政府不当行为探源及其治理

現代市场经济条件下，法治经济的构建，与政府行为密不可分。政府不当行为有其深厚根源，不仅破坏法治经济构建，影响经济平稳增长，也有悖全面从严治党要求。为了实现经济法治化，就必须对政府不当行为予以治理。

纵观中国现代市场经济发展历程，政府在其间的行为总体可以归结为三大类：一是规范性行为，即政府行为良好，职能界定正确，既符合市场经济要求，也在法治轨道上正常行驶；二是乱作为行为，即政府职能界定错乱，凌驾于市场决定性作用之上，政府官员滥用权力，胡乱决策，胡乱插手，致使政府行为具有瑕疵甚或违法；三是不作为行为，即政府丧失了应有的宏观调控职责，对其负有的行政义务，在具有作为可能性的条件下不予作为，其实质就是庸政、懒政。政府乱作为和不作为，我们把其界定为政府的不当行为。

政府不当行为根源探寻

政府不当行为，从根源上探索有两大原因：一是利益驱使；这是不当行为的动因。二是权责不明，这是不当行为的外部条件。内在逐利性、外在趋利性，使部分政府官员甘愿实施不当行为；权利和责任不明确又使其能够实施不当行为。具体分析乱作为和不作为，它们又有所差别。

第一种情形：乱作为。从根源上分析，实质上就是我们部分政府官员，价值观念扭曲，仅追求个人名利的结果。从内在动机看，他们视个人名利为做官的首要动机甚或惟一动机；从外在利益驱动看，由于过分追求个人私利，故难免为外部非正常甚或非法利益驱动所驾驭。正是因为如此，所以这部分官员的一切行为均表现为以最大化地实现自我名利为中心，而不会顾及国家的需要、民众的利益。在权责不明的前提下，受内在动机驱驶，他们为了自己的升迁，急功近利，盲目追求所谓的政绩工程，面子工程，违背客观经济规律，滥用权力，肆意乱作为；受外在利益驱动，他们为了中饱私囊，官商勾结，行腐败之事，不得不乱作为。

前南京市市长季建业就是乱作为的典型。他一上任便迫不及待地迅速启动了许多耗资巨大的城市工程，致使南京这座古城不断被“开膛破肚”，真可谓“秋叶与灰土齐飞，苍天共黄土一色”。 季建业本人对其为官动机及其行为也直言不讳。他在悔过书中写道：“廉洁是1，事业、功名、地位、财富、尊严都是0。廉洁出了问题，一切都等于0。”这是用血的教训得出的“政治生命公式”。

第二种情形：不作为。从根源上分析，本质上仍然是“无利不为”，是我们部分政府官员为官理念有误，过多算计自身地位、利益的结果。这部分官员内在缺乏为官一任、造福一方的观念，盘算个人得失多，思虑百姓疾苦少。故一旦社会秩序依法逐步规范化，其外部利益寻租空间再受到压缩，于是，他们便没有了动力支撑，只求明哲保身。常常持“只要不出事，宁愿不做事”，“不求过得硬，只求过得去”的态度，对其应该履行的职责敷衍了事。尽管他们不会因过分贪图名利而乱作为，但也因缺乏勇于担当精神而不积极作为。我们目前许多官员不作为，正是全面深化改革，全面依法治国、全面从严治党大背景下，其个人不当利益受到压制而形成的。

政府不当行为对经济法治化的危害

政府既是依法治国的推动者，也是践行者，其行为的规范与否，关乎整个社会能否真正实现依法行事。单从经济方面分析，政府作为市场经济主体之一，作为市场经济的宏观调控者，其行为不当必会危害经济法治化的实现。

政府不当行为破坏市场的有序性、公平性，践踏等价交换原则

有序性、公平性是市场经济的内在要求，也是经济法治化的重要体现。没有有序的市场秩序，没有公平的竞争，市场配置资源无从谈起，经济法治化也只能是奢望。

等价交换是市场经济的根本原则，也是市场经济作为契约型经济、法治型经济的核心。市场经济之所以是法治经济，重要的一点就是市场主体能平等自愿地达成某种契约，等价交换其产品。

政府行为不当，必会破坏市场的有序性、公平性和等价交换原则。

从乱作为分析。首先，乱作为本身就违背经济规律，破坏市场的有序性，破坏法治要求的规范性；其次，乱作为的深层根源在于政府官员内在膨胀的自私逐利性和外在趋利性。因此这种行为必会伴随腐败性，从而破坏竞争的公平性；而且这种行为还往往带有强制性甚至暴力性，进而破坏平等自愿、等价交换原则。众所周知的吉林省舒兰市“拆迁”女市长韩迎新的所作所为就是这方面的典型。她收受他人贿赂，为他人谋取利益，明目张胆地违背价值规律，不遵循等价交换原则，强制拆迁、暴力执法。正如她之所言：“我不懂拆迁法，不按拆迁法办”，“我有尚方宝剑，你们随便告”。这是对经济法治化肆无忌惮的践踏；再次，乱作为的示范效应必会影响到个人、企业的行为规范。一旦市场经济三大主体的行为，均不受法律有效约束，市场的有序性、公平性、等价交换性必不复存在，整个经济运行必不会处于法治状态。当下教育、医疗等部门的乱收费现象，明显有悖市场的有序性、公平性，违背等价交换原则，为什么屡禁不止？毫无疑问，与政府官员利用职权，乱作为以谋取私利有关。

