行政执法体制改革的具体路径

于爱荣

为探索研究新形势下基层管理区域行政执法体制改革路径，笔者在分析改革现状、总结当前问题的基础上对基层管理区域行政执法体制改革的具体路径作了一些思考。

一、基层管理区域行政执法体制改革现状

以江苏省为例，当前，涉及基层管理区域的行政执法体制改革主要有以下四个方面：

在城市管理领域相对集中行政处罚权。截至2014年初，江苏省城市管理相对集中行政处罚权工作已经实现了市县区全覆盖。目前，江苏省城市管理相对集中行政处罚权工作正在向建制镇等基层延伸。

在乡镇交通运输、农林水利、文体旅游、市场监管等城市管理以外的其他领域相对集中行政处罚权。在乡镇交通运输领域，江苏省政府批复同意由各县（市、区）乡镇交通运输综合管理所依法集中行使原由县级交通运输局以及运输管理、航道、海事、港口等机构在乡镇辖区内行使的公路、航道、水陆运输和内河交通安全等方面的行政处罚权。2016年以来，江苏省政府结合推进综合行政执法体制改革试点工作，相继批准如皋市、泰兴市等地区在农林水利、文体旅游、市场监管等领域相对集中行政处罚权，拓展了管理领域行政执法体制改革的范围。

行政管理体制改革试点镇综合执法。2010年10月，江苏在全省20个经济发达镇开展行政管理体制改革试点，在试点镇组建综合行政执法机构，为镇政府职能机构，以镇政府的名义在试点镇辖区内行使上级政府“交办”的行政执法权。

非行政管理体制改革试点乡镇相对集中行政处罚权。截至2016年6月，江苏省共有非行政管理体制改革试点乡镇815个，是当前推进基层管理区域行政执法体制改革需要重点考虑的方面。2014年11月，江苏省政府同意常熟市可以在各建制镇开展相对集中行政处罚权试点工作，由建制镇人民政府在镇域范围内集中行使食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、镇容镇貌、城镇建设和规划管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。2016年7月，江苏省政府法制办按照省政府要求，对常熟市镇域相对集中行政处罚权试点工作组织开展了第三方评估。这是江苏省对非行政管理体制改革试点乡镇行政执法体制改革工作的首次积极尝试，即在基层镇域范围内，除了必要的派驻、委托执法外，可以通过相对集中行政处罚权这一法律路径，减少多层多头执法，推进执法重心下移、执法权责统一。

开发区行政执法体制改革探索。目前，江苏省在开发区等特定区域开展行政执法主要有三种情形：一是授权执法，如风景名胜区管理机构根据《风景名胜区条例》的授权行使相应的行政处罚权；二是派驻执法，即政府部门在开发区派驻机构开展执法；三是委托执法，即由政府部门委托开发区管委会执法。对大多数区域而言，主要是后两种执法模式。2016年6月，江苏省政府批准扬州市在蜀冈—瘦西湖风景名胜区开展相对集中行政处罚，集中行使风景名胜区管理、城市管理、文物保护、旅游、环境保护等法律法规规章规定的相关行政处罚权。

目前除了在20个行政管理体制改革试点镇、常熟市各建制镇可以以镇政府为执法主体，在蜀冈—瘦西湖风景名胜区管委会实际管辖区域以风景名胜区管理机构为执法主体开展行政执法活动外，江苏省在乡镇、开发区等基层管理区域，特别是远离城区的基层管理区域实际开展的行政执法体制改革工作，主要是将县（市、区）城市管理领域相对集中行政处罚权工作向建制镇、开发区延伸，即由縣级城管执法部门向下辖的建制镇、开发区等区域派驻城管执法中队，以县级城管执法局的名义在镇域、开发区范围内集中行使城市管理行政处罚权。

