我国基层党内民主制度意愿供给与实际供给的差异分析及对策研究

施雪华+张洁

〔摘要〕“制度安排”是经济学家达德利·诺思提出的概念，指的是对人的行为存在约束力、具有一定程序、服从道德伦理的一组规则。根据政治制度的不同，制度安排的供给也有所不同，与商品市场类似，也存在意愿中的制度供给和实际中的制度供给，而且两者之间往往存在差距。回溯我国党内民主制度变迁，党内民主建设制度化、规范化趋势逐步加快，围绕党内民主制定了一系列的规范性文件，但在制度实施的过程中常常存在执行不力的状况，制度往往被潜规则替代或被形式化，形成了制度运行中意愿制度供给与实际制度供给之间的差异。在我国政治体制框架下，通过对党内民主发展过程中的制度供给与执行实践进行梳理，对基层党内民主制度落实过程中的困境进行分析，从而对如何优化基层党内民主制度供给、提高实际制度效率等方面提出具体对策，以加强党内民主的制度化建设。

〔关键词〕制度安排；意愿供给；实际供给；党内民主

〔中图分类号〕D26211〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2017）03-0042-07

一、我国党内民主制度变迁及其意愿供给

党内民主是党的生命，我国党内民主制度作为一项重要的政治制度，按照达德利·诺思的观点，制度安排的目的主要在于建立通过互相合作获取更高收益的机制，或是通过法律形式、所有权转移等措施，转变个人或集体进行合法竞争的途径。在我国党内民主制度变迁的过程中也曾试图创建这样一种机制，以提供合法竞争的方式，这种机制的变化就体现在党的基层民主制度安排的变化当中。

（一）党内民主制度的演变历程

研究制度安排的演变，不能采用静止的观点，必须深入剖析制度演变缘何引起、由谁发起、怎样演变、演变后的效果等各方面的情况。以此为线索，可以看出党内民主制度的演变过程，就是我们党长期探索和推动党内民主建设的历程。党内民主建设已经成为我党在战争年代、社会主义建设时期以及改革开放中长期坚持的重要事项。这种演变历程在党的历次全国代表大会上得到了集中体现。1945年七大首次从党员权利和党员义务层面作出了规定；八大明确了集体领导原则，旗帜鲜明地反对个人崇拜；十二大对党委会的议事规则作出了进一步明确，提出了集体领导和个人分工负责相结合；十三大之后的历次全国党代会，不断对改革和健全集体领导制度、选举制度作出论述、制定规范；十六大更是作出了“党内民主是党的生命”这一重要阐述，并在十八大报告中予以重申。回顾党内民主制度的演变过程，我们可以清晰地感受到党中央对于党内民主建设长期以来的高度重视，特别是集中力量对集体领导制度和选举制度进行探索，力图以扩大党内民主带动人民民主。总体上说，党内民主制度建设步伐稳健有力，能够从中清晰地发现党内民主的制度化安排线索。

（二）党内民主制度的意愿供给

制度安排与商品市场的不同之处在于，制度安排很大程度上是供给主导而非需求主导。制定政策的主体，往往是国家或政党的权力机构，依据自身的政策目标和利益分配格局，按照一定的范式拟定制度，编制具体的实施细则。在这些制度规范中体现了权力机构的意愿，形成了制度的意愿供给。在我国党内民主开始走上制度化之路后，较为规范化的党内民主制度体系逐渐建立起来。从中央层面来说，十六大后形成的中央政治局向党的中央委员会全会报告工作的制度为各级党内民主制度的完善作出了示范。此后頒布了一系列涉及全党、覆盖全体党员的重要制度，如《党员权利保障条例》《党内监督条例》《地方组织选举条例》《党政领导干部选拔任用条例》等，对于党的各级组织如何运行、党代会如何履行职责、领导集体如何决策、党员的各项权利如何保障、如何开展党内监督等方面起到了重要的指导作用。党的十八届六中全会再次提出了党内民主是党的生命，是党内生活积极健康的重要基础，审议通过了《关于新形势下党内生活的若干准则》，有力地推动了党内民主制度化的进程。

