与社会组织合作治理机制内含利益协调机制、信息共享机制、组织运行机制和制度保障机制，它们是辨证统一关系。其中利益协调机制是核心，信息共享机制是关键，组织运行机制是载体，而制度保障机制是条件，4者共同统一于合作行动之中。4者关系如图1所示，既然政府与社会组织的合作机制主要包含利益机制、信息机制、组织机制和制度机制4个密切相关的部分，所以创新合作机制不妨从这4个方面考虑着手。

四、政府与社会组织合作治理机制创新路径：以浙江省温州市为例

温州市地处我国东南沿海，市场经济发达，社会组织发展势态良好，截至2015年年底，全市登记社会组织7 772家，每万人拥有8.52个，位列浙江省省第一。近年来，温州市政府积极落实国家治理方针，与社会组织加强联系，合作共治成效显著，取得了一些有意义的经验做法。下面就结合温州市合作治理实践，按照上文分析框架的思路，谈谈合作机制创新具体策略路径。

（一）完善互惠的利益协调机制，夯实政府与社会组织合作共治的基石

当前我国政府与社会组织合作治理中出现的种种困境，究其根本原因就在于利益问题。“政社合作与任何合作关系一样，其基本动力在于通过对资源的交换与共享，实现合作各方的利益诉求。”[16]因此，要实现政府与社会组织的合作治理，首先要构建双方都能接受的利益协调机制。①建设顺畅的利益表达机制。利益表达机制是形成利益均衡格局的重要前提，就是建立通畅的渠道使各利益主体能够及时地表达其利益需求，参与科学决策，共享治理权力。温州市委、市政府和各个职能部门充分利用网络信息技术建立了多种利益表达通道，如建立了领导接待日制度，在各自网站中设置了“网络问政”等栏目，社会组织可以通过线上线下等众多途径表达利益诉求。②构建有效的利益调节机制。利益调节机制就是政府与社会组织根据一定的程序和制度，在平等互惠原则的基础上，通过谈判、商议等方式解决合作治理中出现的利益纠纷问题，从而实现合作共治。利益调节机制是利益协调机制的中心环节，事关利益协调机制的成败。例如，温州的瑞安市根据本地经济发展需要，建立了行业工会，由行业工会和与其相对应的行业协会 （商会）进行工资集体协商并签订行业工资协议。截止2007 年底，全市实行工资集体协商制度所覆盖的职工达 110 万人。③建立合理的利益分配机制。利益分配是利益协调的目的，不仅决定利益协调的成败，而且影响整个合作机制的顺利进行。为了实现利益的合理分配和资源有效配置，温州市摸索出一条切实可行的路子，即在党委政府的领导下，把坚持按劳分配原则与市场机制有机结合，充分考虑社会组织的资质，以及它们的治理质量和效应。例如，在第三方严格评估的基础上，根据资质和能力范围，选定承接政府职能项目的社会组织名单，这些社会组织再通过公平竞争方式获得承接的具体政府职能项目。在社会工作方面，温州市、县（区）政府每年从本级财政预算中安排一定比例的资金，通过政府购买和政府资助等方式，用于扶持本行政区域内的民办社会工作服务机构发展，民办社会工作服务机构经评估为4A及以上等级的，可以向市、县（市、区）委社工办申请奖励，奖励经费由当地财政解决，奖励标准为评估等级有效期内，5A等级的一年5万元，4A等级的一年3万元。

（二）建立畅通的信息共享机制，保障政府与社会组织合作共治顺利进行

我国长期处于计划经济时期，条块分割现象还存在，官僚作风并没消除，有些部门还会人为地垄断、封锁信息资源，严重阻碍了社会的合作共治。温州市充分利用现代信息技术，大力发展电子政务，消除政府部门壁垒，建立了政府各部门和社会组织共享的信息机制，促进了政府与社会组织的有效合作。

⒈健全信息公开机制

信息公开机制就是政府或社會组织依法及时向合作方及社会公布有关信息。就政府部门而言，一方面，在市委的领导下，温州各级政府部门基本上都建立了信息公开和报告制度，通过网站、报纸等传播媒介，及时公开了相关信息；另一方面，有些政府部门还专门设置了信息员，建立了有专人负责的信息发布体制。对于社会组织而言，大部分社会组织都能通过自建网站、新闻媒体和内部报告等方式，通报有关信息，实现与政府或其他社会组织的信息交流。例如，截止2014年11月30日，温州市市场监督管理局通过政府信息公开网、部门网站、办事大厅、新闻媒体等形式公开各类信息总计935条：公文38件，政务动态176条、食品药品安全信息720条，网络访谈、接听市长专线各1次。①