二、当前基层管理区域行政执法体制改革面临的主要问题

乡镇政府：“看得见的管不着”，容易发生乱作为现象。乡镇政府是我国最基层一级地方政府。当某具体领域发生纠纷或者违法行为时，乡镇政府在行使管理职能的过程中，常常会出现“看得见管不着”、“欲为无职、不为失职”的执法困境：一方面，由于乡镇政府不是执法主体，发现违法行为只能劝阻，对不听劝阻的唯有向有执法权的县级部门反映，使得大量的违法行为得不到及时有效地处理；另一方面，乡镇政府作为“属地管理”责任人，面对人民群众日益增长的权利保障诉求和上级政府“一票否决”的考核压力，即使明知自身不具有执法主体资格，仍然不得不采取变通办法“查处”违法行为，乡镇政府往往必须冲在第一线，越权执法、违法执法等乱作为的风险极大。

县级部门：“管得着的看不见”，存在难作为、不作为现象。受我国现行的以制定单行法律为主的立法体制以及单行法律主要由部门负责起草的实际状况的影响，各行政管理领域的执法主体均为县级以上地方政府部门以及部门下设的执法机构，亦即通常所称“条线执法”、“部门执法”。由于县域范围内乡镇、村“点多、线长、面广”，部门执法人员在接到乡镇反映或者群众举报后赶赴现场，常常面临“人去楼空”、无法调查取证的情形；加之受城乡二元结构的惯性制约，县级部门的执法精力主要投放在城区，极少在乡镇范围内主动开展日常巡查，对各类投诉举报很少能够做到立即调查处理，导致执法不作为现象长期大量存在。

开发区：作为“派出机构”的主体地位与直接享有区域行政执法权需求之间的矛盾日渐显现。相对于乡镇，开发区行政执法体制除了与乡镇政府共有的问题外，还有管委会法律地位缺陷带来的权限授予障碍。开发区管委会定性为所在地市级以上政府的派出机构。“派出机构”不是“派出机关”，尽管可以“根据授权行使同级人民政府行政审批、经济协调与管理等职能”，“对开发区实行统一领导和管理”，但不能以自己的名义独立行使行政执法权。现行的相关规定都清晰地将开发区作为功能区域而非行政管理区域。在这种行政主体不明、管委会缺乏合法权利来源的情况下，必然会影响到开发区的管理和发展。伴随着开发区推进开放型经济持续快速发展、推动经济结构转型升级的强劲步伐，开发区的实际管辖区域和管理内涵发生了很大变化，但相应的行政执法体制未能及时有效地适应这些变化。以位列“全国中小城市综合实力百强县”、“最具投资潜力百强县”两个第一的昆山市为代表，希望以开发区管理机构为主体直接行使行政处罚权的呼声越来越高，认为现有的派驻执法和委托执法模式已经不能适应甚至制约开发区进一步发展壮大，要求“辖区范围内履行法律、法规、规章规定的以及省直管县改革下放给昆山市政府及其部门的行政执法职责”。这对于以行政区划为基础、以专业执法为内容、以能够独立承担行政法律责任的行政部门为主体的传统行政执法体制提出了严峻的挑战。

执法力量：不足与分散并存、素质亟待提高。“人手少、任务重”，执法力量不足，是基层普遍存在的问题。县以下执法力量配置呈现“双向分散”的特点：一是横向分散。在一个县域范围内，县级部门工作人员的总数并不少，但分配到每个部门的人员相对就少了。有的部门在本部门内部，由于执法门类繁多，各门类实际分配到的人手更少。二是纵向分散。具体从事执法工作的人员少，从事乡镇执法的人员更少。这一现象在执法部门中带有普遍性，部门工作人员被分割在机关科室和下属事业单位，无论从机构设置、编制配备，还是人员的实际使用上，都存在误区，片面认为机关人员不执法，执法等于处罚，处罚是下属执法机构及其工作人员的事，导致实际从事执法工作的人员偏少，“头重脚轻”。此外，由于乡镇等基层一线受地域、人员身份、多年难以补充新生力量等因素所限，执法人员更新、流动难，使得人员素质越到基层越弱化，人员结构越到基层越老化，法律专业执法人员越到基层越稀缺，也成为基层实际使用执法力量时感觉人手偏少的原因之一。为了应对执法力量与执法任务不相适应的难题，基层執法任务重的区域和部门聘用了大量的执法辅助人员，其中最典型的是公安部门。据不完全统计，截至2015年底，江苏省聘用警务辅助人员达十余万人，超过了执法人员总数。如何对这部分人员予以规范，同样是推进基层管理区域行政执法体制改革需要同步研究解决的问题。