二、我国基层党内民主制度实际供给现状及问题

党内民主的各项制度由中央及各级党委制定，其中具有普遍指导性、覆盖性的核心制度由中央研究制定并下发至各级党组织贯彻执行。对于分布广泛、涉及面广、情况各异的各级党组织而言，可能对党中央的政策目标和全党面临的整体形势理解不深，再加上不同地域、不同地区的实际情况存在差异，由此出现了基层党组织执行各项党内民主制度不到位，也就是存在基层民主制度的实际供给与中央的意愿供给不相一致的问题。

（一）基层党内民主制度的实际供给状况

发展党内民主，关键是要继续推进党内民主制度化，特别是基层党内民主的制度化。自1921年中国共产党成立以来，到如今已经成为拥有8000余万党员的大党，党内民主方面的制度创新势在必行，以应对现实存在的问题和面临的挑战。要围绕党内民主，特别是基层党内民主开展制度创新，主要应从两方面加以着手，首先是从制度安排本身，进一步健全和完善基层党内民主的各项制度；其次还需继续拓宽基层党内民主的实现途径。经过深入调研发现，基层党内民主制度历经探索实践，也取得了一定效果。

首先，制度逐步完善。主要是在乡镇一级的年会制方面有探索，党代会年会制即每年定期举行党代表大会。按照十八大要求，目前，全国已普遍开展了乡镇党代会年会的试点探索和实践。年会是在党代会常任制条件下代表集中活动的主要形式，一般于年初或年底召开。党代会年会上需要讨论一系列重要议题，包括补选党委委员；听取和审议乡镇党委、乡镇纪委的工作报告；审议通报党代会提案、建议办理情况；对党委、政府年度工作进行评议以及讨论地区的重大问题等。为了保证年会的有效运作及其职能的充分发挥，必须着力建立一整套保障年会运作的具体制度、机制和程序，这样的一整套具体制度、机制和程序，被称为党代会年会制度。

党代会年会的筹备工作一般由各级党代表联络室、党建工作室完成，有固定的会期，程序主要包括年会议题的确定，年会召开期间议题的讨论和决策等。党代会年会的议程包括选举、决策、提议、审议和评议等五项重要内容。年会上的选举，主要是对部分变动的重要党内职务做出新的选举，主要是一种调整，而不是大规模的重新选举。除此之外，每当有上级党代会代表需要选举时，也应在年会上进行选举。决策的内容既包括对五年一次代表大会决定内容做出进一步细化和必要的修改，还包括对现实中出现的新问题做出及时的决策。提案、提议则是针对党代表提出的属于党员代表大会职权范围的提案、提议及其受理情况进行通报。审议的对象是当地党委、纪委，年度工作报告，而评议更多的是针对组成两委个人的工作能力和政治素质的监督。

以北京市朝阳区为例，从2013年开始，朝阳区在农村地区全面试行乡党代会年会制。至2015年3月底，全区19个乡全部召开了2014年度年会，乡党代会年会作为基层党组织政治生活的重要组成部分，已经逐步走向正轨。朝阳区按照“试点先行，逐步推进”的原则，坚持从提高思想认识、建立健全制度、搭建工作体系和推进代表作用发挥等方面积极探索试行乡镇党代会年会制的实践形式。一是党代表工作体系逐步完善。2009年以来，朝阳区建立了区委——区委各主管工委——各街乡（单位）——各社区（村）四级党代表工作体系， 建立了《中共北京市朝阳区党代表大会代表任期制实施细则》《北京市朝阳区乡党员代表大会代表任期制实施办法》《关于试行乡党代会年会制的工作意见》《关于在朝阳区各街乡建设党代表工作室的意见》《朝阳区各街乡开展“两代表一委员”民情联络工作实施意见》，涉及党代表调研视察、联系党员群众、学习培训等一系列制度，对党代表的职责权利、日常履职都作了明确规定，并以制度形式为代表履职提供保障。同时朝阳区加强基层组织建设，注重整合区域党建资源，也为代表履职奠定了坚实基础。二是建立党代表联系服务群众机制。一些基层党组织对于党代表联系党员群众具体要求以制度形式明确下来。比如，北京市朝阳区规定每名区党代表应结合实际，在本选举单位或工作单位联系一个基层党组织和三名普通党员，并通过座谈交流、专题走访、共同调研、通讯联系等方式，按照简便、易行、实效的原则，与选举单位或本单位、本地区的基层党组织及党员群众保持密切联系。另外，一些基层党组织通过在街乡、社区（村）建设党员代表联络室，在政务内网开通“党代表网上工作室”、党代表网上信箱、党员服务热线，为代表联系党员群众畅通渠道，搭建有形阵地，使党员代表在任期内发挥经常性作用。比如，为密切党委、党代表和党员之间的关系，朝阳区崔各庄乡探索了“三级联系机制”，即党委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众。仅2014年，累计受理党员代表提出的意见建议70多条，办结率达到92%。党员代表参与民主监督的渠道得到拓宽，监督力度进一步加大。三是注重培养党代表履职能力和综合素质。基层党组织一般以提升代表整体素质和履职能力的培训为着力点，利用理论讲座、工作会议等形式的专题培训和参观学习、专题调研等形式的主题活动，使得基层党代表在学习和工作中不断增强履职能力，在服务改革发展稳定各项任务中进一步发挥作用。不仅重视代表的理论学习，而且更注重代表在实践中的能力素质提升。为提升代表们的议党议政能力，组织不同形式的专题调研，推动代表们深入研究与发展大局密切联系、与人民群众息息相关的热点、难点问题。每年度保证党代表参加两次以上集中培训，结合中心任务和代表实际需求，邀请有关专家学者来给广大代表授课；每年组织基层党代表调研视察，范围涵盖区域内基层党建、城市规划、文化产业发展、农村城市化工作等多个领域，还到兄弟区县学习基层党建先进经验做法，广大党代表积极参与，平均参与率达到95%以上。组织基层党代表列席重要会议、参与干部工作，初步实现了基层党代表参与区委议事决策工作的常态化，使代表对于区委各项重要工作也更加了解。

