大数据时代政府管理创新：现状、问题与对策

罗甜甜+陈运雄

摘 要：本文首先阐述了大数据时代政府管理创新的含义，其次探讨了电子政务在政府管理创新中的地位与作用，并由此分析了大数据时代我国政府管理创新存在的问题，最后从发展方式、管理重点、机构设置、法律环境等方面提出了大数據时代创新政府管理的对策，以期为政府改革和创新提供参考。

关键词：大数据时代；政府管理创新；电子政务

中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）04 — 0071 — 03

大数据是一场新技术与管理革命，也是人类社会迈进智能时代的重要标志。大数据的应用有助于提高政府治理能力，有助于全面深化社会管理与公共服务改革。因此，探析大数据时代政府管理创新的现状、问题及其解决路径，有利于加快政府职能转变和行政体制改革，从而发挥引领政府改革和创新的积极作用。

一、大数据时代政府管理创新的含义

一般而言，大数据是指在一定时期内和既定条件下，结合应用网络技术和统计方法对海量数据进行集合、管理及分析，挖掘和提取其中有价值的知识与信息。〔1〕近年来，学界对大数据的定义有着不同的解释，狭义的大数据从字面理解，是指数据的形式多样，且信息规模大。广义的大数据不仅包含其字面意思，也包含储存、提炼、处理数据的信息化方法与技术。本文采广义的大数据说，认为大数据时代语境下的大数据是指在巨量数据集合的基础上，对数据进行处理和分析，从而提炼出有应用价值的信息资源。

随着我国经济社会不断发展，政府管理创新的重要性日益凸显。目前，关于政府管理创新的界定，国内学者各抒己见。王澜明认为政府管理创新是指政府通过转变职能，优化管理机制和政务流程，提升综合素质，从而实现政务工作的高效率和高收益的创新活动。〔2〕张廷君认为政府管理创新是政府改进不足与优化服务流程，以自上而下的变革切实保证社会良性运行的政治和行政策略。〔3〕综合多方观点，结合实际，本文认为政府管理创新是指在适应新环境与形势的过程中，积极探索政府管理的新路径，从而有效配置社会资源和公共资源。

二、大数据时代政府管理创新的现状及问题

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，大数据就是推进治理能力现代化的新路径，其有效集成信息资源的能力为电子政务提供了强大的技术支撑。在互联网时代，政府管理创新的一个重要方面就是电子政务的建设。目前，关于电子政务的界定，国内学者众说纷纭。孙宝文、王天梅等认为电子政务是政府通过对信息技术的广泛应用，进而提高公共服务质量和效率。〔4〕阎波、吴建南等认为电子政务是指政府通过网络平台向利益相关者提供政务信息和公共服务。〔5〕综合多方观点，结合实际，本文认为电子政务是指政府在公共事务管理和公共服务提供中，全面运用现代信息技术，实现超越时空和部门分隔的限制，为政府管理创新提供高效、廉洁的治理模式。

电子政务为政府实现科学决策和提高管理水平发挥着积极作用的同时，在管理创新过程中也面临着一些亟需解决的问题。

（一）缺乏理念上的认识

在推进我国政府管理创新的过程中，不仅面临制度结构和权力格局调整问题，还缺乏对电子政务科学发展的理念认识。电子政务作为不断发展的新兴事物，“电子”和“政务”如何结合，“电子政务”和“管理创新”是什么关系，这些概念尚未厘清。在缺乏对电子政务科学发展的理念认识下，电子政务技术未能发挥其积极作用，及时、有效地解决政府机构在运行上存在协调机制不健全、权力约束不到位和信息共享不完全等问题。同时，电子政务建设在普及程度和平台适用等方面也遇到瓶颈，如信息共享机制中的安全问题，使用者的权利保障与隐私保护问题等，一定程度上影响了行政改革进程中对电子政务平台的依托。目前，我国行政改革与电子政务的关联程度相对较低，政务信息公开及社会公众有效参与不足，正确认识二者之间的关系有利于推进信息共享和政务协同。

