财政分权下地方政府行为失范研究

●黄君洁

财政分权下地方政府行为失范研究

●黄君洁

地方政府官员的多元目标函数决定了其行为选择是以追求自身综合利益最大化为依据的。那么，由于我国财政分权是在制度失衡的环境下进行的，必然会对地方政府行为产生消极的影响，引发其行为的不规范。为此，提出了相应的政策建议，主要包括以公共财政为目标，规范和完善财政体制，以及建立科学的政绩考核制度，形成有效的权力约束机制等。

财政分权 政府行为 公共服务

一、引言

制度是人类用以约束自身的一组法则，通过设立规则和执行规则，制度才能运行，但要使这些规则有效地指导人们的行动方向，必须满足三个条件：明确无误，具有约束力，并得到严格实施。但当制度运行中缺少上述三个条件中的任何一个，这个制度就是不完善的，存在缺陷。中国的财政分权正是在一个制度供给失衡的环境中进行的，这个失衡表现在三个方面，即财政分权没有法律保障、财政分权和行政垂直集权矛盾以及分权制度安排本身不规范。对地方政府官员行为的分析正是基于对这样背景下的财政分权的研究之上。因此，由此入手分析在这一财政分权背景下的地方政府行为可能是一条有效途径。由于地方政府官员是集多重目标为一体的“复杂人”，既受工资、福利等经济利益的影响，同时又会受权力、公众声誉等政治信念的影响，在地区存在要素禀赋、发展阶段、经济结构等差异性时，即在中国现有的财政体制背景下，各地方政府所受的激励和约束自然是有所不同，也就会表现出不同的行为方式。而且，中央与地方财政分权形势的变化也会使得地方政府表现出不同的行为方式。这些差异在不同时期，不同地区和不同经济环境下表现出 “掠夺手”（grabbing hand）和“援助手”（helping hand）的差异。那么，在我国财政分权存在众多弊端的情况下，各级地方政府将做何选择？其行为是否会失范？

伴随着我国财政分权实践的不断推进，财政分权理论文献可谓是汗牛充栋，但专门研究我国财政分权对政府行为影响的文献仍十分有限，仅有部分学者对这一问题有所涉及，学术界提出了中国式分权，即政治集权与经济分权组合的解释框架 (Blanchard and Shieifer，2000；王永钦等，2007；傅勇与张晏，2007；高琳，2012)、政治锦标赛理论(Li and Zhou，2005；Chen et al.，2005；周黎安，2007)以及中性政府理论 (姚洋，2009；贺大兴与姚洋，2011)等。虽然上述理论及解释框架有所不同，但均强调了政府的力量，并越来越重视中国自身的政治经济结构在中国经济增长中的解释力，而地方政府的行为选择将取决于财政分权下该地区生产资源的分布状况、地区产出的期望值及其波动性、地方财政边际收益以及财政留成率等因素（高鹤，2006）。

二、我国财政分权引发地方政府行为失范

（一）中央与地方政府间的关系缺乏法律规范，扭曲地方政府行为

现行的财政体制是在 1994年的“分税制”改革之后确立下来的，与规范财政体制模式相比，这一模式无论在形式上还是内容上，都存在很大的差距，还带有深深的计划型财政体制的烙印。财政体制的不合理，直接影响到中央政府与地方政府的关系。规范的财政分权要求以宪法和其他法律的形式来明确政府间的财政关系，而目前我国政府之间的财政关系仍缺乏宪法和法律保障，中央和地方迄今为止的所有财政关系调整都是根据中央的“决定”、“通知”来传达和执行的，而没有法律的规范。由于没有法律的依据和约束，过去的财政分权方案总是中央和地方谈判妥协的结果，中央政府经常以自己的决定权改动既定的事权和财权的划分，而地方政府在没法利用法律手段强制中央事后遵循其事先同意的游戏规则的情况下，只有依靠多种方式和手段，迂回曲折地使财政活动尽可能变得对自己有利，即所谓的“上有政策、下有对策”。可见，没有制度性的约束，就会使中央和地方的相互关系陷入囚徒困境。所以，在财政分权缺乏宪法和法律保障的背景下，在大多数地方政府还没有真正树立起“公共财政”的意识，不会按照公共财政的要求履行各自职责的情况下，无疑会造成教育、健康等公共产品和准公共产品支出不足。