此外，一些基层党组织还陆续制定了“党代会常任制实施办法”，以及“代表团管理、提案提议、视察调研、情况通报、重大事项征求党员代表意见、党员教育培训、民主评议党员、领导干部选拔票决制”等工作制度。比如，2011年5月，朝阳区崔各庄乡、太阳宫乡开展党代会常任制试点工作，在推进党内民主方面进行了有益的探索。崔各庄乡在启动党代会常任制试点工作后，陆续制定了《崔各庄乡关于试行乡党代会常任制的工作意见》《崔各庄乡党代会常任制实施办法（试行）》，以及“代表团管理、代表‘三联、提案提议、视察调研、情况通报、重大事项征求党员代表意见、列席党内重要会议、民主评议和民主推荐领导干部、学习培训、述职评议”10项工作制度，形成了乡党代会常任制“1+1+10”制度体系。太阳宫乡也出台了本乡的《实施办法（试行）》，建立了相关工作制度。通过建立制度，使党员代表开展活动，发挥作用，行使权利有了依据，健全了工作的运行机制和实施基礎。

其次，党代表作用得到发挥。一些基层党组织在发挥党代表的作用方面有很好的实践，一些乡镇陆续推行了党代表任期制和党代会常任制，把完善党的代表大会制度作为党代表工作的重点，把发挥党代表作用作为推动基层党内民主的出发点和关键点。做好建章立制、机构完善、学习培训和调研视察等基础性工作，重视党的基层组织建设， 加强党群密切关系建设和保持党代表优良作风建设。在健全党代表工作体系、密切党代表联系和服务党员群众制度等方面进行了积极探索，不断促进党代表作用充分发挥。

总体来讲，基层党内民主的制度创新取得了初步效果。基层党组织的政治沟通能力得到提高，拓宽了了解、倾听基层群众心声的渠道，较好地反映了民情、民意和民心，党组织的沟通渠道更加畅通，沟通方式更加多样，沟通能力得到显著增强。特别是党员对党代会认知发生了变化，党代会从非常任制向常任制转变，把虚置的党代会落到了实处，基层党内民主建设得到有序发展。与此同时也强化了党员的监督职能，拓宽了党代表履行职责、参与监督的渠道，为建立自下而上的党内监督机制作出了探索。

（二）基层党内民主制度实际供给与意愿供给差异问题

在制度安排的过程中，由于供给相对需求占据了主导性地位，由此带来了制度制定和执行过程中的较多不确定性，存在信息不对称、地方差异等方面的影响，制度制定者与贯彻落实者的意图不可能完全统一，甚至互相之间存在博弈。显然，在制度安排上，在政治力量和资源配置上，权力中心也就是上级党组织处于优势地位，决定了制度的方向、形式、进程以及阶段性安排。然而，基层组织情况千差万别，在落实中央要求的过程中难免存在偏差，甚至出现无法落实的情况。由于民主对话机制的缺位，以及社会执政文化因素的影响，致使上下级沟通不足，“民意”无法上传，导致实际制度供给过程只能根据各地实际创造性地落实。在基层党内民主制度发展过程中就出现了以下实际供给与意愿供给的不一致：

