协商民主：实现政府治理现代化的有效途径

盘锦市社会主义学院课题组

[内容提要]国家治理体系和治理能力现代化是十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标。社会主义协商民主从本质和功能上属于国家治理现代化的重要内容，其目的在于不断优化社会主义民主政治形态和提高人民民主质量。依托国家制度层面的顶层设计，协商民主必将成为政府治理现代化的有效途径。

[关 键 词]协商民主；政府治理；现代化；有效途径

协商民主作为一种主张通过平等对话、讨论的方式协调不同利益关系的民主形式，其作用在于最大限度地协调不同社会群体之间的利益关系。正因如此，无论是西方还是中国都把协商民主作为推进国家治理的一种重要手段。党的十八届三中全会将协商民主与我国国家治理现代化紧密联系在一起，为学术界在社会结构和利益主体多元化背景下进一步探寻协商民主在国家治理现代化中的相关问题提供了全新的视角，推动了协商民主理论和实践的创新发展。

一、协商民主与政府治理的共性基础

（一）基于治理的理论

作为一种理念，“治理”一词最早出现在世界银行1989年的研究报告《撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续增长》中，其核心要义是多元主体在共同目标之下通过多种方式实现公共利益。作为一种公共管理模式，政府治理与传统的政府管制有着天壤之别。它强调在现代政治活动中，政府与多种不同的行为主体，如企事业单位、社区、社会组织以及个人等相互合作，通过多种手段和方式，规范和管理国家的经济、政治、社会、文化等事务，最终实现和增进公共利益。协商民主是一种民主形式，其表现为多元主体参与公共事务的决策过程。其本质特征在于：在当代公共管理中，政府、各类政治团体、各种社会组织及公民都能平等地参与到公共政策制定过程中来，通过充分表达意见，认真倾听并考虑他人的不同观点，反复讨论、公开协商，最终以公共利益为取向，在彼此妥协的基础上做出具有公共约束力的决策来，从而使公共权力具有深厚的社会基础和更高的合法性。从对二者的界定可以看出，政府治理与协商民主存在着高度的契合。

（二）基于社会多元化的需求

随着市场经济不断深入发展，经济体制改革不断深入，中国正在进入人民利益分化、博弈、冲突的一个错综复杂的时代。社会结构发生了很大的变化，出现了民营、外企员工、个体户主、私营业主、新媒体从业人员、中介从业人员和自由职业者等多个社会阶层。这些新的社会阶层为了维护自身的利益，具备一定条件后就会提出自身的政治诉求，寻求介入政治决策的渠道。一些民间组织，社会群体和个人也开始通过各种方式表达自身的利益关注和利益诉求。现有的单向的利益表达机制和不顺畅的参与渠道，不能满足高速增长的政治参与诉求，一些个体和群体开始在體制外寻找利益表达机制，从而引发一些社会动荡。如何有效反映社会各方面的意见，如何反映多元化的社会利益诉求，是党和政府面临的一个严峻挑战。

政府治理和协商民主，都是在多元化的历史背景下，或者是作为一种政府职能转变的改革思路，或者是作为促进民主发展的一种路径，成为回应多元化利益主体利益诉求的渠道。

（三）基于共同的价值内核

政府治理与协商民主共同的价值内核是民主协商。民主协商作为一种协调机制，强调的是发扬民主。它的特点在于：民主协商的目的在于找到最大公约数。在多元化社会的背景下，要求社会全体成员在所有问题上达成一致，这几乎是不可能的。民主协商为我们提供了一个妥协与合作的平台，在这个平台上，参与者能够相互理解，换位思考，进而达成一个容纳每个人观点的协商结果。民主协商具有规范化的程序。在政治共识和公共意愿形成的过程中，民主协商追求的是一种公开、理性、严密的过程，它要求协商主体在熟悉协商议程、内容和相关规定的前提下，在公共空间中公开地表达和证明自身的立场和观点。民主协商的原则强调直接参与。民主协商追求一个人的人格受到尊重，每个人的声音及其理性观点得到尊重。因此，民主协商致力于使每个参与者直接参与其中，在交流、对话与论证过程中表达自己的偏好，从而保证协商结果能够代表参与者的诉求。

