基于扶贫需求的基层政府扶贫政策优化试探

李峰　雷晨雨　高月

真正地打赢扶贫攻坚战，不仅要脱贫，更要不返贫，这就要求扶贫措施一定要有持续性，持续地发挥效力，不盲目追求一时之快而损害其他地区及后代的利益，政策要有长远性，立足当地，追求区域的可持续发展，只有这样才能真正打赢扶贫攻坚战，脱贫之后不返贫。

合阳县黑池镇东临黄河，合马公路贯穿南北，下辖25个行政村。近几年，在当地政府的积极引导下，扶贫工作火热开展，已取得重大进展，但由于政策缺少后续项目支撑、配套措施不完善等不足，加之农村老龄化现象严重、劳动力缺乏等客观问题，使得原有政策的预期效益大打折扣。本文通过对黑池镇村民扶贫需求的研究与分析，力求指出黑池镇范围内扶贫政策执行过程中存在的一些问题及不足，为此后扶贫工作的进一步深入提供可参考的资料。

文献综述与理论基础

贫困问题可以从不同的角度加以界定，随着社会的发展变化，对贫困问题的研究也不断深切，贫困的内涵自然也会随之丰富并发展，对贫困问题的解释与理解也随之深化。世界银行在《1981年世界发展报告》中指出，贫困表示的是某一群体缺少充足的资源或能力去获得一个社会公认的且普遍享有的饮食、生活条件和参加某些活动的机会的一种状况。1998年诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森指出，贫困应该被视为是一种对基本能力的剥夺，而不单单是微薄的收入。英国学者奥本海姆在《贫困的真相》中指出，贫困是指物质、社会以及情感的匮乏。它意味着在衣食住行等方面的消费低于平均水平。它潜移默化地剥夺了人们享受健康、教育、安全而又体面的生活的机会。[1]

国内学者叶普万则认为，贫困是指个人或者家庭难以获得维持正常的物质以及精神生活需求的一种生存状况，而这种状况是制度与非制度要素综合作用的结果。[2]李守经则认为，贫困是一种以人为主体的观点，指的是某一类人或者说是社会群体的贫困。贫困是人的发展权利实现不充分或未能获得实现。[3]

综合以上各种观点，笔者更倾向于认为贫困是社会、经济、文化贫困等要素综合作用所产生的结果。其本质绝不仅仅是极低的收入，还包括人的发展机会及选择自由的丧失。

“扶贫”一词是中文词汇所特有的，它表示的是一种具体的反贫困行为。需要强调的是，“反贫困”与“扶贫”在我国的使用几乎是没有差异的。瑞典经济学家冈纳·缪尔达尔指出“地区不平衡发展”战略，通过发达区域的优先发展形成的“扩散效应”来带动落后地区的发展。国内学者许源源认为扶贫就是政府和其他组织通过政策或具体行为使贫困人口摆脱其资源短缺状态的活动。[4]年渊则认为扶贫应该是：扶持农村贫困人口（贫困地区）通过发展来摆脱贫困。[5]2013年习近平提出了一个全新的扶贫概念即“精准扶贫”。根据中办发﹝2013﹞25号文件，精准扶贫是指通过对贫困村以及贫困户的精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导和优化配置各种扶贫资源，做到扶贫到村到户，逐步建立起扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。

目前，学界对于精准扶贫的相关研究主要着眼于精准扶贫有关政策的实施以及实施过程中存在的问题及对策。学者徐俊认为，精准扶贫要提倡社会力量的参与，发挥贫困者的主观能动性。[6]学者邢成举认为采用财政扶贫的项目发生目标偏离的原因是精英俘获，其产生的一个很重要的原因是参与式发展存在的问题。[7]学者叶初升等认为提高瞄准效率的根本之策是建立一个参与式扶贫机制，要加强扶助者与贫困者之间的双向互动交流，了解农村贫困的问题、原因，采用应对措施，自下而上发现和解决问题。[8]学者邓维杰经过研究发现，精准扶贫在实际帮扶工作中，存在需求排斥的问题，即很少甚至根本不考虑不同贫困户的实际情况，扶助措施通常简化为提供一些资金、免费提供一些生产资料（比如牛、羊、树苗等）、改建贫困群体住房，甚至只是提供一些生活用品而已。[9]

综合以上观点，笔者认为“扶贫”应该是由特定的政府组织或非政府组织，以特定的贫困人口（贫困地区）为主体，从其实际需求出发所采取的一些援助帮扶措施，以使其摆脱贫困的行为。