一是制度体系尚未形成，监督机制不够完善。一方面，经过中央层面长期以来的研究探索和各级基层党组织的积极实践，已经出台了较多的关于基层党内民主的政策法规和制度规范，但是从目前看来，各个方面的制度之间、上级与下级制定的制度之间、各个地区制定的制度之间，还缺少必要、合理的相互关联，整体上尚未形成科学的制度体系，民主制度所必需的竞争机制也还不够完善。党的十七大以来，从中央到地方陆续出台了一系列有关党代表任期制工作的党内规范性文件，但主要集中在宏观指导层面，由于缺乏后续的配套措施，致使党代表发挥作用缺乏操作规范和制度依据，影响了党代表作用的发挥。

制度运行的必要保障也有欠缺。比如，党代表任期制工作开展需要一定的物质保障。实施党代表任期制以后，党代表转变为在党代会上和闭会期间都持续发挥作用的“经常性”代表，自然加大了党代表自身及相关保障机构在代表任期中相关的人力成本、经济成本和时间成本，需要采取相应措施加以保障。党代表作用发挥的组织保障还需完善。有些基层党组织负责人认为推行常任制弱化了党委的号召力，同时增加工作成本，使原本已经很繁琐的基层工作更加复杂。因此在推行过程中不是对党代表任期制工作给予坚强的组织领导和真心维护，而是消极对待，缺乏有效组织领导。

另一方面，虽然近年来“从严治党”、“党内监督”被推到了前所未有的高度，但对于党内民主制度执行情况的监督尚不够充分。党内监督刚性不足，主客体错位，导致基层党内民主制度执行还不到位。例如，基层党内民主的一项基本制度是党代会常任制，其中重要的任务就是实现自下而上的党内监督体制。对党委及领导干部进行监督，就是对其贯彻执行党的路线、方针、政策、依法履行职责、在公务和社会活动中遵守社会道德的情况进行综合性的监督和检查。在党代会常任制推行过程中，由于相关刚性制度尚不健全，缺乏权威性和严肃性，尤其当前党代会只有监督评议的职能，却没有实行奖励或处罚的权利，从而使党内监督职能的实现成为纸上谈兵。民主监督的主客体错位还影响了党代表监督的积极性。党代表作为党内监督的主体，民主意识还不强，对于自己民主监督权利的认识尚不清晰，党内监督仅停留在年会对工作报告的审议上，主动性较差。在民主评议中，很多党代表更愿意做“老好人”。而基层党委和领导干部本作为受监督的客体，但由于权力高度集中，缺乏制度约束，在民主监督中常常反客为主。再者，代表对选举单位负责、受选举单位监督的机制有待健全。代表由选举单位选举产生，理应要密切联系所在选举单位党员群众，反映选举单位党员群众的诉求，接受选举单位监督。但目前，党代表工作重点集中在联系服务基层社区，在党代表与选举单位联系对接方面虽然有一些探索，但工作的广度和深度都还不够。由于党代表不在自己的选举单位担任职务，选举单位的党员群众对于党代表的主要工作表现也无从得知，党代表述职、评议就缺乏必要的基础，这不利于增强党代表的代表意识和责任意识。

二是历史文化因素影响，民主政治生态尚未形成。贯彻落实党内民主制度，特别是在基层落实民主制度，需要良好的社会氛围和历史文化氛围。中国经历了2000多年的封建专制社会，一些传统文化和传统观念根深蒂固，一些不利于民主制度落实的政治文化思想仍然存在，在党内生活中产生了消极影响。例如，一些党员领导干部存在党员权利“组织赋予”的思想，在党内生活中不重视党员意见的发表，往往有把组织意愿强加给党员个人的现象出现，使得党员的主体地位得不到保障，关于党员权利的各项制度形同虚设。又比如，在党内选举、领导干部民主推荐等过程中，完全由组织意图，甚至是主要领导的个人意图来做决定，使得党内领导权力的授受关系出现倒置。究其原因，是受到“官本位”“一言堂”等封建传统观念的影响，而这些传统观念都是与党的民主价值理念相对立的，不利于民主政治生态的形成。

