自贸区建设：将散落珍珠串成珍珠链

上海自贸试验区三年建设所形成的诸多改革举措就像一盘珍珠，每一颗都很耀眼，但在一定程度上是分散的、碎片化的，有必要将这盘珍珠串起来，形成一个整体，构建一条制度创新“珍珠链”。通过合理而有效的配套组合、系统集成，形成开放型经济新体制，实现治理体系和治理能力现代化。同时，通过制度体系和制度模块的复制推广，发挥试验区先行先试对全局改革的示范、突破、带动作用。

上海自贸试验区经过近三年建设，先行先试一系列扩大开放、深化改革举措，在政府职能转变、投资管理制度创新、贸易监管制度创新、金融制度创新、法制保障建设等方面形成了一批有效的建设成果。

一

一些制度创新属于国内首创，重在通过结构性改革，改善制度供给条件。诸如外商投资负面清单管理模式、市场准入“证照分离”改革试点、国际贸易“单一窗口”监管制度、适应金融创新开放的自由贸易账户分账核算体系、事中事后监管制度等。

一些制度创新重在扩大开放、培育功能，形成新的产业链和价值链，扩大有效供给。诸如扩大金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务等服务业领域的开放，试行货物状态分类监管、扩大国际中转集拼业务、国际船舶登记制度创新、跨境电子商务公共服务平台建设、大宗商品现货市场和资源配置平台建设、推动新兴服务贸易和技术贸易发展、扩大人民币資本项目可兑换、试验跨境融资自由化、创新国际人才流动通行制度等。

这些制度创新的操作涉及多个政府部门，包括市场监管部门、口岸监管部门、金融监管部门、产业管理部门、综合管理部门等。每个部门都可以列举出几十条甚至上百条创新举措，并且在各自系统内进行复制推广。

现在，上海自贸试验区正处在三年建设的总结评估阶段。如何在现有发展基础上“百尺竿头、更进一步”，发展成为开放度最高的自由贸易园区，是摆在我们面前的一项重要任务。

二

我认为，当前一项重要的工作，就是要紧紧把握国家战略意图及核心任务，将各项改革举措配套组合、系统集成，形成扩大开放、深化改革的基本制度体系和制度模块。三年建设所形成的诸多改革举措就像一盘珍珠，每一颗都很耀眼，但在一定程度上是分散的、碎片化的，有必要将这盘珍珠串起来，形成一个整体，构建一条制度创新“珍珠链”。通过合理而有效的配套组合、系统集成，形成开放型经济新体制，实现治理体系和治理能力现代化。同时，通过制度体系和制度模块的复制推广，发挥试验区先行先试对全局改革的示范、突破、带动作用。

根据上海自贸试验区三年建设实践，可以将制度创新改革举措集合成三大制度体系：与扩大开放、培育功能相适应的国际投资、国际贸易、国际金融开放型经济管理制度体系；与建设更高水平市场经济体制相适应的市场准入及事中事后监管制度体系；与法治化、国际化营商环境相适应的法制保障制度体系。

与扩大开放、培育功能相适应的国际投资、国际贸易、国际金融开放型经济管理制度体系，覆盖了试验区主要任务和措施的大部分内容。其建设要旨是主动适应全球化经济治理新形势新格局，主动对接国际贸易投资高规格新标准，把培育功能与政策创新相结合，形成一套适应国际国内要素有序自由流动的管理体制和监管模式。

这一制度体系“珍珠链”所串起的“珍珠”包括：以外商投资负面清单管理模式为核心的国际投资管理制度、境外投资管理制度及公共服务平台；以贸易便利化及贸易转型升级为重点的“一线放开、二线管住、区内自由”口岸监管制度、货物状态分类监管制度、国际贸易单一窗口监管模式、国际大宗商品交易及资源配置平台、电子商务公共服务平台、集成电路全产业链保税研发监管、国际船舶登记、海运国际中转集拼、航运运价衍生品交易业务等；以金融开放及国际金融中心建设为目标的自由贸易账户分账核算体系、境外融资与跨境资金流动宏观审慎管理制度、推进金融开放创新加快上海国际金融建设的“金改40条”、探索金融服务业负面清单管理模式。

三

与建设更高水平市场经济体制相适应的市场准入及事中事后监管制度体系，是试验区的核心任务，建设的要旨是率先实行以转变政府职能为核心的行政管理体制改革，积极探索建设既符合国际高标准投资和贸易规则体系要求、又适应我国工业化及市场经济发展阶段的行政管理体制。

这一制度体系“珍珠链”所串起的“珍珠”包括：与放宽市场准入相联系的先照后证、三证合一、企业准入单一窗口、证照分离改革等现代商事登记制度及市场准入负面清单制度试点。市场准入负面清单制度是适用于境内外投资者的一致性管理制度和措施，是对各类市场主体准入管理的统一要求，符合国际通行的商事登记制度。

在以政府职能转变为核心的事中事后监管制度上，政府职能由以控制和配置资源为主转变为以提供监管服务、维护市场秩序为主，政府管理由注重事先审批转为事中事后备案制管理，率先建立公共信用信息服务平台、信息公开制度及信息共享和服务平台、企业年度报告公示和经营异常名录制度、国家安全审查和反垄断审查协助工作机制、竞争中立操作方案设计。在以市场主体首负责任为机制的综合监管制度上，政府监管和社会力量参与相结合，构建市场主体自治、行业自律、社会监督、政府监管的社会共治格局，建立信息共享、资源整合、执法联动、措施协同工作机制。

四

与法治化、国际化营商环境相适应的法制保障制度体系，是试验区的重要任务，建设的要旨是行为规制和监管制度的协调一致，优化治理体系和法律环境。

这一制度体系“珍珠链”串起的“珍珠”包括：建立与自贸试验区相适应的法律制度，国家层面的相关法律法规作出调整，全国人大常委会授权国务院在试验区范围内对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整相关法律规定的有关行政审批；国务院根据全国人大常委会授权，在试验区内暂时调整相关行政审批规定。

上海市通过并实施了我国第一部关于自贸试验区的地方性法规，引领和保障了试验区的改革发展；建立完善司法保障及权益保护制度，成立上海市浦东新区人民法院自由贸易试验区法庭，发布自贸试验区《审判指南》，审理试验区诉讼与非诉讼相衔接的商事纠纷解决机制，建立国内首个试验区国际商事仲裁制度，打造面向全球的亚太仲裁中心，成立试验区及浦东新区专利、商标、版权合一管理的知识产权局，建立公平交易及商业合同的平等保护司法制度；建立创新人才服务体系和国际人才流动通行制度，实施国际人才出入境新政，支持具有全球影响力的科技创新中心建设。

以上三大制度体系，第一是以适应扩大开放的管理和监管为主线，第二是以市场准入和事中事后监管为主线，第三是以法制保障为主线。每一个制度体系中的各项措施和操作流程都要前后呼应、配套组合，集成完整而系统的制度模块。这三大制度体系在有效运行基础上，互相协同、互相联动，构建与法治化、国际化、便利化营商环境和公平、统一、高效的市场环境相适应的基本制度框架，实现上海自贸试验区的国家战略目标。

作者简介

赵晓雷 上海财经大学上海发展研究院、自由贸易区研究院院长，教授