本文主要依据以下理论进行思考和研究。

第一，制度变迁理论。制度变迁理论的一个新的发展方向是不但重视制度变迁的供给，而且更加重视制度变迁的需求。在如今世界政治格局下，强制性的制度安排作为制度供给的惟一来源已不再适用。那么这就要全面考虑制度变迁供给与需求的各种要素。对此，林毅夫先生在探讨强制性制度变迁时，提到了一个他认为很有价值的问题，那就是国家能否去激励或去设计和推行一种由诱致性制度变迁过程所无法提供的、恰当的制度安排。[10]把这个问题变换一下就是：国家是否有激励或设计和推行由诱致性制度变迁过程中所提供的符合需求的制度安排的能力？基于制度供给与需求理论，从贫困户及所在社区（农村）的基本需求出发，使贫困户及其所在社区（农村）成为扶贫工作的现实主体，精准施策，才能够达到现实意义上的精准扶贫与精准脱贫。

第二，参与式发展理论。参与式发展理论倡导的是一种以人为本、把人民群众的需求放在第一位的发展理念，通过调查走访了解农村贫困群体的需求，经过分析比对，了解农村贫困人口的真正需求，让贫困者介入到具体政策的制定与实施当中。只有让贫困群体真正地参与到扶贫工作当中，扶贫攻坚战才能取得根本性的胜利。

第三，区域可持续发展理論。区域可持续发展理论在对以经济发展为核心的区域发展理论的发展和完善的基础上，强调为了满足人们的需求而追求效率。具体来说区域可持续发展就是特定区域在不影响下一代及其他地区需求的情况下，满足当代人的需求的发展。真正地打赢扶贫攻坚战，不仅要脱贫，更要不返贫，这就要求扶贫措施一定要有持续性，持续地发挥效力，不盲目追求一时之快而损害其他地区及后代的利益，政策要有长远性，立足当地，追求区域的可持续发展，只有这样才能真正打赢扶贫攻坚战，脱贫之后不返贫。

黑池镇扶贫需求和政策实施现状

基于问卷访谈的村民需求分析

本次调查共发放问卷150份，回收有效问卷150份。数据显示，受访村民年龄集中在45岁以上，比例高达72%，贫困人口老龄化问题突出；同时贫困村民受教育程度普遍较低，初中及以下学历人口所占比例高达80%，其中小学及以下学历所占比例为47%，非贫困人口受教育程度普遍高于贫困人口；90%的受访村民对政府的扶贫工作整体满意，接近90%的贫困户对脱贫充满信心；95%左右的受访群众认为政府对精准扶贫工作高度重视，87.4%的贫困户认为精准扶贫的开展对自家困难有很大帮助。

（1）资金与技术是贫困村民最迫切的需求。在本次调研中，在希望政府做什么的问题中，提供资金支持、提供技术支持、提供就业机会、提供其他支持是贫困村民的主要诉求，其所占比例分别为32%、31.33%、11.33%、12.67%，在提供其他支持中以提供作物销路为主，占比达97%。对于资金及技术帮扶的用途以种植业需求为主，通过调查了解到，该镇前几年号召栽种桃树，但由于村民缺乏技术指导，成活率很低，即使有一些成活率较高的家庭，也因滞销而收益大减。这些情况在个案访谈中体现得最为明显。

个案1：某村村委会原会计：“前几年我当会计的时候，政府给大家发过免费的桃树让大家栽种，但是这东西（桃树对环境、技术等的要求）大家不了解，成活率只有20%，这东西的挂果时间比较长，成活的树苗前两年挂果了，长得也都不错，但这东西放不住，几天卖不出去就都烂在地里了。但总体来说，政策是好的，只是缺少连续性的帮扶。”

（2）不同年龄段贫困村民需求出发点不同。统计结果让人出乎意料的是，60岁以上的老龄人口除了对生活保障的需求外，更多的是希望提供就业机会，让子女能够就近工作；年轻人则是生产积极性最高的群体，对生活保障需求也比较低，更多的是希望提供资金扶持，可以进行自主创业，做些生意以增加收入。

个案2：72岁高龄的王奶奶：“现在的日子虽然困难了点，但比过去（的生活）好多了，像我这么大岁数想的也不多，就是希望儿子能在家附近工作，能陪在我们老两口身边，这一年到头也见不了几次我那小孙子。”

