水库水源保护区受影响农民生计困境与补偿机制探讨

张锐连,施国庆

(河海大学中国移民研究中心,江苏南京211100)

水库水源保护区受影响农民生计困境与补偿机制探讨

张锐连,施国庆

(河海大学中国移民研究中心,江苏南京211100)

我国相关法律条文中明确规定对于会造成饮用水水源地的农业污染源和生活污染源进行一定的禁止和限制,由此而导致大量水库水源保护区受影响农民群体的出现,造成其生计资本损失或丧失。在对水库水源保护区受影响农民生计资本要素识别的基础上,以DJK水库水源保护区为例,通过对受影响农民的深度访谈,对其生计资本进行梳理并总结出生计资本受损的程度,再从利益补偿机制角度出发,分析该水库水源保护区的生态利益补偿的受损者和受益者,以及补偿的内容和方式。

利益补偿机制；受影响农民；生计资本；生计受损；水库水源保护区

1 问题的提出

我国是一个水资源既丰富又短缺的国家,水资源丰富是指我国水资源总量丰富,我国淡水资源总量约为28 000亿m3,占全球水资源的6%,居世界第四位。但是我国却又是水资源短缺的国家,人均水资源占有量只有2 200 m3,是联合国认定的“水资源紧缺”国家。在全国657个建制城市中,有400多个存在供水不足的问题,其中严重缺水的城市有110个,全国城市缺水总量达60亿m3。2014年中国环境状况公报统计,2014年全国329个地级及以上城市的集中式饮用水水源地统计取水情况,全年取水总量为332.55亿t,服务人口3.26亿人,主要超标指标为总磷、锰和铁[1]。我国不仅水量不足,水质污染也较为严重,水质保护迫在眉睫。特别需要注意的是,水污染已成为影响我国饮用水水源地安全的首要问题[2]。长期以来,我国为此做了积极努力,《中华人民共和国水污染防治法》对饮用水水源保护区做了详细规定,划分一级保护区、二级保护区和准保护区。规定：一级保护区内严禁新建、改建、扩建与保护水源无关的项目,禁止网箱养殖、旅游、游泳、垂钓等；二级保护区限制新建、改建、扩建与保护水源无关的项目,限制网箱养殖、旅游等活动；准保护区内限制新建、扩建对水体污染严重的项目。同时,对所有新、改、扩建的项目都要实施环境影响评价(EIA)、“三同时”、排污许可、申报登记和水环境监测制度等。《饮用水水源保护区污染防治管理规定》提到：对于地表水水源保护区,严禁破坏水源林、护岸林和相关植被；禁止倾倒工业废渣、城市垃圾、粪便以及其他废弃物；禁止运输有毒有害物质等。对于地下水水源,禁止利用渗坑、渗井、裂隙、溶洞排放污水和有害废弃物等。《集中式饮用水水源地环境保护指南》则针对饮用水水源地保护区内的农业污染和生活污染提出了较为详细全面的应对措施,主要包括实施人口搬迁,集中治理,禁止或限制种植业、畜禽养殖业,禁止或限制农村生活污水排放等。

由于水库水源地的保护,导致大量水库周边农民的搬迁或生产生活方式的改变。这直接导致其生计资本出现一定程度的改变或丧失,一些生产经营性活动受到限制和影响也导致生计受损,使得其在原生贫困的基础上产生次生贫困[3-8]；而对受影响农民的补偿问题涉及众多方面,加上跨流域问题的存在,显得更加复杂。本文以此为出发点,具体探讨DJK水库水源保护区受影响农民的生计资本及受损情况,探讨对其利益补偿模式和方式的选择。

2 水库水源保护区受影响农民界定及生计资本要素识别

2.1 受影响农民群体界定

本文的水库水源保护区受影响农民主要是指由于饮用水水源地保护而丧失赖以生存的水域以及水域附近相关陆域,并由此而导致其生产生活方式受损的群体;同时,由于一些生产经营性活动受到限制和影响而导致生计受损的人口,均可以看成是水源保护的受影响人口。