改革需求：受经济社会发展水平影响，地区差异较为明显。以江苏省不同地域为例，在苏南地区，经济社会发展水平相对较高，改革需求迫切，希望从有利于解放生产力、促进区域经济社会进一步发展的角度，对现有执法体制从主体到权限、机制、责任进行全方位转换和变革。在苏中、苏北地区，受经济社会发展水平制约，改革需求相对滞后，相关管理层级对改革的认识不够统一，既有改革措施尚且需要落实。

三、深化基层管理区域行政执法体制改革的对策建议

综合考虑各种因素，深化乡镇、开发区等基层管理区域行政执法体制改革，可以通过以下方式进行：

已开展城管相对集中行政处罚权工作的建制镇：进一步相对集中行政执法权，开展乡镇综合执法。以江苏省为例，这部分乡镇目前主要是但不限于苏南各镇、苏中部分建制镇。其中，对于通过积极创造条件可以列入行政管理体制改革扩大试点的镇，在经批准列入扩大试点范围后，以镇政府为执法主体履行规定权限范围内的执法职能，开展执法工作；对于经济发展和城镇化水平与行政管理体制改革试点镇以及扩大试点的镇相近、但受数量限制未列入试点的建制镇，如全国重点镇、特大镇等，除依法必须由县级部门实行统一管理或者专业性较强不宜集中的行政领域和事项外，可以根据各镇的实际情况，经报省级政府决定，通过相对集中县级部门在本镇行政区域内执法权限的途径，由镇政府统一行使镇域范围内的行政执法权，解决目前执法权主要集中在县级部门导致有权执法的看不见、看得见的无权执法等问题，提高执法效能；对于其他已经开展城市管理相对集中行政处罚权工作的建制镇，如苏南、苏中的部分镇，特别是具有较好区位优势、对周边地区具有一定辐射能力、执法重点比较集中的区域重点镇、中心镇等，可以在不改变现有执法主体的情况下，根据实际需要，经报省级政府决定，在已经集中的城市管理领域行政处罚权以外，适当扩大集中的权限范围，仍以县级城市管理行政执法局为主体开展以城市管理行政执法为核心的综合执法。当然，这些建制镇也可以按照一个县域穷尽原则，依托全国重点镇、特大镇等，采取前一种方式依法相对集中执法权。

未开展城管相对集中行政处罚权工作的其他乡镇：进一步理顺城管执法体制，推进城管执法向建制镇延伸。以江苏省为例，对于苏中部分、苏北全部的建制镇，除行政管理体制改革试点镇以外，要按照党的十八届三中、四中全会《决定》和《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》的新要求，适应新型城镇化建设的需要，加快推进县（市）城市管理领域相对集中行政处罚权工作向建制镇延伸。经报省级政府决定，建立以县级城管执法部门为执法主体、在建制镇派驻执法中队的行政执法体制，重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法，依法集中行使原由县级其他相关部门行使的住房城乡建设、环保、工商、公安交通、水务、食品药品监管等方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权，改变目前执法主体混乱、多头执法等问题。