个案3：34岁的雷某：“现在在家养点羊、种点地，一年到头也能存点钱，但毕竟还是有数的。要说需求，还是希望政府能够支持点钱，出去做些生意。现在我这身体没病没啥的，应该出去干点啥。”

（3）致贫原因对扶贫需求具有重要影响。在一项致贫原因的数据统计中（如图2所示），劳动力流失以及除农业收入外无其他收入频数较高，这与上文中提到的受访人群老龄化现象突出有着一定的关系。通过分析比对致贫原因与需求（如图1）可知，致贫原因对需求除技术需求（需求原因上文中已做说明）外具有显著性影响，劳动力流失、收入单一、负担重等大部分致贫原因都可通过提供资金进行自主创业以及提供就业机会来予以缓解或解决。

基于访谈对当地政府的问题分析

（1）基础设施不完善，产业扶贫待加强。 目前，当地政府正在依托传统优势作物，培育并大力发展有机红薯产业，积极招商引资，筹建有机红薯加工产业园，但是产业园区的选址由于交通等基础设施局限，并不能很好地满足村民就近务工的需求。

负责红薯产业有关工作的某副镇长介绍时说：“产业园选址定在县里的工业园区，设备到位即可投入生产。一来，租用县里产业园廠房比新建厂房要节约很多资金；二来，县里边产业园区各种产业集聚，交通、水电等基础设施也比镇上便利许多。可以为村民提供一些就业岗位，但是往返距离有点远，恐怕难以满足务工村民每天都可以回家的需求。”

（2）扶贫资金用途分散，难以满足需求。据负责扶贫工作的一位主任介绍，镇上的扶贫资金有限，还要兼顾教育扶贫、产业扶贫、水利扶贫等多方面。近几年，物价上升，而资金数额没有增长，工程建设成本越来越大，已经难以满足扶贫建设的需求。前几年，镇上为村民修建的农田饮水灌溉渠道，就花费了大部分的扶贫资金。

（3）村官文化水平不一，扶贫队伍仍需强化。在调查中，还有一个明显的问题就是在一些政策的理解上，村官与政府存在一定的出入，在政策的执行上往往就会偏离政策制定时的初衷。村级扶贫的一些通知协助等任务往往由村委会具体承担，且属于兼职扶贫，受人际关系的影响，对扶贫工作的精准性影响较大。

（4）村民受教育水平低是最大难题。针对村民目前的需求，负责扶贫工作的副镇长赵某说，当前解决村民需求最大的问题就是受教育水平太低，导致村民对一些政策措施持有抵触情绪，尤其是对收益周期较长的措施极为反对。对于村民资金、技术、就业等需求，镇上已经通过政府担保、集体联保等措施帮助村民获得高额银行贷款；与西北农林科技大学等高校合作，为村民提供技术指导等支持；通过引进产业一方面可以为村民提供销路，另一方面也可以提供部分就业岗位。

（5）脱贫返贫现象同时存在，建档立卡容易漏掉返贫户。调查走访中发现，有一些处于贫困线边缘的非贫困群体承受灾难能力极弱，再遭受小灾小难极易返贫，笔者暂且将其称为“易贫群体”。政府在对于易贫群体返贫后的应对措施上存在较大缺陷，当问及如何确定贫困户时，负责扶贫工作的一政府工作人员表示，贫困户的确定是根据建档立卡的信息来确定的，对于脱贫群体的处理很简单，就是不再进行贫困帮扶，但对于返贫群体则没有具体的措施或者说就没有针对性措施。

负责扶贫工作的一位工作人员如是说：贫困群体的确定是根据前几年建档立卡的信息来筛选的，而且贫困等级也是上边来人走访后确定的；对于脱贫群体就是不再继续享受帮扶政策，意外返贫或者非贫困群体变成贫困户了，这个没有具体的针对性措施，就只能依靠村里边发现一个及时上报一个寻求方法解决。

促进基层政府扶贫政策优化建议

加强基础设施建设，突出产业扶贫优势

俗话说：“要想富，先修路”，足见基础设施建设在扶贫工作中的重要性。当地政府应在大力加强基础设施建设的同时，招商引资到家门口，突出产业扶贫的优势，就地解决剩余青壮年劳动力的就业问题，也可以更好地满足留守老年人的需求。因地制宜地发展特色产业，使政府、农户、市场三者有机结合，注重产业发展与地方实际、村民需求的协调，以产业带动就业，以就业带动脱贫，推动基层扶贫工作由输血向造血转变。

