智慧治理：海关应对新形势的理念选择与实现架构

张建国



海关管理

智慧治理：海关应对新形势的理念选择与实现架构

张建国*

云计算；大数据；智慧治理；智慧海关

经济新常态是党中央全面把握国际经济发展格局、深刻认识我国基本国情和发展阶段所作出的重大科学判断，是对现代治理理念和发展思想的深化和创新，也是指导我国经济持续健康发展的重要战略思想。深入分析和认识新常态对海关工作的影响，着力构建与国家“十三五”发展规划相衔接，先进的、在国际上最具竞争力的海关监管机制，推动治理体系和能力现代化建设，是海关当前和未来一段时期的重要任务。

一、新常态下对外开放面临的新形势

(一)传统外贸忧喜并存

首先，从传统外贸增幅来看，改革开放以来近30年的高速增长开始转为低速增长。据统计数据显示，自1980年以来直至2008年中国外贸一直保持两位数的高速增长，2009年全球金融危机爆发后，首次出现两位数负增长，2012年开始连续四年外贸增幅跌落为个位数增长，2016年一季度再次出现负增长。*数据来源于海关总署统计司网站。其次，从外贸出口占全球市场份额来看，从改革开放初期不足1%，到2015年达到13%左右，*参见于广洲署长在2016年全国海关关长会议上的讲话。世界排名也从第32位跃居为第一位，说明我国外贸对世界经济的影响力仍在增强。第三，从贸易结构和贸易方式来看，初级产品和劳动密集型产品出口增速放缓，机电产品和高新技术产品出口基本稳定；资源类大宗商品进口略有下降，技术密集型产品及生活消费品进口快速增长，一般贸易增速快于加工贸易，外贸结构正不断优化。*根据海关总署统计司2012-2015年全国外贸统计分析梳理总结。

(二)新兴业态飞速发展

当今社会，消费需求个性化、多样化渐成主流。以“云大物联”(云计算、大数据、物联网、移动互联)为代表的新技术革命，使产业组织小型化、智能化、定制化成为可能，进而推动传统经济形态、商业模式发生系统性、颠覆性的变革。“互联网+”重塑了传统外贸模式，贸易链条被压缩，以跨境电子商务为代表的新兴贸易业态发展迅猛。随着外贸经营权的逐步放宽，外贸经营主体从数量有限的国有外贸公司逐渐演变为国有、民营、外资、股份制等多种所有制并存的局面，个性化消费需求得到释放，终端消费者个体参与跨境贸易的数量急剧增加，邮包、快件、旅客随身携带等跨境物流方式应用越来越广。在这种大背景下，贸易主体多元化趋势愈加明显，贸易碎片化现象愈演愈烈，海关监管任务急剧上升。

(三)服务贸易不断扩大

与货物贸易增速趋缓相对的是，我国服务贸易近年持续高速增长，服务业在GDP中占比不断提高，2015年我国服务贸易总额7130亿美元，同比增长达14.6%，超过货物贸易9.2个百分点，占我国外贸总额的15.4%，较上年上升2.7个百分点，占世界服务贸易总额的比重为7.7%，较上年提升1.4个百分点，排名世界第二。*数据来源于商务部服务贸易司网站。服务贸易快速发展得益于经济结构转型升级，我国在国际建筑、运输等传统服务贸易领域继续保持优势的同时，在国际快递、旅游、会展、文化等新兴领域也开始有所突破，特别是以高铁、核电为代表的高端装备制造业向研发、设计、售后等生产服务领域延伸，以华为、阿里、腾讯为代表的信息、数据服务企业迅速崛起，在国内乃至全球形成一定竞争优势。

(四)经济格局面临重塑

虽然全球金融危机的影响仍在继续，经济增长乏力，贸易保护主义抬头，地缘政经关系更趋复杂。但世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化等主流趋势仍在深入发展，世界经济在深度调整中曲折复苏。当今世界正处于新一轮技术和产业革命前夜，全球治理体系面临深刻变革，迫切需要一整套与新技术、新业态、新经济相适应的贸易规则。中国提出“一带一路”战略构想，主张根据各国不同发展阶段和经济基础，实行有差别、渐进式的开放与自由化，为全球经济合作提供友好平台。欧美等发达国家出于自身利益，则希望通过严格的环境、社会责任、知识产权等标准将新兴发展中国家排除在世界贸易体系之外。未来十年，将是世界经济格局剧烈演变期，也是贸易规则重塑的关键期。

