海洋环境治理中的利益逻辑与解决机制

全永波 尹李梅 王天鸽

（浙江海洋大学 经济与管理学院， 浙江 舟山 316021）

海洋环境治理中的利益逻辑与解决机制

全永波 尹李梅 王天鸽

（浙江海洋大学 经济与管理学院， 浙江 舟山 316021）

海洋环境治理因其特有的海洋元素有别于海洋环境管理、陆域环境治理，同时多元主体治理逻辑下的政府、企业、社会组织、公众以及邻近国家间存在复杂的利益诉求和利益冲突。整体性治理理论提出环境治理以整合与协调为理念导向，通过立法等手段 形成共同主体的利益诉求和利益规则，并通过建立沟通合作机制，化解不同层级政府、横向行政区、跨国界和跨组织的治理冲突。海洋环境治理在实践层面可以通过强化国家综合海洋管理机构职权、建立“区域海”制度、形成基于生态系统的区域海环境治理网络框架、海洋治理权限全面基层化等措施落实和推进。

海洋治理；整体性治理；利益冲突；整合

人口增长和社会经济发展需求的增加，陆域资源已不堪重负，粮食短缺、资源不足等一系列问题凸显，人类迫切需要寻求发展资源困境的出口。20世纪以来，随着海洋开发和利用水平的逐渐提升，海洋环境所存在的问题也日益突出，如何在实现海洋经济快速发展的同时，有效地保护海洋环境已成为海洋环境治理中亟待解决的课题。[1]海洋环境治理具有海洋的特殊性、公共治理的主体多元性，必然存在利益的冲突。分析相应的利益逻辑、形成解决机制是完善海洋环境治理体系的重要路径。

一、海洋环境治理理论的提出

基于治理理念的海洋环境保护一直是学术界讨论的热点，我国在2016年修订《海洋环境保护法》时，虽仍沿用“海洋环境监督管理”的规定，但吸纳了多元主体参与环境治理的立法理念，提出了“一切单位和个人都有保护海洋环境的义务”。海洋环境治理的核心是“治理”，而治理是为激发社会主体参与社会治理，提倡国家与社会对公共事务的合作共治 。海洋环境治理是基于海洋环境所涉及的行为者关系，需要各相关主体进行合作互动。在海洋环境治理关系中，政府、企业、公众个人构成复杂的关系，他们彼此相互制约，相互影响，其交互作用的结果是形成一个政策网络。[1]“海洋治理”比较于“海洋管理”，在主体、工作方法和权力运行向度上有所区别。

第一，从主体上来看，“海洋管理”一般认为其所指的管理海洋的“公共权力中心”大都以政府及其行政管理部门或其他具有国家公权力的主体为主。而“海洋治理”一词所代表的“公共权力中心”则出现了多元化趋势，包括除政府外的各种机构、公众等，海洋治理的权力中心不再是政府，政府与其他权力主体之间逐渐形成了多元合作、互动互通的新型关系。

第二，从工作方法上来看，“海洋管理”一般指在社会中占统治地位的主体，通过国家法律的方式在政府权力所及领域内开展的行政管制工作，其工作方法都带有明显“管”的意思和强制性。而“海洋治理”由政府、企业等构成的多元治理主体通过法律和各种非国家强制性契约，具有明显的民主协商性特征。这是中国特色社会主义走向现代、成熟发展的表现。

第三，从权力运行向度上来看，“海洋管理”一般所指的权力运行向度是一元的，即是“自上而下”的，由海洋管理的主体发号施令，下属机构和个人根据指示行事。而“海洋治理”的权力运行是多向度的，即在更为宽广的海洋公共领域中既可自上而下、又可自下而上或是平行等多向度开展的海洋治理工作。这意味着在新的历史条件下，海洋治理已成为推动海洋发展的新核心理念。

另外，海洋因其特有的生态系统、海水的流动性、跨行政区域性和跨国性，使得“海洋治理”与“陆域治理”有明显区别。“海洋治理”与“陆域治理”的区别主要由“海洋”和“陆域”这两个主体各自不同的特征所决定。海洋的特征主要体现在以下几个方面。