（二）各级政府间的权责界定不明确与地方政府行为扭曲

从严格意义上说，1994年的分税制改革之后，中国实行的还不是真正的分权体制，主要表现在政府间的权责界定不清晰且不稳定。

一方面，中央和地方政府间财政支出责任的划分不明确，没有以法律的形式固定下来。我国历次的财政改革都是着眼于财政收入的划分上，对政府间的支出责任一直没有具体的法定分配方案，这会刺激中央和地方政府利用这一点各谋其利。支出责任界定的不明确使得中央政府倾向于转移支付责任，而行政的垂直集权在允许了上级政府向下级政府下放事权的同时，下级政府官员更倾向于迎合上级政府的行政命令而忽略辖区内居民的支出偏好及利益诉求，以谋取更多的资源及个人升迁的机会。1994年的分税制改革并没有厘清央地之间的权责关系。以教育为例，中央政府和地方政府事权范围都涉及“负责社会公益事业，如教育、科学研究”这一任务，但并未做更为详细、科学和合理的安排。其中具有纯公共产品属性的义务教育理应收归中央政府的事权，但实际上，目前，县乡财政支出中中小学教师工资往往高达60%以上，成为地方财政的最大压力，这也是造成县乡财政困难的重要原因之一。而“上面开口子，下面拿票子”的做法，更是进一步加大了地方财政的支出压力。2002年起，全国财政支出中地方占比一直呈上升趋势，当年比重为69.3%，到2015年已高达85.55%，而2015年，地方财政收入仅占总财政收入的54.51%，能力与责任极不相称。

另一方面，税收立法权过于向中央集中，又缺乏规范的转移支付制度。目前中央与地方税收收入的划分不尽合理，划分的税收收入中，收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种，都被列为中央固定收入或中央与地方共享收入，留给地方的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种，地方税制结构不合理，主体税种不突出，收入来源不稳定。同时，由于我国幅员辽阔，经济发展水平差异大，那么，由中央统一立法税种税目便无法充分考虑和全面顾及各地区实际税源情况，可能出现一些地方没有立法规定的相应的税源，或者是一些地方具备了一定的税源，但又无权针对特有的税源开辟新税种，而中央立法却不能及时跟上。因而，我国分税制财政体制建立的应是一种“弱地方税＋强转移支付”的体制。但事实上，现阶段的转移支付制度自身亦存在许多问题，无论是其决策过程还是转移支付的数额或者分配方法都没有以法的形式加以明确，转移支付并没有达到预期的目的。

因此，地方政府在事权扩大的同时，如果没有相应稳定、充足的税权作保障，财政收入规模太小，就难以满足地方政府经常性支出的需要。地方政府职责与财力相矛盾的现象在中国较为普遍，财权和事权的不对称会造成地方政府的资金缺口，这在财政资源原本就捉襟见肘的经济落后地区更是雪上加霜。

（三）地方政府财力有限，导致其行为失范

1994年的分税制财政体制改革不彻底，形成“财力向上集中”、“事权向下转移”局面，庞大事权与有限财权之间的高度不对称迫使许多地方政府举债履职，在其财政支出总量扩大的同时也潜伏着更大的风险，地方财政收入严重不足，地方财政支出的自给程度很低。通常使用财政支出自给率，即财政一般预算收入占全部财政支出的比重来反映各级政府的财政支出自给程度的状况。由表1的数据可看出，从1994年开始，地方政府财政支出的自给程度很低，地方财政支出的自给率平均仅为59.13%。地方财政一直处于赤字状态，由1994年的1726.59亿元增加到2015年的67333.58亿元，增加了近39倍之多。地方财政赤字占GDP的比重也从3.69%上升至9.82%，而这还不包括各地区广泛存在的隐形赤字支出，即变相举债。当地方政府在超越地方财政收入的可能安排财政支出的情况下，地方政府就会积极谋求各种不同的债务来源渠道，甚至是寻求一些不够规范的融资平台公司，默许其弄虚作假、粉饰报表，以“达到”发行企业债券的条件，或者进行违规担保。