三是党员对民主的认知程度不够，自身素质有待提升。对于基层党内民主而言，需要基层党员对于民主政治、民主制度的重要意义、主要内涵和程序方法有一定的认知。党内民主的切实落地，离不开党员队伍素质的不断提升。往往受教育程度较高、对于民主认知水平较高的党员，会更加珍惜自身的民主權利，对于党的大政方针、党内事务有着自己的见解，参与党内政治生活也更加积极。与之相对应的是，一些年龄较大、受教育程度不高、对于党内民主理解不深的党员，参与党内事务的意愿和能力也有所不足，缺少行使自身民主权利、表达自身利益诉求的能力素质。这也是在一些农村地区，基层党内民主制度的实际供给与意愿供给差别较大的原因。另外，党代表素质的高低也直接影响了党内民主制度的实际供给。特别是部分农村地区的党代表，多数来自农村一线，日常工作生活中对于党务工作的了解相对较少，能够接收到的信息也相对较少，参与党内事务的程度有限，履职能力距离党代表的要求还有一定差距。一些党代表平时不注意加强政治理论学习，对党的理论、路线、方针政策不熟悉，理论素养不够高。有的党代表的代表意识不强，认为党代会召开只是形式，所有议程和内容以及表决的结果，党委已明确，所以在参加会议时抱着出席即可的态度。有的党代表当选后有负党员和群众的期望，平时与辖区内的群众缺少交流，不关心本地、本社区、本村的发展，对社情民情不熟悉，参加党代会时也提不出一条切合实际的建议和提案，从而影响参政议政水平。实行党代会年会制，虽然以会议的形式为党代表履职提供了一定的平台，但代表发挥作用却不能局限于年会这个平台。特别是党代会作为党内的权力机关和监督机关，还需推动党代表在党代会闭会期间行使职责。但一些代表受到履职意识和参政议政水平的制约，群众反映的很多问题无法得到妥善解决，在某种程度上损害了党代表的权威性和代表性，制约了党内民主制度的积极建设和优势发挥。

三、解决我国基层党内民主制度意愿供给与实际供给差异的对策

尽管地方差异导致了制度实际供给不一致，但从我国目前情况来看上层决策对制度供给起着决定性的作用，因此，要解决基层党内民主制度意愿供给和实际供给的差异问题，还要以完善上级制度供给为主，加强上层的制度设计，同时结合基层实际，形成上下互动融合，共同解决制度供给差异问题。

（一）逐步完善党内民主制度的配套措施，解决制度供给不足的问题

解决意愿制度供给与实际制度供给不一致的问题，主要是要解决好制度短缺的问题，因此，在党内民主制度方面，究其根源还是制度供给不足，也就是相应的配套制度不足的问题，因此需要我们逐步实现党内民主制度（比如党代会常任制）与党内制度的衔接。实行党的代表大会常任制意义重大、影响深远，直接关系着党代会这一党的最高权力机构运行方式的变革，涉及到一系列党内制度的重新审视、修改和完善。提高党代会常任制“制度化、规范化、科学化”运作水平，前提是不断建立健全相关制度体制，保障各项机制的顺利运行。要逐步强化党代会的民主性和权威性，改善实际运作中党内权力过于集中在“领导层”，解决基层权力缺失、权力关系倒置等问题，使得党委决策更加民主化、科学化。首先要不断丰富党代会年会的内容，规范流程，并正确处理好与人代会的关系。其次，通过邀请党代表列席党委会，召开党代表质询会等方式，保障党代表在党代会闭会期间作用的发挥。再者，要针对党代会常任制这一基本制度，建立健全常任组织机构，本着精兵简政、效率优先的原则，保证党代会人员编制和工作经费，从而保障党代会常任制各项制度的落实，包括严格执行地区决策的科学化程序，从党代表带上来的民情民意中总结地区发展问题，在党代表调研座谈中总结意见建议，增强决策的民主性和科学性。