2.2 受影响农民生计资本要素识别

生计的概念现已被广泛用于当今关于贫困和农村发展的论述当中；但是，它的定义却由于用在不同的地方而显得含混不清,在不同的语境下这个术语的内涵和外延是不同的[9]。一个被普遍接受的生计概念是：一种生计“包括能力、资产以及一种生活方式所需要的活动”[10]。对于生计可持续的研究成果较为丰富,英国国际发展机构(DFID)建立的SL(Sustainable Livelihoods)分析框架,已经被国内许多组织和学者所采纳。在DFID可持续性生计框架中,生计资本包括5个部分：自然资本、金融资本、物质资本、人力资本和社会资本。

不同学者以此为基本框架,对农民、渔民、水库移民等群体的生计可持续进行了相应研究[11-18]。

通过国内外学者对农民、渔民和水库移民等群体生计资本要素的识别以及考虑到水库水源保护区受影响农民的实际情况,同时结合本研究对水库水源保护区受影响农民的界定,在此基础上总结识别水库水源保护区受影响农民生计资本要素。以此作为分析水库水源保护区受影响农民生计困境的基本参考指标(见表1)。

3 以DJK水库水源保护受影响农民为例

南水北调中线一期工程于2014年12月12日建成通水并发挥效益,为确保“一渠清水向北上”,南水北调中线水源地水质保护与生态修复就显得尤为迫切与重要。为保护库区水质与生态环境,减少周边渔业养殖对水源的污染,DJK市政府最早于2013年下发了《DJK市人民政府关于取缔DJK水库(DJK市段)网箱养殖的通告》、《DJK市取缔DJK库区(DJK市段)网箱养殖工作方案》等通知。

DJK市水域面积5.133万hm2,其中市域内DJK水库水域面积3.467万hm2。库区气候条件优越,水体理化性状优良,各种营养盐类分布正常,极利于鱼类及各种饵料生物的生长发育。水库鱼类种类较多,且经济鱼类种类齐全。DJK市2014年渔业从业户5 100户,总人口44 000人,从业劳动力25 870人,固定资产投资5 900万元。

本文研究群体就是因DJK水库水源保护而受到影响的DJK市沿库区农民。此次调研主要以户为抽样单位,采取抽样的方法进行访问式问卷调查,访问对象主要是户主。根据调查统计,被调查的76户家庭中共有人口380人。其中,农业人口380人,占人口总数的100%,水库移民345人,占人口总数的90.79%。网箱养殖263人,占人口总数的69.21%。76户中男性232人,占总人数的61.05%,女性148人,占总人数的38.95%；小学及以下文化程度人数156人,占总人数的41.05%,初中文化180人,占总人数的47.37%,高中、专科、大学人数共44人,占总人数的11.58%。家庭人口接受教育程度呈现出普遍的低水平,主要学历是初中以下。其中,年龄结构主要集中在40～60岁,占总人口数的42.63%。

表1 水库水源保护区受影响农民生计资本要素及DJK水库受影响农民情况

通过对DJK库区受影响农民的深度访谈,对其生计资本受损前后进行了对比总结。被调查户有86.5%的农民都为水库移民且多为后靠移民,土地拥有量少(户均为0.109 3 hm2)；多数农民从事渔业养殖工作,以此为生,被调查户使用水域面积户均15 292.09 m2。

受影响农民被抽样调查的具体家庭住房结构主要为砖混结构,户均面积122.68 m2,占比90.07%。房屋类型主要以平房为主,占比69.79%,楼房占22.98%,水上漂占7.23%。本次调查发现,被调查的235户受影响家庭中,电话、电视、冰箱户均拥有率较高,分别为300.43%,140.43%,104.26%,而汽车和拖拉机的户均拥有率较低,分别为21.7%和19.57%。渔业生产固定资产主要是指渔业养殖渔民所需基本工具,主要包括渔船、渔业生产用房、增氧机、投饵机和运输车辆等。被调查户渔船户均拥有量为2艘,渔业生产用房为户均10.87 m2,增氧机户均2个,投饵机户均1个,运输车辆户均拥有量较少。