对于政府治理而言，其目的是最终达成公共利益，而达成公共利益需要使各方面利益诉求充分表达，通过协商的方式凝聚民意、达成共识。在运作过程中，政府治理追求的是一种建制化程序，强调主体在规范化的制度运作下，公开公正地参与公共事务的运作过程。在运行原则上，政府治理强调单一主体不能垄断全部权力，多元主体应直接参与、自主表达。由此可见，政府治理的价值内核在于民主协商。同样，协商民主虽然更多的是一种民主形式，但在其运行过程中，协商也是不可忽视的要素。而这种协商，契合了民主协商所包含的目的、过程和原则等。因此，协商民主也是以民主协商为价值内核的。

二、政府治理的制约因素

（一）全能政府的桎梏

政府治理本身蕴含着多种权威和多种责任的交相叠加，蕴含着政府与公民社会之间积极而有效的合作以达成共识。但是，“在传统的权威主义理念中，政府是无所不知、无所不能；政府的权力和权威来自于理性的授予，是绝对的、至高无上的，政府扮演的主要角色是对社会实施控制；政府是一个社会的唯一权力中心，社会必须受控于这一中心，公民必须服从政府的管制。”[1]长久以来，在社会管理这个问题上，我国政府一直坚持“全能政府”与“权威政府”相结合。改革开放以来，虽然屡次进行政府职能改革，但政府仍未摆脱管制思维的桎梏。表现在：第一，政府权力过分集中，出现角色缺位、错位、越位现象。在这种情势面前，人们往往习惯于把政府视作社会管理的唯一中心，在公共事务上消极被动，缺乏主动参与精神。第二，政府在公共政策制定上缺少透明性。很多政府部门奉“民可使由之，不可使知之”这一传统观念为圭臬，运用其掌握的行政权力垄断和封锁信息，认为信息公开与社会稳定是相对立的。这就造成了人们无法对政府进行有效的监督，治理便无从谈起。

（二）公民社会发育不足

政府治理意味着政府和公民社会均以主体身份参与合作和对话这样一种机制和模式，而非传统的以政府为主导的机制和模式。毫无疑问，一个在国家和政府之外、由各种社会组织和个体构成的、健康有序的公民社会，是政府治理在多元化社会中的灵活触角，是政府治理实现的必要条件。近年来，我国在培育市场经济的同时释放出大量的社会空间。借助于非政府组织的生成和发展，以及网络媒体的普及，我国公民的力量正在逐渐形成并壮大。但是，由于长期的全能政府模式所形成的思维定式，我国公民社会的发展面临着制度性的障碍与困难：第一，很多社会组织社会化程度低，资金来源主要依赖政府，在其形成、运作过程中没有剥离开政府的扶持，缺乏独立性。第二，因对社会组织缺乏合理的定位，政府往往对社会组织管理过严。这就造成了我国社会组织发展空间狭窄，难以成为促进公民组织化提高的有效力量。

（三）治理主体能力限制

民主意识是多元主体参与治理的内在动力。在现代社会中，协商民主参与的广度与民主本身有关，还和参与主体对协商民主的认知有关。以公民为例。首先，公民对政治生活认知存在偏差。公民对自身权利与义务的关系认知不到位，缺乏主人翁意识及政治责任感。比如农村地区，不少村民对自身政治权利认识比较模糊，也不善于实现和维护自身的权利。他们认为，政治生活离自己日常生活较远，公共事务管理都是党和政府的事，与自己关系不大，参与政治活动既费时又费力。其实，不仅村民有这样的想法，部分公民还存在“臣民思想”，权利与义务观念淡薄，往往寄希望于有个好领导为自己做主，不希望也不愿意直接参与政治决策。其次，公民的参与能力不足。在协商过程中，公民的积极性和参与程度还需提高。公民因自身素养参差不齐，往往对协商内容缺乏了解，影响了民意的充分表达，导致在协商中缺乏话语权。公民在协商中容易出现随意应付现象，这主要体现在随意放弃表决权，或者怕得罪人不轻易表态。公民参与协商主要受利益驱动，正如陈家刚指出的，“在公民权利、政治责任和利益关怀等各种驱动政治参与的因素之中，在当前中国的基层政治生活中，对利益的关怀是公民参与政治活动的主要动力”。[2]