（二）电子政务发展定位不准

电子政务建设被视作一种投资行为，而不是推进政府管理创新的举措。电子政务建设需要大量资本的投入，尤其是在实践中软硬件与管理层面的投资巨大，因此需要政府高度重视电子政务的投资效率和效益。但是，有些政府部门将电子政务建设作为一种获取经济利益的投资行为，而忽略了电子政务建设在加快政府职能转变和行政体制改革方面的功能价值，特别是在政府改革和创新中所能发挥的积极作用。目前，多数电子政务项目在硬件设施、系统软件方面投入了大量资本，然而缺乏基于使用者需求的充分考虑，导致部分政务项目成了形式主义，未能发挥其预期的作用和效果。事实上，电子政务建设更多的是一项为了推进政府管理创新的重要举措，应当在兼顾经济效益的同时，重视电子政务建设与发展，以期为政府改革和创新提供参考依据。

（三）技术进步和应用的关系亟待厘清

目前，电子政务建设中技术进步和应用的关系尚未完全厘清，不是应用引导技术，而是技术主导应用。我国电子政务发展中存在着重技术、轻应用的问题，虽然不断创新管理手段和引用先进技术，但政务系统的适用性和可操作性仍未得到有效提升。近年来，政府除了投资办公楼建设以外，均对其他电子政务系统的建设投入不足。电子政务的建设呈现出一种值得注意的新趋向，具体表现为办公楼建设及其他硬件设施愈加先进的同时，软件设施却难以适应电子政务发展的要求，导致“重电子轻政务”倾向愈发严重，电子政务建设正面临发展瓶颈。因此，正确厘清技术进步和应用之间的关系显得尤为重要，以“软能力”为根本推进政府管理创新，是大数据时代对电子政务发展提出的新要求，也是加快政府职能转变和行政体制改革的有效举措。

（四）网络信息安全问题突出

近年来，计算机病毒、安全漏洞、网络攻击和虚假信息传播等网络信息安全问题日益严峻，现有的信息安全基本法难以适应大数据时代电子政务发展的要求。2010年，全球大部分政府机构的电脑平均每天遭受数百次攻击，政府门户网站平均每天遭受 92.7次攻击。〔6〕2016年2月，境内有194万个终端数感染了网络病毒；有5744个网站被恶意篡改，其中87个为政府门户网站；有4298个网站被黑客植入后门，这其中123个为政府门户网站。〔7〕由此可见，我国互联网安全形势日益严峻，大部分政府门户网站存在安全漏洞，且预防措施有效性不足，多数网站管理权限频遭盗取，非法加挂“黑链”代码，篡改政务信息甚至社情民意的现象也时常发生。因此，我国网络信息安全问题亟待解决，否则会成为电子政务建设与发展的瓶颈，也会阻碍政府改革和创新的有效推进。

三、大数据时代电创新政府管理的对策分析

为适应大数据时代电子政务建设与发展的需求，充分发挥其推进行政改革的积极作用，故针对政府管理创新中存在的问题，结合我国实际，从发展方式、管理重點、机构设置、法律环境等方面提出大数据时代政府管理创新的对策，以期为政府改革和创新提供参考。

（一）转变电子政务发展方式

加快转变电子政务发展方式有利于推动行政改革和管理创新。目前，我国电子政务亟需将传统的发展方式转变为集约化、效能型的发展方式，主要可从建设重点、服务方式、管理和推进方法等四个方面着手进行。电子政务建设重点需要由传统的办公自动化系统，转向社会管理智能化系统；服务方式需要从服务部门内部科室和个别领导，转向服务部门管理对象、行业管理对象乃至全体公民；管理方法需要从传统的自建自管转向统筹管理；推进方法需要从基本建设项目实施转向政府预算绩效评价。行政改革和创新旨在全面运用现代信息技术，实现超越时空和部门分隔的限制，提高政府社会管理和公共服务能力，为政府管理创新提供高效廉洁的治理模式，从而高效公平地处理社会公共事务，在此行政环境下有助于加快电子政务发展方式的转变。