农民的金融资本主要包括渔民非渔业纯收入、渔业纯收入、转移性收入、投资性收入等。非渔业收入来源主要包括企业务工、养殖业、经济作物、林业、转移支付、借贷、财产性收入、经营性收入等。通过综合核算可得,被调查户户均年渔业收入为266 389.43元(未剔除投资成本)；户均总收入共293 665.39元。

受影响农民的社会资源主要包括社会关系网络、人际信任、家庭与邻里关怀、地方的经济发展政策等。受影响农民主要聚集在后靠的移民村或者湖区附近,日常生活主要聚集在库区或者湖区周边,之前交往频繁,已经形成了较为固定的人际网络关系,彼此之间互帮互助,关系较为稳定。家庭成员以及邻里能够在困难之时伸出援手给予一定的帮助。地方政府推行的经济发展政策是为了区域经济可持续发展所制定的一系列连续的经济社会发展措施,并借助南水北调工程以及国家性政策扶持,大力促进当地整体经济水平的发展。

人力资本是指移民所拥有的技能、知识、劳动能力和健康等。其内容主要包括接受教育程度、劳动力状况、陆上耕作技术、淡水养殖和捕捞技术、特种养殖技能等。其年龄阶段主要集中在40～60岁,占总人口的34.65%。其文化程度主要为小学和初中学历,占总人口的74.98%。虽然农民拥有的耕地较少,但在有限的耕地上他们学会了精耕细作,掌握了较为成熟的主要农作物耕作技术；对从事渔业养殖多年的渔民来说,拥有非常成熟的淡水养殖和捕捞技术,而且有部分渔民还拥有特种水产品养殖技能。

而在水源保护区为保护水源而采取一系列措施之后,受影响农民的生计资本出现了直接和明显的变化,受到了不同程度的损失(详见表1)。

4 受影响农民生计可持续对策——DJK水库利益补偿机制探讨

DJK水库受影响农民的生计可持续问题,实际上是探讨如何对其进行补偿的问题,本质上属于流域生态补偿类型,其理论基础主要有科斯理论和庇古理论两种理论。

科斯理论认为,只要交易成本为零且产权界定明确,资源拥有者就可以通过谈判机制内部化环境服务的外部性,依靠市场而无需政府介入就可提供社会所需要的环境服务。基于这样的理论认识,生态补偿可以被认为是环境服务购买者与提供者之间就环境服务买卖所达成的一种自愿交易。庇古理论强调通过政府收税和补贴的方式而不是市场来消除边际私人收益与边际社会收益、边际私人成本与边际社会成本之间的背离,从而使环境服务的外部性得到内部化。由于私人部门并不愿意对环境服务进行支付,许多生态补偿实践都依靠国家和社区来运作,需要通过税收或强制性服务收费来融资,并严格依赖于制度基础。

生态补偿是为了达到保护生态的目的,国家通过制度安排,对生态产品提供者给予的补偿。实质上就是通过一定的政策手段实现生态保护外部性的内部化。在DJK水库水源保护区涉及流域,对当地受影响农民最直接的影响就是失去了多年以来赖以生存的收入来源；同时,绝大部分都具有水利水电工程移民的双重身份,人均耕地所有量严重稀缺,负面影响更加严重。为了激励当地农民户积极参与水源地水质保护工作,促进DJK水库水源地的环境保护工作深入实施,依据《南水北调工程供用水管理条例》第二十六条,对受影响农民给予适当的经济补偿是无法回避的选择。