(五)技术引领商业重组

在新技术、产业结构和经济组织形态等三方面推动下，数据、信息等要素深度介入商业运行，融合劳动、资本、技术等传统要素，呈现多种特性混合的新经济模式。新经济的核心是数据，特征是共享，基础是互联。通过云计算、大数据实现智慧的互联，增强了经济主体之间的协同性。万物互联大大提高了主体之间的信息对称性，使得共享经济成为新经济时代的主要特征。基于信息封闭而形成的准入门槛开始被打破，传统的专业分工理论逐渐动摇，跨界发展屡见不鲜，谷歌进军机器人领域，研发自动驾驶汽车；亚马逊进入手机终端业务；支付宝、微信涉足互联网金融等。国际互联网巨头纷纷从“信息数据”领域向“物理实体”领域渗透，这一趋势对传统制造业，以及基于其上的商业模式带来前所未有的挑战。新经济时代，管理去层级化、服务去中间化、无企业创业、无单位就业趋势明显；技术更新速度快，发展趋势难以判断，政策敏感度高，盈利取决于用户黏性和忠诚度等；新经济将全面推动供应链、产业链、价值链和经济空间布局的重构。

二、新形势下海关治理面临的新挑战

经济新常态下的对外开放格局和外贸运营方式与传统对外开放形势存在较大差异，发生重大变化。这些来自海关内外部的变化对海关治理带来了新挑战。

(一)履职环境变化带来的挑战

首先，海关税收增幅将随外贸增幅趋缓而放缓，在中央财政占比或将下降，财政收入作用逐渐削弱，经济保护作用亟待加强。在结构性减税、外贸新业态蓬勃发展的大背景下，如何通过改革，提升征管质量和服务水平，扩大税源，以稳定海关税收的地位，发挥职能作用，是亟待解决的问题之一。其次，尽管传统外贸增幅放缓，但贸易主体多元化和贸易碎片化的趋势愈演愈烈，海关监管对象越来越复杂，传统外贸利润率下降，企业、社会对外贸营商环境、通关服务优化，降低成本的需求更为迫切，海关监管任务不降反升。第三，传统商品走私，毒品、武器弹药走私势头不减。非设关地走私，旧电器、旧服装、冻品偷卸走私时有发生。国家商事制度改革后，企业设立门槛大为降低，海关后续监管风险加大。第四，国际安全和发展环境复杂多变，恐怖主义、跨国犯罪、生态安全、食品安全、能源资源安全等多种未知风险因素明显增多，海关非传统职能的履职压力加大。

(二)全面深化改革带来的挑战

以“两中心、三制度”建设为核心的全国通关一体化改革，涉及流程、制度、机构、人员、利益等诸多方面，是对传统海关通关作业模式进行的一次全方位、深层次、革命性变革，在实施过程中必然面临许多新问题。例如：两个中心将集中原来分属于不同职能部门的职责和权力，如何确保履职到位，降低执法廉政风险？一体化改革不可避免地带来不同口岸之间业务类型的迁移，如何实现监管资源随业务量、业务特点的变化而准确调整，确保监管到位？海关征税由“审定制”向“受理制”转变，如何通过科学手段强化税收风险分析，确保海关税收应收尽收？海关前置性风险分析和中后期管理是实现通关一体化改革的有效保障，如何实现保证商品信息、备案信息、物流信息、支付信息和执法作业等诸多环节的可追溯，确保海关治理数据处于闭环状态，实现风险可控？这一系列问题都亟待解决。