从不作为分析。政府不作为同样危害市场的有序公平。市场经济具有盲目性、滞后性、局限性之不足，需要政府的宏观调控，需要政府的依法引导。而政府官员出于对自身利益患得患失的考虑不作为，意味着政府应有职能的缺失，意味着法律法规的空置。如此，当一些市场微观主体为追求自身利益最大化，不顾社会最起码的道德规范和法律约束，无序经营时，经济运行自然就缺少了法治之盾的保护，从而市场的有序公平，等价交换必会消失。我们当前舌尖上的安全屡屡失守，江河湖海屡屡被污染，各种经济纠纷时时被激化，无不与政府的不作为，至少是不积极作为有关。

政府不当行为破坏市场的竞争性、开放性，制约平均利润规律

竞争性、开放性是市场经济的重要特征，也是资源优化配置的基础。而平均利润的形成，既是以资本转移为核心的自有竞争的结果，也标志着资源配置的优化，体现着市场的健康有序，规范法治。而政府行为不当恰恰对此形成破坏。

首先，政府行为不当，直接限制公平竞争和市场开放，制约平均利润规律。乱作为本身就带有利益交换性，难免政府官员利用职权，把某些市场项目专营权赋予给亲属及相关利益者，“一人得道，鸡犬升天”的事例不胜枚举。如此，何谈自由竞争和市场开放！没有竞争，没有资本自由转移，何谈平均利润率机制！何谈经济法治化！

其次，政府行为不当助长垄断的滋生和蔓延。垄断是竞争的天敌，是平均利润率机制发挥作用的障碍。尤其是我国的垄断央企，早已令民怨沸腾。而政府行为不当，必又会进一步加剧这种垄断。从乱作为分析，乱作为本身附带的利益关系，难免国企行政高管任命过多，市场化选人用人机制不可能真正形成；难免垄断企业与政府权力关系密切，甚至驾驭政府，对政策施加影响，如此焉有经济法治化。从不作为分析，不作为实质上就是对垄断价格的放任。依据马克思生产价格理论，现代市场经济条件下，商品生产价格=成本价格+平均利润。那么试问，我们垄断企业为什么能漫天要价，获取垄断利润？这诚然与其垄断地位有关，但也与政府不作为，不认真核算其运营成本，放任其垄断一方有关。垄断和贪婪是中国国企的一个缩影，它严重破坏经济的良好运行，故反对垄断和不正当竞争，由来已久，但正如李克强所言，政策千条万条，不干就等于“白条”！

政府不当行为破坏公平分配，损毁中国特色社会主义根本原则

公平分配是合理实现人们物质利益关系的基础，是社会和谐的根本，它既关系着民生的改善，也是经济秩序规范化、法治化的标志。

中国特色社会主义根本原则是“共同富裕”，要实现这一原则，需经济发展的支撑，也需公平分配的保障。

中国当前分配失衡严重，贫富差距悬殊是不争之事实。但这绝不是按劳分配与生产要素按贡献分配理论和政策的错误，究其原因，政府行为不当就是其中之一。

从乱作为分析。第一，乱作为系自身利益驱动所致，所以，它必伴随有腐败收入。腐败问题不仅是导致分配不公的毒瘤，也直接侵蚀经济法治化。第二，乱作为常常具有官商勾结性质，故除了形成不法官员腐败收入外，不法商人的巨额获利也不可避免。如此，必会加深分配不公。第三，乱作为引起的分配秩序混乱，其示范效应会辐射整个社会，致使人们纷纷滥用其可控资源，聚敛财富。我们当下众多的“行业不当得利”正是因为如此。

从不作为分析。分配秩序紊乱，分配严重不公需要政府依法治理。按说，政府应依据按劳分配和生产要素按贡献分配理论，对分配过程中的不公及时予以矫正；依据社会主义本质和中国特色社会根本原则，对分配结果的失衡积极进行调整。但如果此时政府不作为，则不仅不能消除现存的不公现象，而且还会加剧之。当前，国企高管、明星等一批特殊人群的特高收入，与政府完善市场机制不力有关；各类非法奸商通过制假贩假、坑蒙拐骗获取的暴利，与政府不依法积极行政更是直接相关。

政府不当行为治理思考

政府行为不当不仅表明其没有依法行政，而且对经济法治化，进而对全面依法治国危害巨大，故必须加以治理。乱作为和不作为，从根源上分析均是政府官员价值观错乱，受自身利益驱动所致。故对政府不当行为的治理，也必须紧紧围绕解决政府官员的价值观和利益关系而展开。