4.1 补偿利益主体类型

水库水源地保护这类生态补偿项目中存在着极为关键的两方。即,谁来补偿及谁应得到补偿。按照“谁使用、谁付费”这一原则,生态环境的使用者应支付补偿资金。相应地,因生态环境过度利用而遭受损失的个人或企业应得到补偿。“谁保护,谁受益”原则和“谁受益,谁付费”原则都强调了生态系统服务的正向外部性,认为保护生态环境的个人或企业应得到补偿,而享受生态系统服务的个人或群体应支付补偿资金。

水库水源保护区补偿利益主体主要涉及补偿主体和受偿客体两个方面。结合我国现在已实施的生态补偿案例与DJK水库水源保护地工作的实际情况来看,所涉及补偿利益主体(补偿主体-受偿客体)的主要类型有以下5种类型,分别是：

(1)中央政府—地方政府,即在DJK水库建设、DJK水质保护工作等一系列生态建设工程中,中央政府通过财政转移支付的形式向地方政府拨付的生态补偿经费。

(2)地方政府—受影响农民,主要是指地方政府为落实中央政府在生态建设工程中的任务,需要向受影响农民为了生态保护所执行的生计可持续支付一定的生态补偿金。

(3)企业—受影响农民,主要是指由于企业对当地生态环境资源的占用、开发与破坏,向当地农户支付的生态赔偿金。如浙江HL集团在DJK水库因需占用农民所拥有的水面资源所支付的补偿费用。

(4)企业—地方政府,指企业在对水面资源的开发利用中,为保证资源开采后的生态修复与生态建设费用,向地方政府交纳的生态保证金。同上述(3),浙江HL集团在DJK水库进行生态渔业开发的过程中,也计划采用补偿利益主体类型。

(5)地方政府—地方政府,包括同省不同市域之间的生态补偿、相关周边省域之间的生态补偿。DJK水库水源地保护工作属于典型的流域上下游间生态补偿问题。

4.2 水源区补偿利益主体分析

DJK水库水源地保护工作涉及HB省SY市DJK市、YY区、WDS旅游经济特区。

前面所提及的补偿利益主体类型中,前4种类型均在水源区有所涉及。中央财政对于南水北调水源区的生态功能补偿在DJK水库通水运行之后就已经在进入了具体实施阶段,以中央财政为主,每年约20多亿人民币的资金主要用于湖北、河南和陕西,扶持当地工业调整,污水处理厂运行等。DJK市政府对受影响农民已经给与了部分资金补偿,由于地方政府财政能力有限,资金的筹措方式主要是地方政府贷款垫付,而且补偿标准偏低。企业—地方政府、企业—受影响农民这两种补偿利益主体类型,所涉及的主要是浙江HL集团、DJK市地方政府和受影响农民三方。水源地水质保护而导致的一系列措施对于企业—地方政府、企业—受影响农民这两种利益主体的运作也产生了冲击,如何应对这种冲击、如何对于此类企业经营开发活动进行补偿,地方政府尚在谈判协调过程中。第五种类型,即地方政府—地方政府这一对利益主体主要涵盖了DJK水库水源地保护受影响区政府和工程下游用水区。

4.3 受水区补偿利益主体分析

受水区补偿利益主体主要类型是地方政府—地方政府,这是典型的跨流域补偿类型。DJK水库水源区保护对受影响农民的负面影响最大,但其保护和受益主体相对明确,关系较为单纯。根据水源区生态建设受益者的划定,DJK水源保护区保护工作所提供的生态服务功能受益的主要是国家、受水区京、津、冀、鲁、豫、鄂的政府和人民群众；因此,国家、京、津、冀、鲁、豫、鄂应当是DJK水库水源涵养区生态补偿中提供补偿的主体。其中,河南、山东两省因其作为DJK水源下游通水区,也有保护水源的重任,具有身份重叠特征,既为受影响区、又是受益区；因此在实施过程中应注重资金的配置问题。