整合精准扶贫资金，依据民需精准施策

加大精准扶贫资金整合力度，在自由裁量权允许的范围内改变现有扶贫资金的分配格局，捆绑式使用扶贫资金，逐步提升精准扶贫的有效性。上级政府授予基层扶贫机构恰当的财权，允许其根据贫困群体最为急切的现实需求，因时制宜适当增加扶贫资金使用的灵活性，上级部门可通过督查、纪检或第三方评估的方式来强化资金监管力度，进一步加大对违纪违法行为惩处力度。[11]在充分调查了解民需的基础上制定并完善政策，根据政策执行过程中民众的需求逐步完善政策并提供配套措施，把资金、帮扶措施建立在民需的基础上，才能够提高资金使用的效果，产生扶贫政策应有的效益。

引进专职扶贫人才，强化扶贫队伍建设

通过引进大学生村官、专职扶贫公务员等举措，壮大基层扶贫队伍，提高基层精准扶贫工作的连续性和战斗力。着力提升村官专业素质，文化水平，加强农村村委会领导班子建设，为村两委带头人提供能力提升的培训机会，不断加强乡村贫困治理体系和治理能力建设，发挥村民自治组织的效力，确保扶贫政策精准落实，真扶贫，扶真贫。此外，还要落实干部驻村制度，明确工作职责，切实发挥驻村干部的联系与帮扶作用。[12]

推进职业教育，深化教育扶贫

教育是最根本的精准扶贫。习近平总书记也说过“小康不小康，关键看老乡”，但目前来说，农村贫困人口大多已不适用义务教育，应大力开展推进职业教育，加强农业生产技术指导培训，带动农业生产。此外，也要加强农村义务教育建设，营造高质量的教育环境，使得青壮年劳动力可以返乡务工改善农村老龄化问题的同时，不再担心子女的教育问题。百年大计，教育为本。强化义务教育的质量，实现人才的可持续发展，只有如此，发展才会强劲有力。

健全贫困动态监测，强化基层精准扶贫

充分利用互联网、大数据进行精准扶贫，整合村民收入水平、必需消费水平、动产、不动产等信息，在现有扶贫工作的基础上，通过对非贫群体以及脱贫群体可承受灾难能力等因素划分贫困脆弱性等级，实施动态监测，对这一群体在生产、生活中遇到的可致贫的困难及问题进行准确把握，并适时予以帮扶，避免易贫群体以及脱贫群体由于主客观因素入贫或返贫。

注释

[1][3]魏宁.政府部门定点扶贫模式探析——以山西省公路局定点扶贫石楼县为例[D].2009-12.

[2]孙希章.中國扶贫开发机制创新研究[D].2008-12.

[4]许源源：中国农村扶贫瞄准问题研究[D].中山大学，2006.

[5]年渊：中国农村扶贫资金使用的制度困境与对策研究[D].西北师范大学，2007.

[6]徐俊.公共部门对口扶贫的瞄准问题初探[J].老区建设，2012（2）：19-21.

[7]邢成举，李小云.精英俘获与财政扶贫项目目标偏离的研究[J].中国行政管理，2013（9）：109-113.

[8]叶初升，邹欣.扶贫瞄准的绩效评估与机制设计[J]华中农业大学学报（社会科学版），2012（1）：63-69.

[9]邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济，2014（6）.

[10]郑宝华，蒋京梅.建立需求响应机制 提高扶贫的精准度[J].云南社会科学，2015，6.

[11][12]杨园园，刘彦随，张紫文.基于典型调查的精准扶贫政策创新及建议[J].中国科学院院刊，2016，31（3）.

参考文献

[1]王介勇，陈玉福，严茂超.我国精准扶贫政策及其创新路径研究[J].中国科学院院刊，2016，31（3）.

[2]屈闪闪.史密斯模型视角下乡镇政府扶贫政策执行研究——以河南永城城关镇为例[D].2011-5.

[3]王楠.朝阳县整村推进扶贫模式研究[D].2015-5.

[4]起年.县级政府在整村推进扶贫开发中的作用浅议[J].经济问题探索，2007.9.

[5]李群峰.权力结构视域下村庄层面精准扶贫瞄准偏离机制研究[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2016，43（2）.

[6]周常春，刘剑锋，石振杰.贫困县农村治理“内卷化”与参与式扶贫关系研究——来自云南扶贫调查的实证[J].公共管理学报，2016，13（1）.

作者简介

李 峰 就职于西北大学公共管理学院公共行政学系