(三)开放格局变化带来的挑战

随着“一带一路”战略的实施，中国企业深度融入全球产业链、价值链、物流链中去，持续推动装备、技术、标准、服务走出去，其规模越来越大，地域越来越广，形式越来越多样化。生产资料、产品、资金和人员流动更加频繁。海关目前的监管模式主要根据“引进来”设计，对“走出去”所应享有的政策需求考虑不足。例如：不同合同项下，从不同口岸出口货物的复运进境问题；对于分批次出口设备按照出口状态而非设备整机归类导致企业无法退税，配套出口物资审批手续繁琐等问题；现行审价方式无法反映海外权益性资产(如矿石、原油、农产品)的价格构成，企业税负过高等问题*海关总署研究室课题组：《构建与“走出去”战略相适应的海关监管机制课题研究报告》，《海关政研》2016年第1期。都缺乏相应的政策考虑。此外，服务贸易的崛起也对海关监管带来了很大的挑战。服务贸易的四种形式(跨境服务、跨境消费、商业存在和自然人流动)，*根据《服务贸易总协定》(GATS)对国际服务贸易的定义。与海关监管工作相关，但现代服务业的交易记录主要依赖网络信息和电子数据，以实物为核心客体，纸本单证追踪印证为手段的海关传统监管模式难以适应。随着新兴外贸业态不断出现，催生了大量与货物贸易相关的，诸如保税期货、离岸贸易、融资租赁等金融服务需求，实物移动与产权转移关联度不高，物流与信息流、资金流脱节，海关无法实时、全面地掌握交易信息，这容易造成监管漏洞。

(四)新技术新经济带来的挑战

首先在经济基础方面，数据、信息等要素深度介入商业运行，融合劳动、资本、技术等传统要素，呈现多种特性混合的新经济模式。新经济的核心是数据，特征是共享，基础是互联。通过云计算、大数据实现智慧的互联，增强了经济主体之间的协同性。而海关现行的管理体制是典型的科层制结构，这种模式源于传统经济形态，比较适应大宗货物贸易的管理需求，符合一定时期的经济技术条件要求。新经济时代，被新技术赋能的外贸组织形态发生颠覆性变化，作为上层建筑的海关管理体系已经无法适应贸易碎片化、扁平化，主体多元化、虚拟化的趋势要求。

其次在职能建构方面，政府的职能定位和实现方式并非一成不变，而要根据经济社会环境和活动发展情况进行适时调整。“互联网+”时代，海关职能从线下向网上迁移也成为必然。职能实现方式也应按“互联网+”的要求，同外贸相关领域的单位，包括其他政府部门、外贸经营主体、金融单位、外贸服务业(包括中介服务和平台企业)等通过互联网实现多元主体参与和相互融合，从而切实履行好海关的各项职能，同时还能通过对“互联网+外贸”的生态环境治理模式，实现外贸相关行业的健康发展。

第三在治理手段方面，“互联网+”标志着现代信息技术及其理念在社会各领域的广泛采用和深度应用。就海关而言，从治理理念层面，意味着对传统海关治理理念的创新性改变；从治理模式层面，意味着行政权力分权化，治理主体多元化、多中心化，治理模式转向网络化，形成网络化的治理结构；从治理能力层面，意味着对海关决策能力、执行能力、保障能力的革命性变化，尤其是在技术保障方面，意味着海关应具备较高的采集、挖掘、分析、筛选、利用数据的能力。而先进工具手段的利用、方式方法的改变和模式能力要求的变化，都需要信息技术及网络基础设施提供支持，以支撑起适应“互联网+”生态环境的海关治理体系。*李克强：《催生新的动能 实现发展升级》，《求是》2015年第20期。

三、智慧治理的理念与智慧海关的构建

明大势才能谋大事。新技术革命引发的商业模式变革，使生产力产生质的飞跃，必然要求上层建筑要随之而变。智慧社区、智慧城市、智慧政务的概念已屡见不鲜，而落实智慧治理理念则是未来之趋势。海关通过流程再造、机构重组、科技创新，建设智慧海关，实现智慧治理是应对新形势和新挑战的不二选择。

