●李建军 杨天乐
英国地方政府支出责任和地方税:经验与启示
●李建军 杨天乐
地方政府支出责任和地方税体系科学合理是地方治理现代化的重要保障。本文较为系统地梳理了英国地方政府事权与财政支出责任、中央与地方财税收入、地方税等,英国的做法对我国政府间财政关系改革的启示在于:清晰合理划分中央与地方的事权和财政支出责任、适当提高中央财税收入比重、构建合理的地方税收体系、加强推进政府间财政关系法律化。
英国地方政府 财政支出事权划分 税权划分 地方税
科学合理划分各级政府的事权和支出责任是现代政府间财政关系的客观要求。按照英国的基本法规定,中央财政职能包括资源配置职能、稳定经济职能和提供公共服务职能,地方政府虽然对某些事项有一定自由裁决权,但总体上要受中央政府的监控,服从中央政府的统一领导,地方政府的财政职能主要有:从事公共建设事业、维护公共安全、发展社会福利、改良社会设施。
(一)中央政府与地方政府的支出规模
表1 英国中央和地方政府财政支出
英国中央政府与地方政府有各自的事权和支出责任,中央政府的事权和支出责任更大,同时对地方政府给予转移支付,以支持各地方政府公共服务的供给和政府职能的实现。从财政支出看,2014—2015财年中央政府直接支出56.9百亿英镑,占政府总支出76.92%,地方政府总支出17.07百亿英镑,占政府总支出23.08%。而在2003—2004财年,中央政府直接支出占政府总支出的比重为 73.52%,地方占政府总支出比重为26.48%,从整体来看,地方政府支出比重呈逐年下降趋势,而中央政府的事权和支出责任却在扩大。
自上世纪90年代以来,英国政府一直试图推动权力下放到地方政府,但地方自治进程并不顺利。2011年英国联合政府推出“地方主义法案”,提出扩大地方政府和社区的权力和资源,真正发挥地方政府民选机构的作用,但长久以来的“中央集权主义”文化使得中央政府对地方政府能力存疑,且大多数税收都掌握在中央手中,地方财权受到限制与约束,使得这种地方政府分权改革受到阻碍,中央政府成为事权和支出责任的主要承担者(见表1)。
表2 英国各级政府财政支出比重
(二)中央政府与地方政府的事权与支出责任
政府的支出结构和支出项目是政府事权与支出责任的直接体现,英国中央政府与地方政府在支出责任上具有共通性。在中央政府与地方政府的事权划分上,中央财政支出主要包括:国防、外交、高等教育、社会保障、国民健康和医疗、中央债务还本付息、对欧盟的转移支付以及对地方的补助。地方政府的预算支出主要用于:中小学教育、住房与社区设施维护、地方治安、消防、公路维护、环境保护以及少量投资等。
英国中央政府主要提供受益范围为全国性的公共服务。(1)社会保障。中央政府第一大支出就是社会保障,2013-2014财年该项支出占中央政府总支出的35.18%,主要用于疾病和残障补助、老年补助、家庭和小孩、失业补助、对家庭及收入的支持、住房及其他社会保护支持等。(2)医疗。2013—2014财年医疗占中央政府总支出的22.70%,成为其第二大支出项目,其中包括医疗服务和医学研究等。(3)一般公共服务。一般公共服务包括行政机关、立法机关、财政事务及外部事务,对外经济援助以及中央政府债务利息等,其中的债务利息更是占到了一般公共服务支出的大部分,这和英国政府的高债务不无关系,2013年英国政府债务占GDP比重就接近90%。2013-2014财年一般公共服务支出在中央财政支出中达11.74%,排到了第三位。(4)教育。教育作为中央政府支出的第四大项目,在2013-2014财年占到中央财政支出的7.77%。主要用于中等教育、高等教育、基础教育以及其他教育培训等,其中中等教育和高等教育占比最高。(5)国防。国防支出包括军事防御、外国军事援助、防御研究、民防等方面,2013-2014财年在中央政府财政支出中占比为6.50%。(6)经济事务。经济事务主要用于:道路交通、农林牧渔、商业、经济研发等,2013-2014财年该项支出约占中央财政支出的4.96%。(7)剩下的较小支出项目依次为公共秩序安全(2.72%),娱乐、文化与宗教占比(1.20%),与欧盟的交易(0.90%),环保(0.84%),住房和社区设施(0.35%)。
表3 2013—2014财年英国中央和地方 (英格兰)政府主要支出项目占总支出的比重