三、协商民主是助推政府治理现代化的有效途径

（一）构建协商制度是实现政府治理现代化的重要保障

作为推进国家治理现代化的制度载体，完善社会主义协商民主制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。协商民主为政府多元治理目标之达成提供了一种全新的视角。因此，政府治理创新呼唤协商民主，协商民主是推进政府治理体系和治理能力现代化建设的重点选择，要大力加强协商民主制度建设。

1.构建协商民主制度体系。从国家层面顶层设计协商民主制度建设。2015年中央3号文件《关于加强社会主义协商民主建设的意见》已经勾勒出政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、探索社会组织协商的协商民主体系。但每个领域具体的协商制度还没有建立起来。应进一步完善和创新协商民主制度。

2.构建协商民主具体制度。长期以来，我国治理长期以来党政机关单方面推动，并呈现出“多政策性、少操作性，多框架性、少环节性”的发展特点。因此，积极完善协商民主的制度构造，推进政府治理的制度完善。政府治理现代化不是一种乌托邦式的思想试验。在多元化的现代社会，政府治理既体现在正式的公共领域，又体现在非正式的公共领域。这就要求协商民主在制度设计上，应该既包括正式的政治协商，也包括非正式的社会协商和公民协商。具体而言，正式的建制化的政治协商，存在于政治系统领域，它要求在诸如执政党、人大、政府、政协这些领域中，针对国家公共事务，以公开合理的方式进行交流、对话、论证以达成共识。非正式的社会协商和公民协商，则存在于公民社会领域，它要求通过诸如民主恳谈会、座谈会、听证会、民意调查等制度安排，吸纳政治共识和公众意愿，从而为正式的政治协商准备充足的基本原料。目前存在的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》、《关于加强政党协商的意见》等，为保障协商的制度化提供了范式。目前，应抓紧制定人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商制度，使协商民主制度落地生根。

3.着力构建协商民主监督反馈制度建设。完善社会主义协商民主制度必须发挥现有制度存量的基础作用和制度优势，坚持顶层设计与基层推进相结合的原则，着力加强协商民主监督制度的建设，避免协商的随意性。加强协商成果反馈制度建设，激励协商主体参与协商的积极性主动性，培养协商意识，提升协商能力。

（二）以基层协商民主为切入点激活协商治理活力

基层协商民主是一种直接协商民主形式，普遍存在于我国城市社区、企事业单位以及农村村委会为单位的基层民主自治体系中。一般而言，基层协商的问题都直接涉及公民切身利益的调整和维护，所以在国家协商治理體系中处于基础性地位。然而在现实实践中，由于地方政府长期处于权威和强势的政治地位，加之相关配套制度的缺失，使得基层协商民主常常流于形式，协商效果不佳，从而抑制了协商治理的发展活力。积极开展基层协商民主对于激活协商治理活力，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的意义。

1.转变基层政府在协商中的理念。从中西方基层协商治理比较的角度出发，我国发展基层协商民主、激活协商治理活力，必须破除地方政府在协商中的主导和权威，转变政府角色，使之转变为在必要的时候提供技术资源、资金支持和组织支持的协商民主的支持者、组织协调者，从而促进协商民主成为所有组织和个人的共同课题。[3]

2.提高基层干部协商治理的认识。在基层自治性的协商治理中，存在着领导干部定位不准、协商反馈乏力等问题。因此，要提高基层领导干部认识、因时因地因事采取各种协商形式和建立相应监督机制等措施，保障协商结果真正落到实处。

3.开发社区治理资源。基层协商民主的有效开发，必须科学架构协商合作型街居治理体制，培育社会资本提升社区精神内涵，以及合理注入和分配社区治理资源。[4]总的来说，激活基层协商治理活力，推动国家治理现代化的深入发展，必须坚持社会治理的普遍规律，努力构建顶层制度设计与基层实践模式融合的协调互动机制，在此基础上将基层民主的发展推向规范化、法制化协商治理的轨道。