教育

价值观为人生赋值、为社会定规、给国家赋形。政府行为不当的重要根源是政府官员价值观错误。教育的目的就是树立政府官员正确的价值理念，营造“山清水秀”的从政环境，减少“政治雾霾”的影响。教育的内容，重点可依据习近平关于党员干部休养的思想：第一，“当共产党的官，只有一个宗旨，就是造福于民，心无百姓莫为官”；第二，“理想信念坚定，是好干部第一位的标准”；第三“干部就要有担当，有多大担当才能干多大事业，必须‘为官一任，造福一方”；第四，“为官一场最起码应留个清名，要‘心不动于微利之诱，目不眩于五色之惑”。[1]教育的方式自然多种多样，发挥党校主阵地作用就是其中之一。

确权

权责不明是政府不当行为实施的条件。乱作为和不作为之所以能盛行，关键就在于政府官员的权利和责任不明确。所以，确权是政府依法行政的基础，也是治理不当行为的根本。一旦权利责任划分有序，逐利性内在动机再强，也只能沦为空空的纯心里欲望。怎样确权，当下重点应从两方面考虑。

首先，继续简政放权，减少政府审批项目。政府权限过大，项目审批过度，对市场干预过多，一直是我们政府职能错位的标志。这既不符合市场决定性作用的要求，也构成政府不当行为的主因。“大道至简，有权不可任性”，而要制约权力的“任性”，惟有继续简政放权，给企业松绑。

其次，合理确定政府主要领导的权限和职责。政府的主要职能是对社会经济运行进行管理和调控，并为社会提供公共服务。故作为政府职能的主要代理者的政府主要领导，其权责也必须围绕此展开。从权限来看，他们除享受相应职务待遇外，其主要权限就是社会管理和服务所需的合理权限，绝不是无限扩张的权限。重庆市规定“领导班子主要负责人不直接分管干部人事、财务、公共资源交易管理、行政审批和其他不宜直接分管的工作。”其实质就是强化对“一把手”权力的制约监督。从责任来看，第一，负责理顺其所辖政府职能部门职责，全面梳理各部门现有行政职权，对不合理或没有法律依据的职权进行清理，这是政府职能合理的基础；第二，在不损害生态环境的前提下，保證GDP的合理增速；第三，保证就业，居民收入的稳步提高。

督查

法无授权不可为，法定授权必须为。对政府官员及其职能部门依法确定的权责必须进行监督、核查。督查的主体应是社会民众、媒体、上级机关三位一体。督查的方式：首先，要公开权力清单和运行流程，让大家知晓，每个领导具体负责什么，每个部门具体管些什么，其权力是如何运用的，工作是如何开展的。如此有没有乱作为或不作为现象将一目了然；其次，GDP增加、失业率降低、居民收入提高、生态环境改善等实绩考核，绝不能以各级政府自己公布的数据为依据，自己考核自己，有水分是必然的。而应以民意调查，上级机关核准为准。

奖惩

奖励和惩罚是影响人们某种行为的重要外在刺激因素。在权责清楚，督查核实的基础上，奖惩必会成为治理政府不当行为的有效手段。

奖励的对象有两类：一是“好官”、“清官”；二是人民“公仆”。好官、清官均谨记做官先做人，从政先立德原则。他们依法行政，积极作为，注重为国为民做实事，绩效突出，民众满意。对之必须予以奖励，包括仕途升迁，奖金鼓励等，要让其充分享受自身价值实现的成就感。而且上级或更高级政府，在客观公正地实施奖励时必须有震撼性而不是象征性，其目的就是要向世人表明，并不只有实施不当行为才能获得个人名利。人民公仆式领导，他们均谨记其位为党和民赋予，理想信念坚定，先天下之忧而忧，后天下之乐而乐，一心为民，任劳任怨，不计个人得失，故更要大奖。习近平点赞过的三位县委书记：焦裕禄、谷文昌和王伯祥就是这样的人。

惩罚的对象也有两类：一是“昏官”；二是“庸官”。

昏官就是那些超越其法定权限乱作为的官员。他们的行为不仅违法，而且必会给国家和人民带来重大损失。“诚欲正朝廷以正百官，当以激浊扬清为第一要义。”要实现政治生态清名，首先就要对昏官予以惩罚，且惩罚措施必须有震撼性，使之不敢乱施为。对那些单纯为了“政绩”乱施为者，可视情节轻重降低其行政级别或彻底取消其官衔，使其政治生命受限；对那些搞权钱交易乱施为者，不仅要交由司法部门追求其刑事责任，而且更应在经济上让其伤筋动骨，使之不能惠泽家人。也就是除了罚没其受贿金额外，还要给予适当的罚处。

庸官就是那些在其位不谋其政不作为的官员。他们的行为同样会给国家和人民带来损失，故也必须予以惩罚。李克强总理明确指出：“对于忽视民生、为官不为的‘庸政、‘懒政，要‘动刀子、‘出重拳、公开曝光，坚决追责！”[2]追责的措施千万条，当以调低其岗位甚或撤消其职务最有震慑力。你不干那就由别人来干！

参考文献

[1]做人要有人品，当官要有官德.学习时报，2015年3月23日，徐伟新.

[2]新华网评：不能让政策成为“白条”.新华网，2015年4月13日.

作者简介

边拥护 中共汉中市委党校中国特色社会主义研究中心主任