地方政府则承担受益范围和需求具有地方性的公共服务,这里以英格兰地方政府的支出结构为例进行说明。(1)社会保障。和中央政府类似,英格兰政府支出最大的项目是社会保障,2013—2014财年该项目占到当地政府财政支出的32.18%。(2)教育。地方政府主要负责基础教育建设,2013—2014财年教育项目支出占到当地政府财政支出的27.02%。(3)公共秩序安全。2013—2014财年公共秩序安全占当地政府财政支出的8.47%。这部分支出主要用于警察服务、消防服务、法庭及监狱等。(4)经济事务。经济事务主要包括对工业、农业、商业及交通的支持,在2013—2014年占比为5.51%。(5)环保。地方政府在环境保护上承担着重要责任,包括污染治理、生物多样性保护以及其他环保事务,2013—2014财年该项目占到3.71%。(6)剩下的支出项目依次为一般公共事务(3.03%),娱乐文化与宗教 (2.80%),住房与社区设施 (2.70%),医疗(1.51%)与国防(0.03%)。
政府事权和支出责任的实现离不开政府财力的保证。2001—2002财年英国实现财政总收入3918亿英镑,占到GDP的38.35%,到了2015—2016财年总收入达到6659亿英镑,财政收入占GDP的36.34%,财政收入占GDP比重有所下降,但总体保持稳定(见表4)。
英国实行高度集中的财政管理体制及财政收入分配制度,对比中央政府和地方政府的直接财政收入可以发现,英国政府财力纵向分配高度集中,中央政府财政收入占总财政收入的95%左右,而地方政府仅占到5%左右。例如,2015财年中央直接财政收入与地方直接财政收入之比约为94:6。
中央收入和地方收入完全按税种划分,不设共享税,税收也分别由中央和地方各自的税务机关负责征收。税收管理权高度集中于中央政府,不仅主要税源或税种掌握在中央政府手中,而且绝大部分税收收入也都归中央政府支配和使用,地方税收收入通常只占到整个税收收入的10%左右,地方支出占总支出的25%左右,地方财政主要财源来自中央对地方的财政补助。地方虽然对某些事项有一定自由裁决权,但总体上要受到中央政府的监控,服从中央政府的统一领导,地方政府有地方税的征收权并且相应的收入归地方所有,但地方税种的开征、税率的提高和征税范围的扩大等必须由中央政府决定并通过相应的立法程序进行。
表4 英国中央和地方政府直接财政收入
表5 英国中央和地方政府直接财政收入项目(2015财年)
英国中央政府的直接财政收入主要包括:所得税(含个人所得税和公司所得税)、资本税、间接税(含增值税、消费税、燃料税等)、国民保险税以及其他商业收入等。就2015财年而言,中央政府直接财政收入中个人所得税占26.9%、增值税占23.8%、强制社会保险交款(国民保险税)占17.6%、公司所得税占6.8%、消费税占4.5%、商业及其他收入占8.9%(如表5所示)。
英国地方政府的直接财政收入主要有:财产税(议会税Council tax)和商业及其他收入,如2015财年,地方政府直接财政收入中财产税占71.4%、商业及其他收入占26.5%,另外还有少量的增值税收入,仅占1.6%(如表5所示)。此外,英国地方政府的主要财源来自于中央对地方的财政补助。
如表6所示,2013—2014财年英格兰政府财政收入中57.75%来自中央补助,剩下的42.25%来自地方资金收入。在2013财年英格兰来自中央的补助收入中有一项非住宅财产税,而在2014财年该项目变为零,而地方资金收入中增加了一项非住宅财产税保留计划,这主要是从2013年4月起中央政府开始实行“非住宅财产税保留计划”,允许地方政府自留一部分非住宅财产税以激励地方发展,也即由以前的先汇缴给中央再由中央按一定比例以补助形式返还,变为了地方政府先按比例自留一部分再将大部分上缴中央。在地方资金收入中议会税是地方政府最重要的税种,且在财政收入占了较大比重,在2014财年达14.83%。另外各项收费、市政租金、利息收入等也是英格兰地方财政收入的重要项目(见表6)。
表6 英国地方政府(英格兰)财政收入项目 (单位:百万英镑)
表7 英国各地区居住性房产估值分级
英国的地方税可追溯到1601年伊丽莎白时期的《贫困救济法案》(Poor Law Act 1601)中开征的强制性地方财产税。现行的地方税为1993年依据《1992年地方政府金融法案》(Local Government Finance Act 1992)实施的地方议会税(council tax),又称家庭房产税(domestic rates)。从2000年开始,某些地方政府陆续开始开征一些小税种,形成辅助地方税系(supplementary local rates),但这些税种的收入规模有限,在英国地方税体系中无足轻重。