开发区：区分主体条件，采取综合执法、扩大城管相对集中处罚权范围、优化执法机制等多种方式推进改革。其中，对经济发达、城镇化水平较高，有条件通过机构改革在开发区管委会以外另设区域执法机关，如××（区域）综合执法局，或者增挂区域执法机关牌子的开发区，由于其从根本上解决了主体资格问题，经报省级政府决定，可以重点集中与其开放型经济发展功能有关的行政执法权限，由区域执法机关统一行使区域范围内的行政执法权。同样，具有独立行政执法主体资格或者可以通过法律、法规授权取得执法主体资格的流域管理机构等其他区域性执法主体，可以参照这一类开发区的改革模式，开展区域综合执法；对经济发达、城镇化水平较高，尚无条件设立区域执法机关但有基本对应的区、镇政府等行政建制的开发区，可以在“不与所在行政区合并管理或取消管委会建制”的前提下，依托所在区、镇政府，还原其被弱化的行政管理职能，经报省级政府决定，以区、镇政府为主体，相对集中符合开发区改革需求的行政执法权限，在开发区范围内实施综合执法。对于其他开发区，如确因经济快速发展对区域行政执法体制改革需求较为迫切，可以经报省级政府决定，通过派驻开发区的城管执法队伍，以县级城管执法局为主体，在已经集中的城市管理领域行政处罚权以外适当扩大集中的权限范围，开展以城市管理行政执法为核心、以与开发区发展密切相关的建设、房产、文化、知识产权等行政执法为重点的综合执法；而对改革需求不高的开发区，可以在现有城市管理相对集中行政处罚权的基础上，通过进一步规范和完善执法协作配合机制，提高执法信息化水平，创新执法方式，完善配套制度，强化执法监督等措施，使现有改革举措发挥更大效用，提高执法效率，达到深化改革的目的。当然，在上述途径之外，还可以依据新修订的《中华人民共和国安全生产法》对开发区管理机构主体性质的新界定，尝试直接以开发区管理机构为主体，依法相对集中执法权。

县级部门：结合机构改革，整合执法主体，精简执法队伍。县级部门在乡镇、开发区等基层管理区域行政执法体制改革中起着举足轻重的作用，既是改革所涉执法权限的主要来源，也是有效整合基层管理区域执法力量、保障改革顺利实施的重要生力军。从改革的系统性、整体性和协同性要求出发，县级部门的执法体制应当与基层管理区域执法体制改革同步进行。可以采取两方面改革措施：一是整合部门之间执法职能，解决多头执法。基层管理区域行政执法体制改革过程中，县级部门大量的行政执法权限被依法集中给乡镇政府和开发区行使，县级部门的执法范围缩小到城区，执法任务随之减少，客观上为整合部门机构和执法职责提供了有利条件。县级政府应当把握时机，按照机构改革的总体要求，进一步推进部门之间机构和职责整合，可以在更大范围、更多领域综合设置机构，加大市场监管、农业农村管理、交通运输、城市规划建设和市政管理等领域机构和职责的整合力度，也可以在不改变机构设置的情况下，将涉及多个部门职能的招投标等领域的执法权相对集中到一个部门，推进跨部门、跨行业综合执法，减少执法主体，提高执法效能；二是整合部门内部执法职能，消除部门内部多层多头执法。乡镇、开发区等基层管理区域依法集中行使县级政府和部门的执法权限后，执法范围缩减至城区或者执法职能转变到业务指导、监督督察的交通运输、农业、水利等县级部门内部，原先存在的多个执法主体、多支执法队伍、多层多头执法的情形，已经缺乏现实必要性，也不符合精简、效能原则，应当按照《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号）、《中央编办关于印发开展综合行政执法体制改革试点工作意见的通知》（中央编办发〔2015〕15号）等规定，以及市县政府职能转变和机构改革新要求，进一步深化部门内部综合执法改革，除承担不同性质执法职能的执法机关外，推行同一部门只设一支行政执法队伍或者不设专门执法队伍，集中力量综合行使本部门各类行政执法权。

3.协调完善：把握改革的配套措施

行政执法体制是对行政执法机关的机构设置、隶属关系、权限划分、组织管理形式等多方面的总称，其改革是涉及全局的重大工程，须有一整套的制度架构加以规范，发挥立法引领和保障改革的作用，同时，要切实加强基层管理区域执法力量、强化执法能力建设，为改革提供必要的人力、智力支撑。