第一，海洋水体的流动性及其带来的关联性，海洋不同于陆地，我们一般认为陆地是连续固定可分割的，而海洋由于其水体的流动性导致一旦某处的海洋资源或环境经开发后遭到破坏，不仅会影响本海域后续的开发利用，更会危害其他临近海域的生态环境。

第二，海洋空间的三维立体性导致海洋空间复合程度极高，由于海洋拥有远超陆地的深度，因此在海洋的不同深度分布着不同的资源，海洋的每一部分都拥有其特有的价值与功能，导致了在开发海洋过程中必然出现多行业并存的“立体开发”，当这种开发模式得不到有效协调控制时，会引发多行业对同一海洋资源的争相开发，这种无序开发的状态会使海洋环境受到“立体式”负面影响。

第三，海洋在空间上难以准确划定治理边界，造成海洋环境及资源的公共产品性特征突出。所有人都可能可以获取海洋所带来的利益而不用承担成本。同时海洋治理还存在跨主体、跨地区、跨行业等现象，并涉及多种逻辑要素影响，因此难以将海洋治理责任很好地分摊给所有成员，最终都会由政府承担。

二、海洋环境治理中的内部要素与逻辑关系

海洋环境治理主要面向一定的具有相对独立的生态环境海区的治理，如我国近海的东海、南海区的海洋环境治理。但这些海区所邻接的属于不同层级的国内政府以及沿海的其他国家，因此环境治理需要有一个整体性思考，去应对基于生态系统的独立的“区域海”。

（一）基于整体性理论的海洋环境治理要素关系

本文所讨论的海洋环境治理理论主要以“整体性治理理论”为主，通过将原本碎片化的逻辑要素进行整合后形成整体性的逻辑关系。所谓整体性治理就是以公民需求为导向，以协调、整合和责任为机制，运用信息技术对碎片化的治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等进行有机合，不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”。[2]整体性治理理论的核心观点和核心思想是整合与协调。海洋环境治理中存在的逻辑要素主要包括：政府、企业、社会组织、公众，从图1可以看出要素间存在多层次交织的关系，每一方都是不可或缺的。政府虽然已经不是唯一的权力中心，但实际仍起到运行的指挥者和协调者的角色，他们出台海洋环境治理的政策、拨付经费、动员企业和社会组织参加环境保护，并对这种合作体系进行监督，作为服务于公众。这种整体性治理的框架模式符合当前中国的现实，比较有效地纳入了多元参与要素，形成了初步的治理网络关系。

图1 我国“海洋整体性治理”中内部逻辑要素间关系

（二）政府在要素关系中所处地位

我国海洋环境治理中，政府作为一个公共权力主体和国家意志的执行者通常承担着集合体的重要职能，起到总体规划、组织、支持及协调的作用。而在具体运行操作上“政府”可被分解为纵向和横向两方面。纵向功能通常表现为从中央到地方 自上而下的治理政策的制订、方法的实施。横向功能通常表现为在政府各具体职能部门间为达成同一治理目标而进行的合作管理活动，例如分工承担海洋环境保护工作的除渔业、水产等行政主管部门外，还有政府海事、港航以及军队环境保护部门等，各部门都具有自成体系的管理系统。

（三）企业在要素关系中所处地位

在我国海洋环境治理中，企业是破坏海洋环境的主要主体，但保护海洋环境的重要力量也有企业。相对于政府的公共性而言，企业具有营利性特征，企业在生产过程中可能需要排放一定数量的污染物。虽然可以采取一定技术手段降低污染物排放水平，但企业往往会为了节约减排的运行成本而选择利益的最大化，进而影响其他社会主体和公众的环境保护动能。同时企业也对海洋环境治理提供积极的正面行动，如上交利润、提供援助资金给社会，自行减少污染物排放，对于解决或减轻海洋环境问题起到重要作用。[3]由于企业对海洋环境所具有的双重影响，因而决定了企业在海洋环境治理中的特殊地位。若海洋环境治理中缺少企业的参与，将不可能真正取得成效。