4.4 补偿内容的确定和方式选择

水库水源保护损失总量是生态补偿项目中损失者的保留效用,是利益相关者谈判和生态补偿标准制定的基础。生态补偿成本CT大体上可划分为直接经济损失、间接经济损失和发展机会成本三大类。

直接成本包括直接投入和直接损失。直接投入是为保护、修复生态环境而投入的人力、物力和财力。流域生态补偿项目中,直接投入包括上游为保护流域环境而付出的成本或下游为恢复生态和净化水质而付出的成本,直接损失是为纠正生态服务利用的外部性或实现生态服务交易时给当地农民造成的损失,直接投入以现值计算,直接损失则按年限折旧或采用市场重置法估价。结合受影响农民的生计资本要素的特性及损失表现形式,直接经济损失具体包括自然资本损失Cn、物质资本损失Cp和金融资本损失Cf。

间接经济损失主要是指由于水库水源区保护而对当地受影响农民生计资本的间接影响而产生的非直接的、长远的损失,且在较短时间内难以恢复或者提高,需要更为长久的跟踪调查才能具体确定其损失量的大小,但可以确定的是,间接经济损失的影响程度更深,影响范围更广,结合受影响农民生计资本受损的特点和表现形式,间接经济损失包括人力资本损失Ch和社会资本损失Cs。

发展机会成本分为两个子项,机会成本Co和发展成本Cd。机会成本则是由资源选择不同用途而产生的。发展成本主要是生态保护区为保护生态环境、放弃部分发展权而导致的损失,如水源保护区严格限制加工业、尤其是污染工业发展,周边各种经济发展方式,如农家乐、休闲垂钓中心、小商铺等；自然保护区严禁开采矿产资源,严禁猎取、采挖各种动植物资源等。

综上所述,对于水库水源保护压受影响农民的利益补偿,即损失者遭受的损失为CT=Cn+Cp+Cf+Ch+Cs+Co+Cd。因此,通过对受影响农民生计受损程度的深度调研以及经过受损者和得益者双方的协商谈判,来具体确定补偿的标准和时限。

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[7]珠海市人大代表调研饮用水水源保护区,竹银水库移民新村真漂亮[EB/OL]. [2013-7-5]. http:∥www.0756zx.com/news/local/2093023.html.

[8]关停污染企业, 加快生态移民, 我市将保护水源纳入干部政绩[EB/OL]. [2013-9-23]. http:∥lynews.zjol.com.cn/lynews/system/2013/09/23/016983298.shtml.

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(责任编辑 陈 萍)

Study of Livelihood Dilemma and Benefit Compensation Mechanism for Affected Farmers Induced by Reservoir Drinking Water Protection

ZHANG Ruilian, SHI Guoqing

(National Research Center for Resettlement, Hohai University, Nanjing 211100, Jiangsu, China)

Some laws and regulations in China have made clear that to forbid and restrict agricultural and living pollution in drinking water protection area. However, the action has lead to quantity affected farmers around reservoir drinking water protection area, and has made severe impacts to affected farmers’ livelihoods. On the basis of identifying the livelihood elements of affected farmers, and taking DJK Reservoir as study example, the livelihood elements and damage status of affected farmers have been concluded through interviewing with affected farmers. Then the victims and beneficiaries of ecological benefit compensation and the contents and methods of compensation are analyzed from the perspective of benefit compensation mechanism．

benefit compensation mechanism; affected farmer; livelihood capital; livelihood damage; reservoir drinking water protection area

2016-04-09

国家社科基金重大项目资助(13&ZD172)；2016年度江苏省普通高校学术学位研究生科研创新计划项目(KYLX16_0690)

张锐连(1991—),男,安徽滁州人,博士研究生,从事移民生计研究；施国庆(通讯作者)．

D632.4；TV622

A

0559-9342(2017)02-0010-05