要细化监督评议制度，转变主客体观念，使党内监督成为党内民主的重要保障。建立完整的党内监督体系，实现党代会对党委工作的监督，党代表对党委委员的监督，以及党员群众对党代表的监督。首先，细化并落实党代会常任制监督评议制度，提高民主监督的刚性，保证监督查处的严肃性。在党代会上，党委、纪委工作报告的审议要接受党代表质询；党委领导班子成员向党代表述职述廉，接受党代表的质询和评议，将评议结果进行公布，并针对党代表的意见进行整改。党代表则要根据任期制对各项职权的规定，对原选举单位的党员群众进行述职，接受监督，并在任期内实行淘汰制。其次，切实提高民主监督意识，转变主客体观念。党委及领导班子成员作为党内监督的客体，要切实转变工作作风，强化自律意識，向党代会负责，接受党代表质询和监督。党代表的重要职责是监督党内的重要事务，应当努力增强参与党内监督的自觉性，依托党代表民主推荐和民主评议制度，自下而上地形成民主监督氛围。还要通过完善一系列党内民主制度，如“党委议事制度”、“党内情况通报制度”、“党务公开制度”等相衔接。使党内民主制度真正走上“制度化、规范化”的发展道路。

（二）加快制度供给中的法治化进程，扬弃传统政治文化中的专制因素

制度供给中应充分考虑基层的实际，对以儒家政治文化为核心的中国传统政治文化应该全面认识、客观评价，批判和摈弃传统政治文化的专制因素，健全权利义务观念。封建纲常伦理，特别是诸如“君与臣”“官与民”之类的权力观念，与建立现代民主制度存在根本的矛盾。要在党内提升党员之间的平等意识，就必须更加彻底地消除“特权”“等级”等封建观念。要切实维护党员的主体地位，在党员中增强权利和义务相统一的民主观念，就必须在党员队伍中进一步消除绝对服从、片面服从等错误思想。首先要强化对党员的教育管理培训，培养党员的民主意识、权利意识和法律意识。其次要加强宣传和舆论引导，不断推动以人本主义、平等主义、理性主义、权利本位论为核心价值观的法律意识和法治精神的产生和传播，营造党内民主的浓厚氛围。积极培育适合于法律制度和依法治理的理性文化，有效推进党内民主制度实际供给的法治化进程，使法治秩序变成生活现实。

（三）加强党代表队伍建设，提高执行层面实际制度供给的针对性

在基层执行制度的过程中，往往会带有投机思想，从自身利益出发，曲解制度、片面落实。一方面可以对制度予以创造性的发展，另一方面则有可能使制度落实失效或者效果打折扣。根据多地试点的经验，在基层党内民主制度化过程中，党代表这支队伍是推进党内民主制度化的重要条件，然而现实中，这支队伍各成员的整体素质、民主意识以及议政能力都有很大差距。因此有必要做好以下工作：

一是增强党代表的履职能力。主要可以从完善党代表选举制度、健全党代表增补选机制、完善党代表激励机制、加强党代表教育培训四个方面全面提高党代表的专业素质和履职能力。（1）完善党代表选举制度。严格把握党代表条件，着重把握代表的参政议政能力和群众工作能力，配偶已移居国（境）外、子女均已移居国（境）外的不得作为代表候选人。按照“提高基层一线代表比例，增强代表广泛性”的总体要求，在选举新一届党代表过程中，科学设置并合理分配代表名额，适当提高一线代表比例，并注意减少与人大代表、政协委员的交叉，适当提高村、社区和企事业单位党员代表所占比重。精心设计基层一线党代表的界定标准，确保党代表能够覆盖到各领域、各层面。建议在创新党代表选举制度上赋予更大的探索空间，稳步推进党代表公推直选工作，扩大党代表公推直选比例，优化党代表结构，真正选出履职意识和履职能力强的党代表。（2）健全党代表增补选机制。及时做好代表资格管理，建立健全代表任期、停止、终止资格制度。特别是难以继续履行职责的，应辞去代表职务，调离选举单位（选区）的，自动停止代表资格；代表有严重违法违纪行为或广大党员认为代表不能正常履职，不再适合担任代表职务的，应当终止其资格。针对出现空缺的党代表合理进行增补，全面考虑党代表产生的界别、结构，明确党员自愿报名、作出承诺、公开竞争、任前公示等程序，公平选举产生需要增补的党代表，确保党代表的增补能够反映出选区党员群众的真实愿望。（3）完善党代表激励机制。建立走访和约谈代表的机制，对履职不积极的代表进行重点走访和约谈，关心代表工作和生活，督促代表积极履职。针对部分领导干部代表履职不积极的情况，探索将代表履职情况纳入领导干部年度考核的内容，作为考核评价的重要参考。开展代表履职考核，探索党代表履职积分制度，对履职积分项目的类别、项目分值、积分管理与运用等方面作出规定。（4）加强党代表教育培训。根据党代表职责任务、行业分布、职业特点等，构建多层次、多渠道的党代表经常性学习培训体系，形成常态化的代表培训机制。要突出参政议政培训，提升党代表关于党内民主、党章党规、党务知识等方面的理论水平，打牢党代表建言献策、参与决策的理论基础。要突出作风建设培训，引导代表带着感情、真心实意地服务好“最远一家人”，尽心尽力服务到“最后一公里”。要突出提案提议撰写培训，就如何撰写高质量的提案，从提案的内涵、撰写提案的基本要领等方面，针对性地开展专题培训，不断提高党代表撰写提案的能力。要注意用好正反两方面的典型，对于先进典型，组织党代表采取听取汇报、互动交流等方式加强学习，切实发挥示范引领作用。对于反面典型，也要组织党代表深刻学习，检身正己，真正引以为戒。