⒉完善信息交流机制

信息交流机制就是政府与社会组织进行信息沟通，互相利用有关信息，进而促进社会治理。合作共治的基础是信任，而信任则是建立于信息交流基础之上。及时有效的信息不仅提高判断的准确性，有助于科学决策，促进问题解决，而且能够增进双方互信，消除隔阂，增强情感联系，进而推动治理合作。例如，温州出入境检验检疫局与温州市包装联合会等多个行业协会签订备忘录，建立分类备案与监督合作机制、信息沟通机制，与行业协会负责人定期交流，深入了解行业目前的现状，积极对企业人员开展培训，实现了与行业协会的良性互动。

⒊构建信息反馈机制

信息反馈机制就是依据一定的标准对运用于治理中的信息进行评价，并把结果反应给信息源单位，信息源单位再对信息进行修改、完善和保存的过程。对于合作中的信息交流而言，信息反馈是必不可少的，它能够使信息更完善，提高信息的使用效度。如市工商联针对信息反馈还形成了制度（温联发〔2015〕39号），制定了详细了考核方案。隶属于温州市工商联的温州市家用电器协会现有会员单位524个，通过简报、本协会网站和协会刊物《温州家电》等方式，及时发布上级政府的政策方针，报告会员单位参与社会治理的情况，使市工商联和其他部门了解相关政策在基层的执行情况，从而提高决策的科学性。

（三）构建高效的组织运行机制，为政府与社会组织合作共治提供有效载体

组织运行机制是政府与社会组织合作治理的载体和依托。组织机构设置是否合理、以及组织机制运作是否高效，关系到整个合作治理能否有效实现。为此，温州市高度重视合作共治的组织机制建设，在实践中积累了一些行之有效的措施。

⒈以服务型政府建设为契机，以信息技术为支撑，在平等原则的基础上优化组织结构，建立网络化扁平化组织

“作为合作系统的组织不再谋求稳定性，而是谋求灵活性，随时根据即时条件而展开合作。”[9]也就是说，合作治理的组织是对传统官僚制组织的扬弃与超越，更能够适应高度复杂性和高度不确定性的环境。根据合作治理理论，合作的组织模式结构扁平化，减少了信息传播的环节和渠道，能够提高信息的利用率，有利于促成合作共治。一方面，温州市积极加强行政体制改革，权力下放，充分利用网站、QQ群和微信等现代传播媒介建立合作平台；另一方面，政府部门根据行业和领域的不同，选派部门或专人联系社会组织，及时沟通信息，参与社会组织的治理活动。如市工商联把下属120个行业协会（商会）分成4组，每组专门配备了对接联系的单位领导和处室，优化了合作的组织机构。

⒉完善党委领导体制，充分发挥市场机制作用

积极构建了“党委领导、政府引导、市场驱动、社会主体和公民参与”的社会共治格局，既确保了社会治理的正确方向，又调动了社会力量参与社会治理的积极性。温州市以党建推动社会合作共治，应该是一个成功的探索。一方面，温州市委市政府采取“无为而治”策略，通过制定政策加强对社会治理的领导，把部分权力委托于社会组织，充分发挥社会组织的作用；另一方面，在社会组织中成立党委（或党支部），加强社会组织的党建工作，积极发挥党员的先锋带头作用。目前，温州已建立2 233个社会组织党组织，覆盖社会组织6 495家。在基层社会，建立健全了以社区为基础、社会组织为依托、社工人才为支持的“三社联动”机制，形成了政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理新格局。

⒊创新合作模式，探索出政府购买服务、委托代理、契约外包、授权治理等多种方式

温州市整合市场机制和政府间接调控的作用，精简放权，采取服务购买、委托代理、授权治理等多种合作模式，实现政府与社会组织的良性互动，鼓励社会组织参与社会治理。如2013年9月，温州编委办把温州经信委、商务局等 6 个部门的 8 项职能移交给了温州鞋革行业协会，成效明显。2016年5月，温州市质监局与6家行业协会签订政府职能转移协议，将温州名牌产品初审和推荐职能转移给鞋革、市服装商会等6大行业协会。

