建筑行业PPP模式下存在的问题及对策

葛建勇

摘要：PPP模式即政府与社会资本合作模式，在建筑行业推广PPP模式，可以有效缓解政府在保障性住房、公共交通及生产生活基建工程等建设方面的资金短缺问题，并能使社会资本在政府的有效监管下，参与到社会基础建设的基本领域，使社会资本在得到高效利用的同时，更能获得投资收益与政策扶持。但是，由于PPP模式仍处在探索发展阶段，建筑行业PPP模式下的项目运营在立法基础、融资能力、项目管控及后期运维等方面存在诸多问题。本文通过对建筑行业PPP模式下存在的问题进行系统分析，并提出有效的改善建议，以期为建筑行业PPP模式的深入发展提供有益借鉴。

关键词：建筑行业 PPP模式 对策

建筑行业由于其生产的特殊性，在涉及的基础设施及公共服务等建设领域，一般以政府为主要投资单位，但政府财政收支受限，使这些关乎经济和民生的领域面临融资短缺、发展建设性不足等问题。而随着经济发展水平的提高和国民生活质量的改善，社会资本的规模越来越庞大，成为资本市场中的重要部分。在建筑行业推行PPP模式，可以改善建筑施工企业的融资现状，以政府扶持及发展政策为导向，拓展融资渠道，改善融资能力，从而保证建筑行业企业现金流的安全性与完整性。此外，PPP模式下，建筑行业实施项目风险应对、精益化管控、集约化管理及延长化运维等策略，更能有效促进建筑行业持续稳定发展。

一、建筑行业PPP模式下存在的主要问题分析

（一）PPP项目无立法保障，建筑行业承担的风险难以评估

建筑行业PPP模式下存在的主要问题表现在立法及风险评估方面。立法方面，一是各PPP政策制定部门制定的规制在一定程度上存在矛盾性，这给PPP项目的实际操作带来很大的困难。再者，财政部、发改委等PPP政策制定部门拟定的相关规制多是指导性的，就建筑行业来说，并没有考虑各地区经济水平及政府管控能力，也没有深入了解建筑行业的融资难题，从而使相关的PPP政策多流于形式，发展不足。

风险评估不足也是建筑行业PPP模式下的问题体现。建筑行业承担的风险难以评估主要表现在政府主导权的变更、相關财税政策优惠的变化及建筑行业本身面临的融资不足、现金流断裂的风险等。就建筑行业来说，在相关领域实施PPP项目，政府主导权的变更主要表现为政府领导人的换届，相关财税政策优惠的变化主要体现为项目运营中的财政和税务优惠的丧失及建筑行业本身面临的融资不足、现金流断裂主要表现在社会资本的撤资毁约、政府的监管缺失及PPP合作方式的行为受阻等。

（二）建筑施工方融资能力较弱，投资回报周期过长

建筑施工方融资能力较弱，投资回报周期较长也是建筑行业在PPP模式下存在的重要问题。就我国目前来说，绝大部分的建筑施工方都属于规模较小的民营企业，与规模实力较大的国有建筑企业相比，存在诸多的融资限制。建筑施工方融资能力较弱主要存在以下两个方面的原因：一是建筑施工企业大都为民营企业，融资过程中缺乏相应的抵押物，因而在向银行等金融机构贷款的过程中，因资信不足或者抵押存在风险等原因而无法获得工程融资；二是大多数的建筑施工企业在施工过程中会产生大量的现金流，而施工企业由于融资方式单一及融资渠道受阻等原因，极易造成建筑施工过程中的资金断裂，使项目内部的现金流无法满足施工过程产生的持续性需求。

投资回报周期较长主要体现在PPP模式下的建筑行业在投资过程中需要垫付大量资金，而这些资金在短时期内又无法收回，因此对建筑施工企业造成运营资金方面的压力。投资回报周期较长是PPP模式下社会资本参与经济建设的明显特点。而投资回报周期较长又会进一步加大建筑施工企业的融资压力，进一步增加施工企业持续现金流的需求。

（三）建筑行业企业后期运维能力缺乏，项目精细化管控能力不足

从传统意义上来说，建筑行业是指建筑生产部门，施工竣工往往预示着建筑项目的完成。PPP模式彻底改变了建筑行业施工竣工即完工的传统认知，将项目的施工、运营及后期维护等整体流程都置于建筑行业的生产中。从建筑施工的角度考虑，建筑行业企业施工完成，经过运营单位或者业主的验收，就意味着施工企业将相关的风险及管理权转交给了承接方。但在PPP模式下，建筑行业企业在施工完成后要继续运营该项目10-30年，这对施工企业的后期运营能力造成一定的困扰。主要表现在建筑施工企业运营经验不足、不能和业主进行合理有效的沟通及后期存在的维护成本过高等问题。