表 1 中央与地方财政支出自给率及赤字盈余表（1990—2015年）

财政分权改革使得地方作为独立的利益集团，与其他地方政府以及中央政府之间开始了越来越明显的竞争和博弈，随着地方政府在本区域内行政权力的加强和扩张本地区经济欲望的加大，尤其是“模糊产权”和“预算软约束”的制度环境下，更加激发了地方政府攫取体制外收入的动力。这直接表现为在现行的财政体制中，仍存在着四大“漏洞”，即偷税漏税、非法的减免税、拖欠税款和预算外、体制外资金。自分税制改革以来，全国预算外收入在 2007年达到最高值6820.32亿元，在2010年也仍高达5794.42亿元①，与1993年的1432.54亿元相比，增长了约4.04倍。其中，地方所占的比重在2010年高达93.1%，增长非常迅速。而在预算外资金分项目收入中，占比最大的是行政事业性收费和其他收入，这两项约占2010年预算外资金收入的94.56%。可见，地方政府行为失范主要体现在滥用政策工具以筹集所需的资金，直接表现为预算外和体制外收入的膨胀。预算外资金游离财政体制之外，且几乎不受任何监督，外界对这部分资金的监管难度极大，难免会为地方政府行为脱离正常轨道提供方便。

2011年全面取消预算外资金，将所有政府收支全部纳入预算管理，规范了政府资金的分配秩序，保证了预算的完整；规范了市场经济秩序，有利于减少乱收费、乱罚款和乱摊派等不良现象，有利于从源头上治理腐败；强化了财政资金管理，有利于人大和社会各界加强对财政资金的监督，提高了财政管理透明度和依法理财水平。但是，由于地方政府仍然热衷于单纯地追求经济增长，承担过多的经济责任，却面对着地方政府资金来源渠道过于狭窄，“财权”落后于“事权”，转移支付制度滞后，以及预算约束软化，且存有强烈的救助期望的情况下，使得大量的地方投融资平台涌现。至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中县级4763家，占72.43%。而地方政府对投融资平台的管理不到位，运作不规范，偿还能力弱，缺乏投融资风险的约束机制，导致地方政府债务风险急剧扩大，成为地方政府债务风险的集中地。2010年的审计显示，有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。2013年，全国融资平台公司等单位违规发行债券 423.54亿元；2014年，中国人民银行清理资信差、功能不明、财务不可持续的三类地方融资平台公司，化解了存量债务40755.54亿元。

（四）现行地方官员的政绩考核制度不科学

不同的政绩考核制度会形成不同的行为激励和约束机制，地方政府官员作为具有自身多元目标函数的“人”，面对不同的政绩考核制度，自然会有不同的行为选择。我国当前各级政府官员的政绩考核主要是使用国内生产总值指标和财政收入指标。当各级政府官员的奖惩、升迁等利益与这样的政绩相挂钩，并且在缺乏必要的监督和约束的情况下，必然会激励各级政府官员的短期行为。由于对教育和健康等“软公共产品”的投资不能很快见效，甚至看不到直接的经济效益，所以并不为广大受经济指标考核限制的各级官员们所重视。当前，基层政府官员考核中，工业产值、招商引资情况、政府财政收入等指标仍然是衡量地方官员政绩的最为关键的指标。各级政府官员，尤其是经济较为落后地区的地方政府过于注重经济数量的增长而忽视了对质量的追求和社会的全面进步。因此，如果说现行的政绩考核制度会促使地方政府官员以单纯地追逐经济的片面发展为目标，而且每级政府又在自己的管辖范围内有无限集权的话，其结果将会是各级政府尽可能地充分调动本级政府所掌控的资源，刺激经济增长以实现自己的政绩。显然，这种政绩无法使官员的目标函数和居民的利益，乃至社会的长期发展目标相统一。