英格兰、苏格兰和威尔士的地方主体税种为地方议会税,其中英格兰和威尔士的税收制度基本相同。北爱尔兰仍采用1990年前的营业房产税 (non-domestic rates)。某些地方政府还陆续开征了一些地方税,2000年左右形成了包括地方车辆消费税、地方销售税、地方印花税、旅游税、环境税等诸多小税种的辅助地方税系(supplementary local rates)。由于辅助地方税在地方财政收入中占比非常小,下面主要对地方议会税进行介绍。而非住宅房产税会按照一定比例返还给地方政府,地方政府拥有一定自主权,因此本文也对该税种进行简要介绍。
(一)地方议会税
地方议会税是对年满18周岁的住房所有者或承租者所征收的财产税,以房屋评估价值为基础,由地方政府确定税率,在当地征收。
地方议会税的征税对象是应税住所(chargeabledwellings),包括自用住宅和租用住宅。通常是人们能够居住的财产,如房子(house)、公寓(flat)、船宅(houseboat)、房车(caravan)等。但不包括:a.庭院、花园、户外厕所 (outhouse)或其他属于居住处所的附属物(other appurtenance);b.私人车库,该车库要么地表面积不超过25平方米,要么全部或主要用于存放私人机动车;c.私人货仓,完全或主要用于存储家庭用物品。
地方议会税基于房产的评估价值进行计算,根据房产价值划分成不同的等级,当地政府再根据不同等级指定不同的缴税金额和比例。英格兰和威尔士的房产估值机构是国税与海关局(HMRC)下属的评估办公室(Valuation Office Agency,VOA),苏格兰的估值机构是苏格兰陪审员协会 (Scottish Assessors Association,SAA)。目前英格兰和苏格兰依据的房产价值是按照1991年4月1日住宅的市场价值评估的,威尔士依据的是2003年4月1日的相应市值。各地区的估值分级见表7。
地方议会税的税率由英国地方政府自行确定,主要根据地方政府收支情况和应税住宅数来决定,同一地区统一价值等级内的住宅地方政府课征相同的税额。首先确定地方政府各项支出的总额,然后减去中央政府按一定标准计算确定的转移支付金额、营业房产税返还金额以及地方收费的预计金额,其差额就是应通过地方议会税征收的税额。再将辖区内所有住宅依其价值进行分类,统计出各价值等级内应税住宅的数量。根据规定,在英格兰和苏格兰同一计税地区的应税住所按房产价值划分为A-H八个级别,各级别房产的议会税应纳税款额比为6:7:8:9:11:13:15:18,威尔士分为A-I九个等级,各价值段的房产应纳税额比应为 6:7:8:9 11:13:15:18:21。地方政府以 D级住宅为课税标准设置年度税率,其他等级即可按比例换算出来,例如 A级的税额就是D级税额的6/9倍。
如果你一个人居住或在你家除了你之外没有成年人了,你可以获得25%的扣除;如果你们家包括你在内都不是成年人那么你可以获得50%的折扣;如果你们家全部人包括你在内都是全日制学生那么你将不用支付任何议会税。其中,不算做成年人的规定:未满十八岁的孩子,参与学徒计划的人,18、19岁接受全日制教育的人,全日制学院和大学的学生等等。同时对残障个人和家庭有税收优惠减免规定。
如果你有第二居所时,当地议会可以给予第二居所或度假屋高达50%的议会税折扣。针对空置房屋,你仍然需要支付议会税,但当地议会可以视情况给予一定抵扣,如果房屋空置两年以上,你可以争取到最高50%的扣除。而入狱者、搬进养老院的人等则将无须缴纳议会税。
议会税由地方税务机构征收,被称为政府征收机构(collecting authority)。征收机构可能由多个单位组成,征收权再分配给其他的机构,称之为政府管理机构(precepting authority)。征收机构是英格兰地区、威尔士主要地区以及苏格兰议会区域的议会。管理机构是地方政府其他级别的议会比如郡县或教区议会。在没有郡县议会的都市郡,联合委员会是管理当局。还可能有因特殊目的的管理机构,覆盖区域小到仅几条街或者大到整个郡县。在征收时,首先纳税人向地方税务机关申报,并提供与住宅有关的资料;然后税务机关根据住宅的评估价值及其对应的价值等级,在每年的4月1日向纳税人发出税单,通知纳税人应缴纳的税额。
表8 英格兰议会税在地方财政各项收入中的比重(%)