（二）扩大社会公众有序参与

人民群众的支持和参与是政府改革和创新的根本前提。政府门户网站是了解民意的主要窗口，也是电子政务建设的重中之重。然而，部分政府门户网站的建设仍比较落后。据中国信息社会发展报告显示，近5年内有10个省（ 区、市） 的政府门户网站透明度指数得分呈现出下降趋势，近2年内有17个省（ 区、市）的政府门户网站透明度指数出现得分倒退情况。〔8〕当前，加强政府、企业和公众的有效互动交流，及时顺畅地传递信息是大数据时代政府管理创新的必然要求。〔9〕因此，加强政府门户网站建设迫在眉睫，亟需人民群众积极参与网站建设，从政民良好互动开始，逐步拓宽政府门户网站的社会互动范围。基层政府政务信息公开更应紧贴群众需求，从而有效解决社会问题和矛盾，避免基层官员在资源配置过程中出现以权谋私的现象。

（三）构建国家电子政务网络体系

电子政务网络体系建设是大数据时代政府改革和创新的重要内容，其对实现政府科学决策和公民有序政治参与具有重大影响。首先，在构建国家电子政务网络体系时不分内网和外网，由国家层面统一指定技术管理机构，全面负责电子政务网络体系的科技支撑和服务保障。其次，在全国各省建立电子政务网络分管中心，形成统一完整的国家电子政务网络支撑体系，实现各级政府和政府部门之间信息共享和政务协同。建设国家电子政务网络体系，一方面需要中央和地方联动，另一方面要规范网络建设和管理技术。最后，在国家电子政务技术管理机构和各省的国家电子政务网络分管中心之间，建立和加强紧密的业务指导关系，推行网络化绩效考核模式，逐渐实现跨层级、跨地域、跨系统和跨部门的协同管理和服务，真正建设多向、多部门等复杂结构的电子政务发展模式。

（四）加强信息安全法制建设

加强和完善信息安全法制建设需要循序渐进。首先，应遵循立法基本原则，在保障国家网络与信息安全，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益的前提下，建立与完善网络信息安全基本法。其次，结合实践出台司法解释，切实加强网络安全环境的建设，充分认识电子政务法律体系构建工作的重要性，明确制定网络信息安全法的目标和内容。再次，应在中央网络安全和信息化领导小组的统一指挥下，明确政务信息公开的内容和范围，提高政府工作人员对电子政务信息的立法意识，从低层级的立法开始，循序推进高层级的立法建设。最后，积极借鉴他国先进经验，结合我国实际情况，进一步加强和完善信息安全保护制度的建设，从而真正制定出一部保障电子政务信息安全的统领性法规，有效保障电子政务建设与发展，充分发挥其推进政府管理创新的作用。

四、结语

大数据的应用有利于加快推动政府管理创新，其应用工具和分析技术还将不断完善，电子政务建设也会随之不断发展。因此，在大数据时代背景下应及时认清电子政务在政府管理创新中的地位和作用，针对存在的问题提出合理的解决对策，以期为政府科学决策提供精准支持，发挥电子政务推进政府改革和创新的积极作用。

〔参 考 文 献〕

〔1〕朱建平，章贵军，刘晓葳.大数据时代下数据分析理念的辨析〔J〕.统计研究，2014，（02）：10-19.

〔2〕王澜明.继续推进政府管理创新，进一步建设服务型政府〔J〕.中国行政管理，2011，（01）：07-11.

〔3〕张廷君.我国地方政府管理创新的路径模式及抉择规律分析〔J〕.经济学家，2011，（09）：62-69.

〔4〕孙宝文，王天梅.电子政务治理：理论溯源及理论框架界定〔J〕.经济管理，2012，（05）：163-

173.

〔5〕阎波，吴建南.电子政务何以改进政府问责——ZZIC创新实践的案例研究〔J〕.公共管理学报，2015，（02）：01-12.

〔6〕中国行政管理学会课题组.以电子政务创新推进行政改革和政府管理创新〔J〕.中国行政管理，2011，（11）：07-09.

〔7〕第62期CNCERT互联网安全威胁报告

〔EB/OL〕.国家互联网应急中心，http：//www.cert.org.cn/.

〔8〕中国信息社会发展报告2016〔EB/OL〕.国家信息中心信息，http：//www.sic.gov.cn/.

〔9〕胡扬名.我国政府社会管理职能创新问题与应对方略〔J〕.甘肃社会科学，2013，（05）：193-

196.

〔责任编辑：张 港〕