（五）政府官员行为软约束，为其不规范的行为提供宽松环境

根据Tiebout(1956)的“用脚投票”理论，财政分权可促进地方政府之间的竞争，并增强选民对地方官员的直接监督。而不论是对地方政府官员进行由上而下的监督（来自上级政府的监督）还是由下而上的监督（来自辖区居民的监督），都必须建立起一个完备的信息系统和健全的公共信息披露制度，都要实现财政透明度 （fiscal transparency）②，（Tanzi，2002），外界才得以充分了解地方政府的政务活动。户籍制度等限制居民在不同地区间流动的各种显性或隐性障碍的存在使得辖区的居民是难以通过“用脚投票”来实现对地方官员的监管，而人大作用在目前的中国也是十分有限，“用手投票”在对地方官员的监督中所能发挥的作用也是十分有限。可以说，当前我国的地方官员几乎不受到来自民众的监督，也不受来自辖区内的横向制约。所以，当前，我国对地方政府官员的监督主要来自于上级政府的监督。而上级政府对下级政府的监督往往存在偏差，除了上下级政府间存在的信息不对称的原因，地方政府通常不愿提供充分、及时和有效的公共信息，甚至可能控制地方媒体以避免不利其自身利益的信息披露。可见，在缺乏有效的约束机制下，我国的财政分权在对地方官员行为选择的影响上更多的是显示出负面的影响，很容易诱发政府官员，特别是地方政府官员的行为偏离居民的需求。这也从一个侧面回答为什么“上学难”、“就医难”的呼声不断，在各地却没有得到实质性解决的缘由。这就容易理解，为什么在各级政府的权利和责任范围模糊的情况下，地方政府往往热衷于基础设施建设等“硬”公共产品的提供，不能够产生直接经济效益，并对地方官员政绩考核没有直接影响的教育和健康等与民息息相关的项目就不能为地方政府所重视，甚至很可能削弱、挪用或未有效运用这部分财政资金，以牺牲教育和健康等方面的投入以换取短期的经济增长和对上级任务的完成。而且，由于地方政府官员的行为无法及时有效地为当地居民所监督和制约，必然为地方政府的失范行为创造条件。

三、财政分权下规范地方政府行为的政策选择

（一）以公共财政为目标，规范和完善财政体制

1、建立健全法律制度，加大执法力度，规范政府间的财政关系。“法治化”也是公共财政的基本特征之一，在市场经济下，政府的活动包括其财政活动应当置于法律的根本约束规范之下。针对我国税收法律体系特别是地方税收法律体系有待完善的现状，必须加快立法进程，建立以《税收基本法》为统帅和指导的结构合理、层次分明、相互协调、便于操作的地方税收法律体系。建立健全法律制度，对双方的税权和行为进行适当的制约，以法律的形式明确各自的权力和职责，使之固定化、规范化，从而杜绝不规范行为。

其次，就我国的具体国情而言，税权既要一定程度的集中，以保证中央宏观调控作用的发挥，贯彻中央的政策意图，消除地区间的不平衡性，但同时又要求税权一定程度的分散，以兼顾各地区税源的差异性。具体来讲，由全国人民代表大会或其常务委员会，或者由全国人大及其常务委员会授权国务院制定基本的、全国性的税收法律，如《税收基本法》、《税收征收管理法》和我国重要税种的税收实体法以及与之配套衔接的《税务行政复议法》、《税收减免特别法》、《税务司法法》等法规。而对仅涉及局部地区利益的税权则应下放给地方政府，由地方政府机动、灵活和及时地根据各地区的税源状况决定哪些地方税种该不该征，征多少；但要确保中央立法在整个国家立法体系中的基础性和主导性作用。这样就可以保证税法的统一性，保障全局利益的统一性，而且可以使整个地方政府的分配行为纳入法治化、规范化轨道，增强了税收法律的适应性，兼顾了地方的局部利益。