⒋加大资金和政策支持，加强对合作治理的评价考核，积极搭建社会组织参与治理平台为合作共治组织运行提供全方位护航

温州市政府部门因地制宜降低门槛，放宽社会组织准入要求，又通过财政引导和社会捐助等方式筹集资金，大力支持社会组织健康发展。同时，建立健全第三方评估机制，通过公平考核促进政府与社会组织合作治理有序有效展开。目前温州市在社会组织发展基金会建设方面累计到位原始资金 3 500 万元，其中财政资金 1 990 万元，福彩公益金1 510 万元。社会组织服务平台从无到有，全市已建成各级平台900 多家，场所面积近 6 000 平方米，实现了市、县、镇、社区四级全覆盖。其中，乐清市社会组织孵化基地财政2014年投入经费超过 200万元。②

（四）健全合理的制度保障机制，确保政府与社会组织合作共治有序实现

“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。”[16]可以说，制度现代化是国家治理现代化的关键所在。对于处于全面深化改革阶段的中国而言，制度具有重要意义。正式的法律制度有利于明确政府与社会组织的责权利，赋予社会组织参与社会治理的合法身份，并依法相应地享有权力，从而有助于参与治理活动。近年来，温州市委、市政府和市民政局等部门深入贯彻党的社会治理方针政策，结合本地经济社会发展实际情况， 相继出台了一系列政策措施，有力地推进了政府与社会组织的合作共治。首先出台综合社会治理的指导性政策。如2011年出台的《关于加强和创新社会管理的意见》“1+9”系列文件等，对政府与社会组织合作共治进行了规范和指导。其次，针对政府与社会组织合作治理也制定具体法规。如2011年至今，温州市委、市政府出台了《关于促进社会组织参与社会治理的实施意见》、《关于政府购买社会组织服务的实施意见》、《关于政府购买社会组织服务工作的实施细则》和《温州市人民政府关于进一步加强社会组织规范化发展的意见》等文件，对政府职能转移、购买服务以及社会组织建设等工作进行了详细而具体地安排。完善的制度体系使得政府与社会组织合作有章可循，保障了合作顺利开展。

其实，整体看来，温州政府与社会实现良性合作，除了得益于政府部门出台的正式规章制度，还与本地多年来形成的合作共治文化环境有关，受惠于道德规范建设。改革开放以来，随着经济社会发展，人们的生活水平得到极大提高，公民意识、环保意识和法制观念不断增强。为了便于参与社会治理，也为了维护自身利益，社会民众自发产生了各种群体组织。据统计，截止2014年12月底，全市登记备案社会组织2.84万家（其中登记7 328家、备案21 151家），位列全省第一。针对社会组织的蓬勃发展，温州市委市政府没有限制，而是采取积极帮扶策略，并通过电视、报纸和网络等媒介加大社会主义价值观的宣传教育，加强思想道德建设，努力树立现代治理理念，培育社会法制意识，积极引导社会组织与政府合作共治。经过多年努力工作，温州市形成了以敢为人先、开放合作、进取务实和不断创新为主导价值的地域文化，这一特色文化环境有力地推动了当地合作共治良性发展。

五、讨论与展望

总之，政府与社会组织合作治理内含利益协调机制、信息共享机制、组织运行机制和制度保障机制4个关键环节，并且它们是有机统一的系统，所以我们创新合作机制就需要从这4个机制入手，并使四者密切配合，协调一致。而温州市政府与社会组织合作治理之所以取得较大进步，其重要原因就在于创新上述四种机制。当然，从实际情况看，温州市在政府与社会组织合作机制创新中仍有一些地方需要进一步改善。比如存在权力分享有限、信息交流失真不畅和机制僵化等问题。可以看到，政府与社会组织合作机制创新是一个长期过程，需要全社会的共同努力。而由于人始终是社会历史活动的主体，政府与社会组织合作机制创新问题的解决还得依赖人的素质的提高，就要依赖人的现代化。没有人的现代化，社会治理现代化不可能实现，政府与社会组织合作机制创新也是空谈。因此，我们还需要加强对社会民众的宣传教育，树立合作服务导向的价值理念，切实提高人们的科学文化素质和思想道德水平。

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