（四）社会组织在要素关系中所处地位

在我国海洋环境治理中，民间海洋环保组织是社会组织中的一类，本文所指的“社会组织”主要讨论民间海洋环保组织。该类组织主要起到协调作用，其对海洋环境治理的影响程度远超作为个体的公民。在海洋环境治理中，民间海洋环保组织在成立时就抱有公益性的目的，这与企业的营利性不同，因此这些组织天生具有积极性和参与性，它们通过彼此沟通、相互激励、竞争和协作，有助于让公共环境治理进一步规范化。

社会组织的组成人员也具有多元性。海洋环境治理的社会组织成员构成中大多为德高望重的老渔民、热心公益的社会贤达、退休的老干部等，他们既具有“草根性”，能深入民间宣传海洋环境的重要性，又可以及时组织企业、公众将相应的诉求反馈给社会、政府，逐渐将大多数公众的消极观望情绪转化为积极行动，因此，这些民间社会组织有时可起到关键的联通纽带作用。

（五）公众在要素关系中所处地位

在我国海洋环境治理中，公众指的是具有共同利益基础、共同爱好或社会关注点相同的社会大众。他们往往具有某种共同的价值取向和思想意识基础，本文所指的“公众”代表了利益群体的多数人，包括：妇女、儿童、青年、当地居民等。

海洋环境治理是制定和执行公共决策的过程，而公共决策的本质是对社会共同利益的权威性分配。因此在治理过程中公众这个角色参与的内容不仅包括海洋环境的保护、海洋污染治理决策的制定和执行，还包括对海洋环境治理工作的监督等，使公众与政府等其他要素形成职能互补，有利于实现公共利益最大化。公民利益群体中成员间可以平等交流信息，决策、执行透明化，形成多元化的利益格局和制约关系。这将更加有利于符合社会公共利益要求的政策输出，从而保证整个社会利益分配的总体平衡，促进海洋环境治理决策的实施。

三、海洋环境治理中的利益冲突

（一）整体治理中行政区划导致区域间利益冲突

就海洋环境而言，由于水体的流动性、海洋环境要素之间的关联性，海洋污染涉及的许多问题需要多个部门、多层级政府、多元主体之间的互动和解决。其中涉及的政府管理就存在上下层级政府之间的管理冲突、平行行政管辖区域之间的利益冲突等。

通常说来，中央政府与地方政府在多年的经济发展的过程中，基本仍以经济总量作为导向来评价地方业绩。虽然近年来逐渐提出生态文明作为国家发展的重要指标，但由于生态环境的不可量化性质，以及环境的多元因素的影响，使政府和企业的积极性不高。而海洋本身作为公共产品，具有较强的公共性，使所有人都可以获取海洋所带来的利益而不用承担成本，这种性质促使每个成员都可以通过“搭便车”坐享其成，在严格坚持经济学关于人及其行为的假定条件下，如奥尔森认为的“除非一个集团中人数很少，或除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[4]海洋环境问题因海洋的非封闭性，存在陆地与海洋、海区与海区、国家与国家之间在环境问题上的复杂交织，污染从来不是单纯地在一个行政区域内或国家管辖海域内静静地存在，因此，当大规模海洋污染发生时，独立治理的成本极高，所以作为理性的地方政府很难会采取行动来首先治理环境以实现他们公共的或集体的利益。

（二）整体治理中各要素间经济利益的冲突

海洋环境整体治理遵循一般集体行动的逻辑，但在经济与社会转型时期，建立在资源分配不公和社会多领域竞争基础上的海洋环境治理，也必然带来海洋环境的利益多元化，那是因为基于经济利益的冲突在所难免。