但是，如果没有坚决贯彻既有的法律法规的决心并采取强有力的执法手段，法律制度无论多么完美都是没有意义的。所以，不仅要做到“有法可依”，更要保证“违法必究，执法必严”，否则现有的法律法规就会成为一纸空文，无法得到真正的执行和落实。当执法环境过于宽松并且缺乏惩戒手段支持时，违法者可以不必为其违法行为付出相应的代价的话，就会为欺骗、逃避责任和采取机会主义等行为大开方便之门。因此，必须加大执法力度，树立起法律的权威性，使其起到应有的震慑作用，这样不仅可以杜绝执法者的侥幸心理，消除地方保护主义，而且有助于打破中央和地方政府之间的囚徒困境，因为对于所有当事人而言，如果不管其他当事人作何选择，都选择机会主义而非合作的话，其所要承担的风险将很大。

2、合理划分事权与财权，完善转移支付制度。要合理界定央地之间的事权与财权，首先就要明确各级政府的职责范围。政府职能界定不清将导致政府与市场关系不协调，一般说来，上级政府管理和控制下级政府时应该着眼于消除外部效应产生的非公平性和非效率因素。所以，地方政府主要负责的是在其辖区范围内发挥公共职能，为辖区提供公共产品和服务，履行其行政管理职能，促进社会公共事业和基本建设等的发展。中央政府则应在全国范围内统一规划和统一调控，保证国家法制、政令和市场的统一，宏观调控的有效执行，以及提供全国性的公共产品，在全国性的基础设施建设、基础教育、卫生防疫、环境保护及其他涉及全体国民素质和利益的方面负责，并尽量平衡地区间的财力，保障地区间经济和社会事业的协调发展。

其次，要科学、合理地划分税种。在现阶段，给予地方政府以较为稳定收入来源的主体税种尤为重要，且在合理财权的划分过程中，要逐步建立起地方税收体系，保障地方政府稳定的税收能力，使其有能力、有效率地为本辖区居民提供所需的公共产品和服务。同时要更好地发挥转移支付的平衡功能，要既使其有利于促进经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要扶持经济较不发达地区的发展，合理确定各地所需的基本支出水平和转移支付数额，采用科学的转移支付方法和手段，缩小各地区之间的财力差异。

3、转变政府职能，提供与居民偏好相一致的公共产品。

实现财政分权的一个重要原因就是能够更好地了解居民的偏好，并据此提供与之相匹配的公共产品和服务。这就需要转变政府职能，由经济建设型和行政管理型转向公共服务型，建立“服务型政府”。公共产品的缺失已暴露出严重的社会问题，一味地追求经济的快速发展而偏离社会整体的发展目标的话，必将制约中国经济和社会的全面发展，并成为进一步深化改革的阻力。因此，各级政府要加快建立与市场经济相适应的公共财政体制，加大公共产品的供给，并充分了解各辖区内居民不同的公共需求，提供多元化的公共服务。特别是为国民提供教育、医疗、养老等基本的公共产品和服务，注重调节收入分配差距，提高国民的整体福利，使经济发展与社会发展良性循环。同时，要进一步提高财政管理的公共化程度，建立科学的公共决策过程，增强决策程序的透明度，提高公众的参与度，从而实现政府决策的民主化、科学化和规范化。