(一)生态化治理：智慧治理的根本理念

“互联网+”作为经济和社会发展的新着力点，一方面改变了治理条件和环境，政府成为被改造或变革的对象，“云大物联”等新技术在推动经济领域变革的同时也在推动政府治理现代化。另一方面，政府作为治理主体之一，推动经济社会在“互联网+”信息化融合浪潮中的定位和作用，一定程度上就是政府与市场、社会的关系。*孟庆国、李晓方：《变革与转型：“互联网+”地方政府治理》，《中国党政干部论坛》2015年6月9日。因此，正确认识“互联网+”时代的治理，就应将其视为一个网络生态系统，像草原和森林一样，多元并存，看似杂乱，却极富生命力和规律性。治理不是通过量化目标来实现，同样，生态环境也不可能达到按部就班、井井有条的规矩状态。治理者的任务是去除生态系统中的害虫，保持生态系统平衡，健康成长。生态化治理是在治理理念上的发展，强调的是在一个生态系统中，各个参与者为了维持自身的利益和生态的可持续发展，共同参与到治理过程中来。*高红冰：《中国现“互联网+”热潮：对政府治理提出新挑战》，《中国青年报》2015年4月13日。就未来海关治理而言，首要和根本任务应当是塑造一个公平透明、规范有序、可持续发展的进出口营商环境，同时海关在这种环境下应当具备敏锐迅捷、高度智能的反应能力，从而实现严密监管与高效运作的完美结合。

(三)优化与创新：智慧海关的建设思路

总体思路：结合政府简政放权、职能及其实现方式的转变、商事登记改革、社会信用体系建设的不断推进，充分运用云计算、物联网、大数据、人工智能等现代科技手段，把海关治理融入万物互联之中，使海关在通关作业、组织机构、职能管理等所有方面都能实现互联网化。主要包括：一是建立大数据资源共享平台，制定数据管理运行标准，将所有单证信息、资金支付信息、实际监管中的音视频信息、业务流转信息等全部数据按照统一标准数字化，汇入大数据资源共享平台。二是在此基础上建立海关云计算平台，并根据服务对象的不同，按照权限划分为面向社会的海关服务云，面向内部的海关管理云以及内外部相结合的海关监管云。三是建立海关云平台与外部接口，包括政府机关、金融机构、口岸联检单位、进出口企业和物流仓储企业等部门的联网，实现数据公开透明与信息共享。四是改革现有的作业机制和流程，特别是通关申报流程，将一切申报行为均汇入统一的平台，根据申报要素区分后续处理程序。五是备案、申报、通关、监管、征税、后续管理等环节均通过平台或移动设备完成，通过移动互联为社会提供便捷通关服务。六是以平台为依托，引入社会资源参与海关治理，为通关提供增值服务，并形成社会协同监管体系。

四、智慧海关的实现架构

构建智慧海关应结合全国通关一体化改革要求，打造符合现代贸易发展要求的海关监管体系架构，在此基础上，通过“数据海关”、“敏捷海关”、“隐形海关”、“自助海关”和“协同海关”建设，实现从电子海关向智慧海关的飞跃。

(一)数据海关：海关工作的在线化与数据化

“数据海关”是智慧海关的基础，“互联网+”则是基础之基础。其本质要求海关工作全面在线化和数据化，即通过加强“云大物联”等新技术应用，在进出口交易、资金支付、供应链管理等诸多环节实现联网管理的基础上，确保海关在履行征税、监管、统计、缉私等职能时，依托在线作业平台，确保所有作业流程、作业对象和执法行为，都能实现在线化。只有这样，才能实现进出口企业、货物、人员等相关数据的沉淀、积累、挖掘和应用，通过大数据和云计算来指导海关业务，并以此来科学配置海关监管资源，提升服务质量和效益，从而为提高贸易便利化水平提供更好的通关环境，助力外贸结构调整，助推对外贸易国际竞争力提升。可以说，“互联网+海关”就是要充分运用移动互联网、物联网、云计算、大数据等技术和理念，与海关业务融为一体。通过移动互联网可以为监管对象提供线上线下服务；通过物联网为海关与外界(包括所有与进出口业务相关的法人、自然人和货物)搭建互联互通的桥梁，使数据共享成为现实可能；云计算为海关决策指挥及应用提供统一的数据平台，实现数据支持和服务；大数据则是海关进行自主智能风险防控的有力手段，是实现智慧治理的核心要务。