整体性治理涉及的主体主要是政府、社会组织和公众，对海洋而言则还包括国家。在整体性治理的框架中，海洋之间的流通性将国家也卷入其中，如东海的海洋污染问题必然同时影响到中国、日本、韩国。发生在2011年的日本福岛核电站泄露事件，核污染物随着日本寒流向西南方向流动，部分影响到中国，向东北流动则对美国、俄罗斯有影响。但整体性治理的整合与协调需要一个强政府引导污染治理，国家间无法做到强力整合。因此，本文中的各要素冲突更多为国内的要素间冲突。其中企业与政府间的冲突、政府之间的冲突、企业与公众间的冲突、政府与公众的冲突是主要的问题。

企业是营利性组织，追求利润最大化是企业的设立目的。企业常常会为经济利益驱动而损害环境，如向海洋排放诸如陆源污染物、海洋倾废、海洋工程建设中破坏生态、养殖水域富营养化等，而如果企业采用大幅投入净化排放物入海可能大幅增加开支。当前，企业的社会责任不足、违法的惩罚不到位致使企业铤而走险而代价极低。政府作为在海洋环境治理中的监督、管理角色，既需要企业繁荣发展，提供劳动力就业、获得税收，又要监管企业合作、合理运行。但如果政府不监管或少监管，则企业污染扩大使公众利益受损。而政府对企业的排污行为惩罚越厉害，企业运行成本上升， 社会就业不足可能影响税收。这种政府和企业的管理博弈都围绕着利益展开。而现实中往往呈现的你情我愿的治理景象多以这样的方式出现。

第一，隐瞒污染事实。企业往往会估计环境管理者可能采取的行动，并相应采用各种方法和手段与政府进行博弈。政府许多时候基于多种原因考虑，既不想企业排放污染物，也不想制约企业发展，尤其地方政府工作的有效开展同样来源于企业的发展。因此，类似于隐瞒污染事实这些方法和手段，从总体和表面上看，尽管是大家都可以推测出的，但因“查实和举证的困难”，往往会形成“皆大欢喜”的结局。

第二，拖延治污时间。许多企业面对环境的污染和受害者的投诉，为了尽可能减少治理环境污染的投入，它们通常是找出种种理由或借口与公众和环境部门进行周旋，从而顺利地将本应属于企业支付的环境成本转移出去。另外，企业还想方设法地与受害者进行谈判，在拖延过程中“技术性”地实现了其经营由“不合法”到“合法化”的转化。

（三）公众与其他要素的利益冲突

在环境污染面前，公众历来都是受害者。然而，因为社会公众拥有了比以往更多的知识和信息，而成为了能够影响国家的经济、政治、文化和社会生活等各个领域的巨大的社会力量，所以在维护自身的环境权益上，公众理应更加有所作为。海洋环境治理中，公众往往是不特定的，如以海洋产品的流动性使得任何消费者都可能成为海洋污染的受害者。然而，公众在许多时候往往也成为破坏海洋环境的制造者，他们使环境问题的社会结构更加复杂化，同时也为环境治理模式的转变提出了新的问题。

海洋环境污染的公众群体从来不是固定的，因海洋的流动性、跨区域性、跨海陆性特征，公众的范围应是跨行政区、跨国界的，因此海洋环境治理理应也是以区域海洋为基础的整体性参与，包括国家和区域国际组织的参与。

四、基于整体性理论的海洋环境治理对策

（一）要素间形成共同利益诉求

在整体治理理论背景下，若将海洋环境治理看做一个整体，那对一个整体进行一般性的或理论性系统研究的逻辑起点是它们的“目的”。无论是其中任何一个要素，实际上所有侧重于经济的组织大都以增进成员的利益作为目的，而海洋环境治理的目的也是如此，因此海洋环境治理的有效性取决于各要素治理目标的一致性，即各要素间是否形成共同的利益诉求。