（二）建立科学的政绩考核制度，形成有效的权力约束机制

1、改革政府官员的政绩考核制度，逐步树立起新的发展观。政府绩效评估意味着对权力合理使用的激励或经济上的再约束。建立起科学合理的政府官员政绩考核体系的关键就在于制定科学合理的政府官员政绩考评标准，不再仅仅以GDP论英雄，而是以“绿色GDP”③“社会净福利”或“包容性增长”等更能反映人民生活水平和人类发展水平的指标来评价一方政府或者一个官员的政绩。同时，应当考虑在对地方政府官员进行绩效考核时，适当考量辖区内居民对当地政府官员的评价，只有这样才能使各级政府官员不是单纯地追求GDP和财政收入，以迎合上级的需求为执政目标，而是依法行政和管理，所提供的公共产品和服务是以满足其辖区范围内居民的需求为目标，就不能做出可能影响当地经济和社会发展长远利益的行为。但是，如果只是单纯地对地方政府进行比较科学的考核，而忽视对中央政府的约束和进行行之有效的考核，那么在中央政府和地方政府的博弈过程中，中央政府总会获得一些本不应该获得的好处。而这种好处要么为地方政府后续的博弈提供了讨价还价的机会，要么损害了整个社会福利。因此，要保证财政体制的规范和政府体制的改革能够在实践中得到真正的落实，就应该对各级政府官员，包括中央政府官员制定科学合理的政绩考核制度。

一切进步都源于观念的改变、思想的进步。政府执政观念的进步，也是国家社会发展观念的进步。在完善政府官员的政绩考评制度的同时，也应注重转变政府官员的执政观念，改变传统的以物为中心的增长观，逐步培养以人为中心的发展观。目前，国际上最新的发展观是由狭义的GDP（国内生产总值）扩展到了广义的包容性增长（Inclusive Growth），相对于经济增长而言，包容性增长是一个更为广泛的概念，它是需要协调和平衡各种不同目标的目标集。我国各级政府官员应逐步树立起包容性增长这一新的发展观，这不仅仅是我国政府执政理念的一大进步，更是我国社会主义制度下全面自由的以人为本的发展观的进一步确立，还必将对我国政治社会的方方面面都产生重大影响，为我国的经济和社会发展创造更大的自由发展空间。

2、发挥人民代表大会的作用，建立有效的权力约束机制。只有健全和完善权力约束机制才能保证各级地方政府的行为不会偏离公共利益目标，也能更好地激发各级地方政府官员的积极性。那么，首先要加强法治，要强化法律的严肃性，加大执法力度，通过制度建设和法律规范来有效约束各级政府官员的权力，还要规制政府行政活动的范围，并要坚持公开、透明，使监督贯穿于权力运行的全过程，从而达到避免或减少政府官员投机心理和投机行为的产生。

其次，提高民主监督水平，建立完善党内监督和行政监督条例。这不仅要进一步发扬人民民主特别是党内民主，还要发挥民主监督的作用，从源头保证政府官员行为的合法性和合理性。将民主监督纳入对政府官员权力约束的轨道，有利于更及时、更准确规范各级官员的行为，而且最大限度地体现和保护亿万人民群众的切身利益。

最后，要进一步加强思想道德教育和法纪教育，增强全社会特别是领导干部遵纪守法的自觉性，形成良好的社会氛围。各级政府官员要意识到其权力是人民赋予的，真正按照科学发展观进行行为选择，自觉防止自身的行为超越法律和制度约束的范围，杜绝权力的滥用。同时，要增强公民意识，要引导公民既要富有进行民主监督的热情，也要具有进行民主监督的本领，从而敢于监督，善于监督，勤于监督。

（本文为2017年度中央高校基本科研业务费 〈人文社科类〉项目“财政分权、地方官员个人特征与环境治理”〈立项批准号：20720171013〉的阶段性成果，厦门大学繁荣哲学社会科学项目成果）

（作者单位：厦门大学公共事务学院公共管理系）

注释：

①2010年6月，财政部制发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，规定自2011年1月1日起，中央和地方财政全面取消预算外资金，中央各部门各单位的全部预算外收入纳入预算管理，收入全额上缴国库，支出通过公共财政预算或政府性基金预算安排。

②财政透明度是指整个公共部门可见和可衡量的财政活动。公众必须对此有充分的了解并能够衡量各级政府正在做什么、想做什么。而且，公众必须毫不延迟地获得相关的统计资料。

③绿色GDP的计算尚未达成共识，我国仅在部分地区试行绿色GDP的计算，该指标的计算需要在实践中不断地加以完善。

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