(二)敏捷海关：海关作业的平台化与业务微单元化

按照通关一体化改革方案，实施“两中心三制度”后，传统的“海关总署——直属海关——隶属海关”三级指挥体系将演变为“(风险防控、税收征管)中心——隶属海关(口岸型、属地型)”两级指挥体系。风险防控中心和税收征管中心要对查验、验估、稽查等现场执行力量提供强大的平台支撑，实现相关信息的主动推送，实时查询。而各级职能部门主要负责本领域的政策研究、法律规范、标准制定、业务指导、人员培训、监督检查等。从技术应用来看，所有可数据化、在线化的作业均可直接上传至以中心为载体的总署层级。例如：申报信息、实货监管的视频信息、物流轨迹信息、执法作业信息、统计监督信息等。相关业务处理和职能管理也同样可以集中在中心完成，数据的统一上收，有利于汇集与挖掘分析，提高大数据的利用效率。

结合平台化治理要求，未来海关业务模式可以概括为“平台+业务微单元”。从全国范围，全部业务围绕风险防控中心和税收征管中心开展，由中心直接向业务一线下达指令；从区域范围，以主要职能为核心组建平台(例如稽查中心、验估中心等)进行统筹；具体业务不再沿袭传统科层制管理体系，而是根据具体业务类型，按照一定的专家、骨干和关员组合而成的业务微单元负责实施，例如：验估、查验、稽查等微单元，相比于现在的业务科室，微单元的规模更小，职责更明确，内容更专业，反应更敏锐。其任务指令来源于风险防控中心，并向指令下达平台反馈执行结果，通过移动互联等技术达到作业全程的信息化，实现全程可溯。被数据赋能的“平台+业务微单元”，管理半径和反应能力都将大为提高，“平台”在云计算、大数据的支持下，实现精准的风险分析和研判。“业务微单元”在平台的支撑下，负责查，突出规范有效、迅捷可靠的处置和反馈。

(三)隐形海关：海关监管的科技嵌入和顺势而为

传统监管主要在一些物流节点进行单证、实物监管，并未形成供应链的全程跟踪，监管场所虽然设置视频监控，但未实现数据化和在线化。主要以事中监管为主，多数现场以机检+人工为主要查验方式，远未达到智能监管的要求，且监管风险较大。由于物流链条增加查验作业，必然会延长物流运转时间，增加贸易成本。海关应积极利用大数据技术，加快“商品智库”建设，逐步建立完善全国进出口商品的供应商、规格、型号、用途以及原产地、价格、归类等信息。根据交易信息和支付信息，通过物联网、定位导航系统将海关监管嵌入供应链中，通过智能化的仓储及物流系统实现对供应链全程的在线数据跟踪和查询。在物流关键节点，通过视频监控、机检(X光机等设备)信息化，加大非侵入式查验、移动执法、智能卡口验放等新型监管模式的推广应用，尽量减少海关监管场所实施传统监管的作业，通过智慧监管进一步提升海关实际监管效能，降低企业贸易成本。结合未来科技发展趋势，还可以在海关的监管与服务中引入虚拟现实技术(VR，Virtual Reality)，企业或旅客可以通过虚拟通关场景了解海关工作流程、物流状态以及申报要求等；系统平台可以通过虚拟查验场景与实际查验视频信息比对进行分析判断，辅助决策，指导现场作业。通过联网，可以完成对监管场站和关键物流节点的全面监控与追溯，贸易信息的在线传输，与企业完成在线磋商等作业，实现远程查验或者在线验估，辅助后续监管中的证据溯源。传统海关作业环节通过科技嵌入，减少人工介入，实现顺势监管，提高贸易效率。