对现代政府而言，公共利益是公共政策的必然价值取向，但随着多元利益格局的形成，在公共政策制定过程中更多的体现为多元利益主体之间的博弈，在博弈中政府和利益集团的利益可能取代公共利益。因此，要分析政府公共政策所面对的利益诉求，进而建立和完善利益的约束机制、表达机制和均衡机制，以规范各种利益诉求，形成平衡的利益格局。提供公共平等的公共服务是政府的重要职能之一，需强调以合作为基础的社会参与。针对海洋环境治理的外部性，政府应促使企业实现环境行为外部性的内部化，提高环境治理的效率。一方面，应明确海洋环境治理是一个动态的持续发展的过程，形成企业参与环境治理的激励机制，提高企业参与海洋环境治理的积极性；另一方面，要转变管理者角色为服务者角色，通过多种政策手段，促使其承担社会责任，关注自然资源、生态环境和环境伦理，支持引导行业协会或企业联盟的自觉环境治理行为。

而企业的目标为以最小的代价取得最大的经济利益，因此较少考虑环境治理的公共效益与集体理性的冲突 。虽然投入资源进行海洋环境治理将带来更高的社会收益，但基于自身利益最大化考虑，选择“搭便车”将成为最优策略，这即是海洋环境治理中企业参与的囚徒困境。行政管制由于缺乏灵活性和激励性，导致企业缺乏改进自身环境行为的主动性而逐渐被摒弃。经济工具在一定程度上克服了强制性手段的局限，但由于政府难以明确企业的边际成本或边际收益，也不可能拥有能够实现帕累托最优的全部相关信息，而且激励的成本较高，因此执行效率较低。环境自觉行动在广泛的社会参与基础上，重视企业环境行为的主动性和自觉性，引导企业从长远战略出发改变自身的环境行为模式，让企业认识到主动从自身出发保护海洋环境是有利于企业长远发展的，这将有助于实现个体理性与集体理性的统一。

对于社会组织和公众而言，这两者的目的可认为是为了整个社会更好的发展，保护海洋环境从而带来良好的居住环境，避免冰山融化导致的海平面上升等问题危害人类生存。

因此，我们认为海洋环境治理中各要素间共同的利益诉求是维护海洋环境以维持人类可持续发展。由此可见，在未来的发展规划中，无论政府、企业、社会组织或公众，在面临现时利益与海洋长远利益的权衡时，都应以长远利益作为目的，提高社会责任感，规范约束自己的行为。

（二）要素间形成规范的利益规则

利益规则的确定一般以立法的方式完成，完善相应海洋环境方面的法律体系及其具体规范成为主要的行动原则。虽然我国已形成较完备的海洋环境管理法律体系，相继颁布了《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海洋倾废管理条例》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等相关法律法规，但现行的法律法规还存在许多不足与缺陷。现有法律文件中对中央及地方政府职责，跨区域、跨部门等涉及利益主体间的冲突解决、协调机制的适用、责任追究机制以及陆域与海域环境保护的关系等方面虽有规定，但还不十分明晰，可操作性欠缺，如《海洋环境保护法》（2016）第九条规定“跨区域的海洋环境保护工作，由有关沿海地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决。跨部门的重大海洋环境保护工作，由国务院环境保护行政主管部门协调；协调未能解决的，由国务院作出决定。”但针对跨部门非重大海洋环境保护工作出现冲突，并没有相应的规定，具体可操作的规程没有明确，跨国家间的海洋环境治理问题没有规定。因此，针对现行法律法规存在的缺陷，完善海洋区域环境管理法律制度显得十分必要。[5]

海洋环境治理同时也是基于多元主体自觉参与海洋治理的过程，因此在利益规则的确定上除了自上而下的立法与政策关注外，来自其他主体间的对于海洋环境的自觉承诺机制也是集体行动一致化的重要路径。如政府对海洋环境治理的规划、企业对承担环境责任和海洋环境治理的投入等。常见的环境治理行动包括政府主导下的企业环境治理承诺、行业组织环境理解备忘录，以及制定海洋区域环境行为标准。[6]