（三）培养协商文化是政府有效治理的前提基础

从根本上说，国家治理现代化和协商民主发展的基本价值取向是合作、协商。就协商治理实践而言，公共理性精神是协调人与人、人与社会、人与政府等不同主体之间进行协商实践的价值规范和推动国家治理现代化所依赖的“软件”基础。然而，建立在一定社会基础之上的价值取向的形成依赖于文化建设的长期培育，更为重要的是，协商文化的缺失和匮乏成为制约协商治理深入发展的重要因素。因此，积极塑造协商民主的协商文化，推进政府治理的理念创新，显得尤为重要。

1.培育平等文化，充分激发协商智慧。协商的目的在于听取各方真实的意见以优化决策，其核心是强调民主地协商、平等地对话、自由地交流，在此基础上形成广泛的共识，因而这要求营造平等、自由、公正、宽松的协商氛围。只有这样，才能充分激发协商人员的积极性和聪明才智，才能使协商各方把自己真实的想法毫不保留、坦诚地表达出来，才能对协商问题形成全面深刻的认识从而形成科学的协商结果，也才能保护各方的合理利益。

2.培育共赢文化，努力达成协商共识。进行协商的问题大多是涉及政治、经济、生活等方面的重大问题。一般来说，具有目标模糊性或多元性等特点。由于协商问题的这些特点，导致协商决策是一个艰难的过程。另外，参加协商的各方都是代表着不同的利益群体，从某种意义上说，都是为了争取更多的集团利益而参加的。协商各方有着不同的偏好和利益，要想形成一个大家认同的结果是比较困难的。这正如许多协商民主理论家所指出的那样：在文化越来越多元，冲突越来越激烈的社会中，实施协商民主面临着很多挑戰。因此，比较理想的结果是双方各有所让、各有所得，在妥协中争取双赢，实现整体利益最大化。

3.培育责任文化，切实提高协商质量。在多元文化社会中，一些协商人员可能更关心自己范围内的局部利益，对大的共同利益没有兴趣。由于群体间在认知、价值、信念上的明显差异也会削弱开展有效对话、理性协商的可能性。因此要提高协商质量，必须强调各方是理性和负有责任感的，都要明确自身与他人的责任，而不能随心所欲地高谈阔论。这正如哈尔贝斯所说的：“在协商过程中，人人必须怀着追求真理、服从真理的动机和愿望。”协商各方要真正对公共利益负责，在协商中既不能随意附和领导的意见，也不能固守自己的利益不放，而要从是否有利于最广大人民的根本利益来决定自己的取舍；要对历史负责，坚持眼前利益服从长远利益，多考虑长远的发展，多考虑子孙后代的福祉；要对大局负责，坚持个人利益服从整体利益，局部利益服从全局利益，寻求个人利益与公共利益的“交集”。

大力推进政府治理变革，提升国家治理能力，作为我们党改革开放事业的重大战略构想，折射着历史发展的进步。这对于发展经济、推进民主、改善民生，对于进一步探索中国特色社会主义发展道路，对于丰富人类社会现代文明成果具有极其重要的意义。协商民主作为推进政府治理变革的关键路径，其发展将有效推动政府治理现代化的实现。

参考文献

[1]吴锦良.政府改革与第三部门发展[M].北京：中国社会科学出版社，2001：23

[2]陈家刚.协商民主与当代中国政治[M].北京：中国人民大学出版社，2009：242

[3]王 堃、张扩振.西方地方治理中的协商民主制度构架[J].学术界2014（6）

[4]陈 鹏、洪 波.社区治理中协商民主的应用价值及开发路径[J].中州学刊，2013（6）

课题负责人：孙秀华，女，盘锦市社会主义学院统战理论教研部主任、副教授

课题组成员：王方皓，男，辽宁辽河律师事务所主任

齐美音，女，盘锦市社会主义学院统战理论教研部副主任、副教授

崔海燕，女，盘锦市社会主义学院统战理论教研部，副教授

基金项目：2015年度辽宁省社会主义学院系统科研项目课题成果。

责任编辑/李永生