表9 英格兰历年议会税税收标准(英镑)及增长率
地方议会税主要留用作市政支出,但也有一部分单独分给地方警察局或教区。其地方职能主要包括警察、消防服务、垃圾收集/移除、休闲理事会中心、公园及转乘计划、维护公园和开放空间、街道清洁、公共补贴交通、旅游、博物馆、环境、健康和食品安全、规划服务、支持志愿团体、社会关爱、为残疾人适应住房、儿童游乐中心、体育设施设备、防洪等。
以英格兰地区的议会税为例,资料显示每年英格兰地方政府的收入基本62%以上都来自中央政府 (包括营业房产税的返还、财政收入和补助),比如2012-2013财年来自中央政府的收入达 62.9%,剩下的17.20%来自地方议会税,14.20%来自地方收费、租金和资本收入,还有5.7%来自其他调整收入等。根据表8,我们可以看到议会税在地方本级收入中的比重超过了50%,在地方财政总收入也基本占到16%左右,是地方筹措资金的重要来源(见表8)。
自1993年开始实施地方议会税以来,英格兰地区的D级住宅的应纳税额呈逐年增长的态势,且增长率一直高于物价指数增长率和平均工资增长率,尤其是2003-2004财年,D级住宅税收标准的增长率达到最高为12.9%,远远高于当时的通货膨胀率和平均工资增长率。2010年政府宣布冻结议会税(council tax freeze),英格兰地区的议会税增长率直线下降,2013-2014财年住宅平均议会税增长率为负,D级住宅的纳税标准增长率仅为0.8(见表9)。
(二)非住宅房产税(non-domestic rates)
非住宅房产税又称营业税(business rates),虽然由地方负责征收,但实际上属于中央税,权限在中央政府。其征税对象为非居民(或工商业)房产,如商店、办公楼、酒吧、仓库、工厂或其他非住宅性的房地产,农场建筑及土地、渔场、宗教礼拜场所及为残疾人提供服务的特定房产等免征营业税。
根据规定,英国估价部门每五年会对非住宅房产的应税价值进行重新评估,并更新纳税名单。纳税依据为房屋租金收益,非住宅房产税的应税价值是指应税房产在规定日期被出租的合理市场租金。税率由中央政府(在苏格兰由首席部长)每年根据通货膨胀率及上一年的税率来确定全国标准,在4月1日颁布,并在全国范围内征收。如表10所示,2014-2015财年中央制定的标准税率为48.2%,p为应税价值,当p即房产评估的租金价值为10万英镑,那么应缴非住宅房产税为4.82万英镑。
对于小型房产,政府有相应的税收优惠,对6000英镑以下的免税,6001~12000英镑的部分减免,1200~ 18000英镑以上(伦敦为1200~25500英镑)不减免但按照小型房产税率(见表10)缴纳。用作慈善团体办公及业余运动俱乐部的房产可以申请最多80%的减免,针对人口低于3000的农村地区商业用房可享受规定的减免,非住宅用房闲置三个月以内也可以免除营业税。
表10 2010—2015年英国非住宅房产税税率表
2013年以前非住宅房产税由地方政府征收后,收入上缴中央,再由中央政府在全国范围内按人数重新分配给地方政府,形成地方政府收入来源中“重分配的非住宅房产税”(redistributed non-domestic rates),返还后的非住宅房产税收入约占中央向地方补助资金的25%,在地方财政中收入比重也占到15%左右;2013年以后收入先由地方政府自留一部分,即地方政府收入来源中的 “非住宅财产税保留计划”(Retained income from Rate Retention Scheme),再将剩余部分上缴给中央政府,根据2013-2014财年的数据显示,在实施新计划后地方政府分得的非住宅房产税金减少了一半。
英国是政府权力相对集中的单一制,这种相对集中的行政体制在财政体制上得到了充分体现。在财政收入、税权划分以及支出责任上,中央政府都占了大部分比重,而地方政府则相对较小。与英国类似,我国同样是单一制国家,同时在政治和行政上具有注重集中统一的传统,英国在地方税制的构建上为我们提供了重要参考与启示。
(一)清晰合理划分中央与地方的事权和支出责任