完善制度建设：开展地方立法、修订相关依据，为基层管理区域行政执法体制改革提供制度保障。深化基层管理区域行政执法体制改革，构建权责统一、权威高效的行政执法体制，离不开制度引领和支撑。以江苏省为例，当前，特定区域行政执法体制改革迫在眉睫，综合执法人员资格管理和与之紧密相关的执法辅助人员规范工作亟待强化，为进一步巩固、规范和提升相对集中行政处罚权改革成果，并为下一步深化以基层管理区域为重点的执法体制改革提供制度经验和规范引导，根据国家有关要求，在省一级，应当积极推进制定行政执法体制改革相关地方性法规和政府规章，在设区的市一级，可以充分行使《中华人民共和国立法法》赋予的立法权，采取个别授权的方式，依法授予本行政区域内特定区域的管理机构行政执法主体资格，为进一步推进基层管理区域执法体制改革提供适格的主体条件和系统的监督保障。

加强执法力量：消除多层重复执法、整合现有执法资源，为深化基层管理区域行政执法体制改革提供人力保障。加强基层管理区域执法力量，既是行政执法体制改革的要求，也是改革应有的成果。深化各层级行政执法体制改革，盘活现有执法资源，做到减事减人、增事增编、人随事走，是当前形势下补充基层管理区域执法力量、保证执法质量的有效途径。可以采取三方面措施：一是消除多层重复执法。结合机构改革，整合省市县三级行政执法队伍。对属于基层监管的事项，省级部门原则上不设具有独立法人资格的执法队伍，已经设立的要逐步取消；设区的市和区级部门不重复承担具体执法职责、不重复设置执法队伍。各层级执法队伍精简后，节余的编制资源充实到基层一线。二是下移县级执法力量。通盘考虑县级部门“瘦身”与基层管理区域“强身”，县级部门通过整合执法主体、精简执法队伍节余的编制和执法人员，以及依法向基层管理区域相对集中执法权所涉及的编制和执法人员，应当随基层管理区域行政执法机制改革相应下移，达到精简、高效的改革目的。三是统筹现有执法力量。鉴于上级部门节余的编制和执法力量可能受种种因素限制不能及时、完全到位，乡镇政府和开发区等基层管理区域应当立足自身实际，依托现有编制和符合条件的人员，通过盘活存量、优化结构、精简内部机构和管理层级等措施，统一调配依法取得执法资格的人员，集中力量应对改革后大量增加的执法任务，使改革得以顺利进行。

强化能力建设：规范执法人员管理、加强培训教育，为深化基层管理区域行政执法体制改革提供法制保障。乡镇、开发区等基层管理区域是否有能力承接县级部门面广量大的执法权限并依法行使，不仅取决于执法力量多寡，更关乎人员素质高低。强化基层管理区域行政执法人员执法能力建设，是保障改革取得實效的重要途径，需要重点做好两方面工作：一要严格执法人员管理。从事基层管理区域行政执法的人员应当依法取得行政执法资格，领取行政执法证件，方可上岗执法。从事行政处罚决定审核的人员，还应当按照中办、国办《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》取得国家统一法律职业资格。要通过定期开展执法培训和理念教育，有组织、有计划地培训执法人员，提高他们的法律素质、执法技能和服务水平。县级部门要结合改革的实际情况，针对改革的不同阶段，对基层管理区域相关执法业务进行对口指导。二要强化执法监督体制建设。“阳光是最好的防腐剂，路灯是最有效的警察”，要明确地方执法责任，重视建立和完善相应的执法监督机制，通过制定执法监督工作制度、明确法制机构和法制工作人员、完善执法程序、规范执法自由裁量权、加强行政执法信息化建设和信息共享、全面落实行政执法责任制等监督措施，确保在通过改革提高基层管理区域行政执法效率的同时，不降低并逐步提升行政执法水平，保证执法的公正性和规范化程度，使人民群众在基层区域治理能力提升过程中真正受益。

（作者系江苏省人民政府法制办公室主任）

责任编辑：高 莉