二是扩大党代表行使权利、履行职责的途径。特别是在党代会闭会期间，积极创新党代表活动的载体，搭建发挥作用的平台。可借鉴人大代表活动方式，加强党代表与上级党委、基层党员之间的联系，使得党代表更好地听取民意、上传下达，发挥桥梁纽带作用。加强党代表对党内事务的参与，特别是进一步参与到民主决策当中，发挥参谋助手作用。加强党代表对党内事务的监督，完善代表列席各级党委会议制度，健全党内约束机制，充分发挥代表的监督作用。在具体执行上，可以在以下方面有针对性地增加实际制度供给，促进党代表作用充分发挥。（1）理顺党代表向选举单位负责和报告工作的机制。在代表联系服务基层的基础上，完善代表联系服务选举单位的机制，进一步密切代表与选举单位党员群众的联系。建立述职评议制度，按照“由谁选举、受谁监督、对谁负责”的原则，逐步开展党代表述职评议工作，每年党代表向所在选举单位的党员和党组织报告履行职责、发挥作用的情况，由党员进行民主评议。（2）完善党代表联系服务党员群众机制。对党代表接待活动方式进行革新，做到“广而告之、开门会客、来者不拒”。加强党代表工作室建设，注重对各类型工作室的分类指导，进一步提高利用率，挖掘特色模式，研究典型案例，打造一批党代表工作室示范点、形成品牌，努力把工作室打造成黨群干群沟通的“连心桥”、服务党员群众的“暖心巢”、党代表履职尽责的“加油站”。加强党代表网络工作平台建设。借鉴人大代表、政协委员分组开展工作的成功经验，探索建立党代表分团编组活动模式。按照地域相近、业务相连、便于联系、易于组织的原则，逐步完善党代表工作小组的设置，有重点的明确各小组任务分工。充分发挥各小组的主观能动性，自主开展调研、观摩等活动，积极提出对策建议，形成集中与分散相结合的常态化活动方式。强化党代表民情联络工作的开展，探索党代表联系服务民情的新措施、新办法。（3）拓宽党代表参与党内事务的渠道。围绕发挥代表参政议政、民主监督等方面的作用，组织代表广泛参与党的建设各项工作。完善代表列席党内会议制度，形成常态化的制度安排。组织代表在视察调研的基础上，围绕党建工作的重大课题，形成高质量的视察调研报告，提出有针对性的代表提议。根据有关部门的安排，推荐代表广泛参与政府绩效考评、担任廉政监督员等工作，在各领域树立党代表的威信和形象。探索开展代表询问、质询活动，组织代表就党委重大决策部署、党员群众普遍关注的热点难点问题等，向同级党委、政府工作部门、有关党组织及其负责人询问、质询。（4）建立党代表履职考核监督制度。除年终述职报告外，还应充分发挥党员群众和上级党组织对党代表的监督、考核作用，并以制度的形式固定下来，使代表意识到自己的职责权利所在。比如，年终应由党代表所在选举单位或服务群体的党员群众对代表打分，可划分不满意、一般、满意等几个等级，最后加权得出一个档次，不及格的将影响评先树优及代表资格连任。应该加强对党代表定期考核的量化指标，并把考核结果公之于众。不断督促代表们改进完善本职工作，提高群众对党代表的了解和信任。

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（责任编辑：周中举）