英国中央政府主要提供全国性受益的公共服务,包括社会保障、医疗、一般公共服务与国防等,而地方政府则提供受益范围和需求具有地方性的公共服务,比如地方基础性教育建设、公共秩序安全和环保等。我国政府管理层级比较多,各级政府间事权划分不够明确和规范,且存在严重的事权和支出下移的现象,例如2015年,全国一般公共预算支出中央和地方占比分别为14.5%和85.5%。中央财政支出比重过低、直接提供公共服务过少,地方承担事权过多、财政支出比重过高,这一方面难以充分发挥中央和地方在提供不同受益范围和规模效率的公共服务的优势,降低了公共服务的供给效率;另一方面,这样的政府间事权和支出责任配置格局也不利于地区间基本公共服务均等化、全国统一市场建立和要素的自由流动,甚至不利于全国的稳定统一。因而,应基于不同公共服务的特点、不同层级政府公共服务供给优势、基本公共服务大致均等供给、市场和国家的统一稳定等,合理调整中央和地方事权和支出责任,让全国性公共服务回归中央、中央政府责任归位,使中央政府在社会保障、教育(特别是高等教育)、医疗卫生、司法、农业农村发展、大型基础设施建设等方面承担更多的事权和支出责任。
(二)适当提高中央财税收入比重,增强中央均衡地方财力和发展的能力
英国政府财力纵向分配高度集中,中央政府财政收入占总财政收入的95%左右,而地方政府仅占到5%左右。当然,我国作为一个幅员辽阔、人口众多的大国,给地方政府配置充分财力,发挥地方政府在公共服务和经济社会发展的优势与积极性非常重要,我国政府间财政收入划分不可能像英国那样高度集中。2015年我国中央与地方一般公共预算财政收入中央和地方占比分别约为45.5%和54.5%,较之美国联邦和州及以下财政收入分配占比分别约为52%和48%、日本政府中央和地方财政收入分配占比分别约为60%和40%,也显得中央财政收入分配比重相对较低,特别是我国作为地区间发展差距明显、收入差距较大的发展中国家,更需要中央政府运用财政手段均衡地区间发展、缩小收入差距。因此,有必要适度提高中央财政收入比重,更好发挥中央的宏观调控、缩小区域和人际差距,均衡经济社会发展的作用。
(三)构建合理的地方税收体系
地方政府事权的落实,需要以充足的地方财政为保障。英国地方政府直接财政收入相对有限,与此相对应地方税在全国税收收入中的比重也非常有限,公司所得税、个人所得税、增值税、消费税等主体性税种基本都归中央政府所有,地方政府的地方税则以财产税为绝对主体,财产税占地方直接财政收入的70%以上、占地方税收收入的90%以上。从地方政府财力保障水平看,英国的地方税收体系并不非常有效,英国的地方税实践对我们的启示在于,一方面财产税具有税基的非流动性、税源的稳定性、税负的非转嫁性等特点,是地方政府最适宜的主体税种;另一方面,即便以房产税为主力的财产税是适宜的地方税,但是房产税为代表的财产税以房产或财产为课税对象,税基相对有限,同时居民对该税收的感知强烈,单靠房产税或财产税难以取得充足的税收,不可能为地方政府的支出提供有力保障。因此,我国地方税体系的建立,一方面要扩大改革房产税,建立房地产税,使以房地产为课征对象的财产税成为地方主体税种之一;另一方面,还应坚持税收分成的做法,使地方政府在企业所得税、增值税、个人所得税等分享一定比例,并使这种分成共享的制度法律化、稳定化;此外,可以考虑将消费税改为零售环节征税,使其成为地方税的重要组成部分。
(四)加强财税法治建设,推进政府间财政关系法律化
政府关系调整应当以法律为依据,英国制定了专门的地方政府法律法规,如界定了地方政府行政划分、事权规定以及与中央政府财政关系协调的地方政府法案,对地方议会税的征收予以规定的地方政府金融法案等,有利于规范中央政府对地方政府的监管,为地方政府行使职能提供合法依据。依法治国是我国的基本治国方略,但因为历史和现实的诸多原因,我们的财税法治建设,特别是政府间财政关系的制度规范法治化水平还不高。政府间财政关系的相关规范是具有宪法意义的基本制度规范,需要以财政基本法或其他法律的形式来规范,以增强制度的权威性、稳定性和约束力。我们应当加快财税法治化建设,使政府间财政关系制度法律化,以保障实现中央与地方财政关系的有序互动,同时加快落实税收法定,使包括地方税在内的各项税收基本制度逐步上升为法律,以法律的形式表达,规范政府和社会(或纳税人)行为。
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[3]李建军,余秋莹.日本地方政府支出责任和地方税:经验与启示[J].地方财政研究,2017,(01).
2015年度国家社科基金一般项目“基于地方政府基本支出责任与税收能力的地方税收体系构建研究”〈15BJY133〉)
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西南财经大学财税学院)