项目精细化管控能力不足问题表现突出。随着建筑行业的不断发展，施工技术与水平有了很大的提升，但建筑施工企业在项目的精细化管控和集约化管理方面的关注度存在一定缺失。在PPP项目中，施工企业作为项目的投资方，纵然不存在偷工减料、工程质量等方面的问题，但由于施工企业缺乏精细化的施工手段，加之施工企业内部精细化、集约化意识的不足，造成PPP模式下项目精细化管控能力的不足。

二、建筑行业PPP模式下的有效提升策略

（一）加强PPP项目立法，并建立建筑行业项目风险评估及应对机制

为有效加强对建筑行业PPP项目的管控，首先要做好PPP项目的立法工作。首先，国务院等机构要加强PPP模式的立法工作，通过法律形式对PPP项目的合法性加以确认，尤其是在建筑行业领域，更要根据PPP模式基本法制定符合本领域的具体法律法规，以形成原有规制的法律基础。其次，财政部、发改委在制定PPP模式的相关规制时，要结合本地区的经济发展状况及政府财政收支，就建筑行业来说，还要综合考虑建筑行业企业的融资能力、发展能力及管控能力等。

PPP模式的有效运行，不可避免会带来一定的项目风险。为有效控制建筑行业企业在政府主导权的变更、财税政策的变化及融资不足、现金流断裂等方面的影响，要预先做好项目的风险评估及应对机制。具体来说，为有效预防建筑行业企业在PPP项目中的政府主导权的变更中遭受损失，要与政府建立契约关系，形成系统化约束，预防领导人更换对建筑行业企业的潜在风险；为有效应对政府相关财税政策变化的影响，建筑行业企业要督促政府做好财税扶持工作，提前与政府确立规制，防止财、税率的不合理变动等。

（二）有效提升建筑施工方的融资能力，并致力改善建筑行业的投资环境

为有效提升建筑施工方的融资能力，一方面要优化融资的方式，变被动融资为主动融资。具体来说，实力较弱的中小型民营建筑施工企业要积极寻求与规模、实力较大的大型国有企业进行合作，以增强资信，借助大企业的信用及信誉获得抵押贷款，从而破解融资难问题。另一方面，在PPP模式下，建筑行业企业还要极力拓展融资渠道，以使企业的融资多元化与多样化。当前情况下，建筑施工企业除了向银行融资，取得施工准备金以外，还可以向各类金融机构及民间社会资本融资，当然，在融资的过程中要形成系统化的流程，保证融资过程合法合理、有理有据，从而使建筑施工企业获得更多的融通资金。

为形成PPP模式对建筑行业的吸引力，要致力改善建筑行业的投资环境。投资环境主要表现在投资回报率上，为有效解决投资回报周期过长的问题，政府可以制定相应的帮扶政策，包括允许PPP模式下的建筑行业企业在项目完成之后向特定的使用者收取一定年限的使用费；政府对参与PPP项目的相关企业给予一定的财政补助及税收优惠；政府与PPP模式下的建筑行业企业建立利益共同体关系，以市场化方式运作，参与企业在政府的监督管控下合理、高效运行。

（三）注重提升建筑行业企业后期的运维能力，并形成精细化、集约化的项目管理

注重提升建筑行业企业后期的运维能力，就是要改变建筑行业传统的“施工竣工即完工”的观念，变为施工、运营及维护全流程管理。具体来说，在施工过程中，不仅要注重运用先进的施工技术及手段，更要树立精细化和集约化管理的理念，即在施工过程中要对施工流程进行科学的规划，综合运用成本控制、流程控制及集约化控制等运营方法，对施工过程中的各个环节进行有效监控。此外，在建筑施工项目完成后，要及时进行交接手续，在企业内部形成监管，对项目运营过程中反映出的问题要与之前的施工单位及时进行沟通，以明确责任。最后，建筑行业企业要具备一定的运维能力。要做到这一点，一是建筑施工企业要树立运营及维护的理念，转变原有的建筑行业企业施工责任制等观念；二是建筑施工企業要通过对外交流，深入学习项目运营及维护相关能力。

三、结束语

PPP模式是我国政府转变政府定位、充分运用社会资本的有效性举措。PPP模式的推进，能够最大限度缓解政府在基础设施及公共服务建设方面的财政压力，也能保证建筑行业企业的有效收益，因此具有重要意义。当前，对PPP模式下建筑行业存在的问题及针对性对策的积极探讨，有利于促进建筑行业的科学合理发展。

参考文献：

[1]李曦.政府与社会资本合作（PPP）模式研究综述[J].福建建筑，2016，（10）：23-24.

[2]黄金曦，杨自清.医疗行业PPP模式存在的问题与对策探析[J].商业会计，2017，（1）：36-38.

（作者单位：中国建筑第五工程局有限公司东莞分公司）