（三）建立政府与其他要素间的沟通合作机制

基于利益的冲突，海洋环境治理的多元主体之间存在一定的合作困难。多年来，政府往往对企业、环保社会组织和公众心存疑虑，既强调发展壮大又担心失控，因此有较多的保留和防范。但从另一个角度看，因政府管理需要，消除对企业和海洋环境保护组织的“原罪心态”，这是在管理者和权力部门中应具有的潜在意识，在生态文明建设中政府不可能主管一切，寻找并形成一定合作伙伴是环境治理的关键。因此，设立高层次的海洋区域间综合协调机构，构建多元要素间的沟通机制十分重要。

海洋环境治理具有跨区域性，在整体性治理的理念下，如何将区域性与整体性有效结合是个必须要解决的问题。传统公共行政模式和新公共管理模式都无法解决跨边界问题，整体性治理理念要求在强行政模式下构建统一的制度，用立法的方式确定区域性海洋环境治理的利益框架，整合从全国到地方的层级环境管理障碍。这种治理模式主要体现以下四个方面的整体效应：其一，国家层面在条件成熟时应建立综合性的国家海洋行政管理机构，统一行使包括海洋环境在内的海洋管理职责，协调海洋管理行为。其二，在跨行政区域层面建立“区域海”制度，建立海洋治理的区域性管理机构，如强化国家海洋局东海分局职能，统一指导、协调东海区海洋环境治理进程，打破区域海相关的行政区域对于海洋环境的自我利益化倾向。其三，形成基于生态系统的区域海环境治理网络框架。基于生态系统的海洋环境治理是当前海洋治理的趋势，以适应海洋作为特殊治理对象的生态系统特点，建立以政府为引导、其他社会组织、公众、企业以及过境船舶等参与的海洋环境网络治理架构体系。其四，海洋治理权限全面基层化。基层县区更容易将社会组织、公众作为治理单元融入海洋环境保护中，因此，地方上应将海洋环境的主要职责下放到县区一级的管理部门，协同相应的企业、社会组织达到对海洋环境的“共治”，上级部门主要负责指导和政策制定。

[1]王琪,何广顺.海洋环境治理的政策选择[J].海洋通报,2004(3):73-80.

[2]竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理,2008(10):52-58.

[3]王琪等.公共治理视野下海洋环境管理研究[M].北京:人民出版社，2015:133.

[4]曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海:格致出版社,2011:2.

[5]吕建华,高娜.整体性治理对我国海洋环境管理体制改革的启示[J].中国行政管理,2012(5):19-22.

[6]滕敏敏,韩传峰.区域环境治理的企业参与机制研究[J].上海管理科学,2014(2):6-8.

Interest Logic and Solution Mechanism in the Marine Environmental Governance

QUAN Yongbo YIN Limei WANG Tiange
(School of Economy and Management, Zhejiang Ocean University, Zhoushan 316021, China)

Marine environmental governance is different from the marine environmental management and land environmental governance because of its unique marine elements. There exist both the complex interest demand and the interest conflicts between the government under the logic of multiple subjects’ governance and the enterprises, the social organizations, the public and the neighboring countries. Holistic governance theory suggests that the environmental governance should take both the integration and coordination as the ideal orientation. The common subjects’ interest demand and interest rules are to be formed by means of legislation and other means. And the governance conflicts are to be defused through the establishment of cooperative mechanism for the governments at different levels, the cross-administrative regions, the cross-borders and the cross-organizations. Marine environmental governance, at the practical level, can be workable and carried forward not only by strengthening the function and power of comprehensive national maritime administration, but also by setting up the system of “regional sea” to form the regional-sea network framework on the basis of ecosystem and comprehensive grass-roots level.

marine governance; holistic governance; interest conflict; integration

X321

A

1008-8318（2017）01-0001-06

2017-01-02

教育部人文社会科学研究一般项目“海洋环境跨区域治理的行动逻辑与制度化研究”（编号：16YJA810002）阶段性成果。

全永波（1971-），男，浙江舟山人，教授，研究方向：海洋法、海洋公共管理。