(四)自助海关：海关服务的便捷化与多样化

“互联网+”时代，货物、资金、技术、人员、物品等要素的跨境流动更趋频繁，传统的进出境货物、物品和旅客通关申报制度已无法满足对外开放的新要求。海关应建立通用的自助式申报系统，如移动申报APP，通过手机即可完成各项申报内容。该系统主要作用：1.提供标准化、自助式的通关服务，提示使用者(企业或个人)按照规定步骤完成申报操作；2.根据申报货值、风险等级等条件设置确定相应的通关程序；3.简易通关程序中的商品一般由平台商提前做好商品归类、价格、原产地等涉税要素备案，消费者按提示选择即可，同时根据申报实际内容完成税款在线缴纳(或提供担保)、形成电子税单或自行打印，完税后凭电子信息完成实物放行；4.普通通关程序适用于传统大贸，通关系统根据风险分析确定需要补充申报的内容；5.所有数据汇集于税收征管中心和风险防控中心，形成海关大数据库，通过与物流信息、支付信息、以及其他环节信息的关联分析，由中心下达相关指令。为实现这一目标，海关应做到：进一步减少审批流程和手续，简化税则、税率，降低申报专业难度。加大新技术的应用，加快无纸化改革进程。例如：通过人脸识别、指纹、声纹等技术提高身份校验的效率，减少对签章的依赖；加强对资金流的监控，特别是境外支付信息与申报信息的关联比，及时查发相关交易记录。通过社会中介组织提供优质高效的通关增值服务，例如：商品预归类、原产地预确定等专业性较强的工作。

(五)协同海关：综合监管体系的主体多元化与形式多样化

海关作为国家进出境监督管理机构，处于中央与地方、政府与企业、国家与个人等多种矛盾和利益的焦点。海关治理的利益相关方甚多，仅凭自身难以实现善治，必须通过多元主体，多元治理，多元共享来实现。因此，构建社会综合监管体系势在必行。要在海关、政府相关部门、银行、企业和个人信息联网的基础上，要建立常态化的协同治理机制。例如：通过决策协商机制，实现多元主体参与政策决策工作，确保制度体现多元利益诉求，提高政策法规的社会满意度和遵从度；通过执法信息共享机制，完成海关监管、征税作业与其他联检单位、对外支付行为的在线验核，提高执法效率；通过社会监管协助机制，如：网络举报、中介辅助稽查等方式，引入社会资源参与海关治理。通过海关大数据云平台，建立海关云与其他政府云、企业云的数据联络机制，丰富海关的数据来源，提高海关对数据的加工分析和应用能力建设，提升海关治理能力，同时还可以利用这些数据，为社会提供更多的海关数据服务，实现协同优化的初衷。

“互联网+”时代的到来和新经济的崛起，是新技术革命引发新一轮产业革命的结果，其影响和发展仍在继续和深化，经济基础的变革强烈要求上层建筑与之适应，新技术革命带来的挑战必然也要通过新技术创新来解决。在这一背景下，将新技术革命的成果引入海关治理，在流程优化、机构重组和业务环节智能化升级的基础上，实现智慧治理将是大势所趋，应用新技术构建智慧海关也是应对新形势的唯一正确选择。

[1] 习近平.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：人民出版社，2016.

[2] 周阳.试论选择性干预战略在美国海关的应用[M]//陈晖.海关法评论：第4卷.北京：法律出版社，2015.

[3] 迈尔·舍恩伯格，库克耶.大数据时代[M].盛杨燕，周涛，译.浙江：浙江人民出版社，2013.

[4] 塔勒布.黑天鹅：如何应对不可预知的未来[M].万丹，刘宁，译.北京：中信出版社，2011.

[5] 涂子沛.数据之巅[M].北京：中信出版社，2014.

[6] 高融昆.中国海关的制度创新和管理变革[M].北京：经济管理出版社，2002.

(责任编辑 赵世璐)

Intelligent Governance: the Idea and Framework of Customs under New Situations

Zhang Jianguo

The environment of customs governance has greatly changed under the new normal economy, which has posed serious challenges to the system of customs institution, management and operation established on the traditional situation of opening up. According to the requirements of the new situation, i.e. the new technological features and the requirements of the integrated customs clearance, the paper proposes that it is imperative to set up the concept of ecological governance and the idea of the governance structure symbolized by“I G”, and to accomplish the intelligent customs through the development of “Data Customs”,“Agile Customs”，“Invisible Customs”，“Hand-held Customs” and “Collaborative Customs”.

Cloud Computing; Big Data; Intelligent Governance; Intelligent Customs

张建国，浙江海关学会。