农村城镇化协调发展的对策措施

赵轩宇　王秀果　刘梅　赵清涛

摘 要：农村城镇化和国民经济是相互依托、相互促进、共同发展的，农村城镇化的快速发展会极大地推动经济发展，因此，研究城镇化的健康发展问题对我国经济和农民生活质量提高意义重大。通过对中国农村城镇化进程中出现问题的研究，从城镇化建设、土地、农民等三个方面提出了推进农村城镇化协调发展的对策措施，旨在促进我国农村城镇化健康、协调、快速发展，最终为经济发展和改善农民生活献策。

关键词：农村；城镇化；发展；措施

中图分类号：F291 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.05.015

Abstract： Rural urbanization and national economy is relying on each other， mutual promotion and common development， the rapid development of the rural urbanization will greatly promote the development of economy， therefore， the research of urbanization healthy development is of great significance to our country economy and farmers quality of life improved. Through the study of problems in Chinas rural urbanization， the urbanization construction， three aspects such as land， farmers， puts forward some countermeasures of promoting the coordinated development of rural urbanization， to promote the healthy， harmonious and rapid development of urbanization in rural areas in China， suggestions for the economic development and improving farmers life in the end.

Key words： the countryside； urbanization； development； measures

改革开放以来，我国的农村城镇化发展迅速，城镇化率从1978年的17.92%发展到2016年的57.35%。同经济发展一样，中国的城镇化发展令世界瞩目。但是同世界发达国家城镇化率80%相比，我们还有一定差距。从世界城镇化的进程来看，城镇化率36%～60%，属于加速期，目前中国的城镇化正处在快速发展阶段。2012年住建部副部长仇保兴曾表示，中国的城镇化率自2011年达到51.27%时便进入中期阶段，未来20年仍将处于快速发展时期。为此，如何确保中国城镇化稳步发展成了广大社会科学工作者研究的课题。通过对我国城镇化发展过程中出现的问题进行研究，笔者认为，应该从以下三方面协调我国城镇化发展。

1 城镇化建设方面的对策措施

1.1 提高城市规划、建设、管理水平

遵循科学、权威、超前、特色、和谐的原则，协调社会总体发展规划、城镇化规划、产业规划、土地使用规划、城镇建设规划等的关系，并刚性执行各规划系统，促进协调发展。城镇化总体规划应考虑利用地方自然资源、人口分布、气候环境等因素，合理城镇布局，克服目前城镇小而散、分布不均衡、对当地农村辐射带动不强的弊端，做到城镇、城市群布局科学有序。对工业区域应采取集中、连片规划的方法，注重建立工业园区。科学的规划是城镇化健康发展的基础，政府要加大规划的资金投入，为规划提供资金保障；规划设计市场应引入竞争机制，吸引国内外高水平专家，提高规划水平；疏通各方面渠道，保持与广大市民的沟通，吸收各方建议，做到以人为本。

立足长远，加大对城镇化建设的资金投入，提高建设标准，以适应我国城镇化的快速发展。城镇建设要符合城市发展规划对城市发展的大方向，提高配套建设质量，保证道路、管网、商业等满足市民未来生活及城市发展的需要，不断改进城市建设方法，提高建设水平。

高效能的管理是保证城市运营的手段，加强城市规范化、运行机制多元化的长效管理，全方位利用网络信息系统等现代化手段，提高管理水平和管理效率。

1.2 拓宽投融资渠道，多元化投资

当前建设资金不足成了农村城镇化发展的瓶颈，必须建立多元化的投融资机制。城镇基础设施建设属于非盈利性、周期长、零收益或只有少量间接性收益的项目，以往政府多采取先消减、再排队的方法建设，严重阻碍了城镇化建设的发展，必须拓宽投融资渠道[1]。首先是直接引进资金，利用多样化的优惠措施，吸引多方投资，形成国家、地方、社会、个人甚至外资在内的多元化投融资格局；其次，建设项目融资，对一些具体建设项目，按照“谁投资，谁受益”的原则，吸引政府、社会机构、个人、外商等来合作建设，建成后共同营运，共享收益；再次是鼓勵金融机构为城镇化建设提供中长期贷款。

1.3 调整产业结构，合理配置资源

产业发展是城镇化发展的基础，是对农村经济辐射带动的源泉。产业发展应突出重点，培育支柱产业。培养支柱产业应以当地的自然资源为基础，充分、合理地利用独特的自然资源，并确保科学、持续发展。在注重发展高新技术产业的同时，应对尚具竞争优势的传统产业进行提升改造，注入先进适用的技术要素，延长产业后劲。增强产业竞争力，提升服务功能，增强辐射扩散能力。在发展交通、餐饮等传统服务业的同时，不断发展新兴服务业，比如物流业、文化和旅游产业等，提高城市服务业发展水平。促进房地产业稳定发展，加快发展社区服务和家政服务，建立便民利民的服务体系。用工业化和城镇化的发展来带动农业产业化，促进区域农业的产业化发展。区域农业发展要以城市消费为目标，拉长农业产业化链条，提高农业竞争力，保证人口大国的粮食安全。

优化资源配置、合理利用资源是农村城镇化建设的基础。提高土地管理水平和集约化利用，对闲置土地要坚决收回；坚持水资源开源和节流并用、治污和回用并用，积极开发水资源，扭转土地、水资源短缺的局面。用生态环境资源提升现代化城市功能，科学地评估资源环境的承载力，充分考虑城镇化发展的环境适应力，做到城镇化科学有序发展。加大力量治理环境污染，提高城区绿化率水平，维护生态平衡，把城镇建成人们工作、生活的乐园。

1.4 坚持城镇化的特色发展

地方特色是当地的灵魂和持续发展的不竭动力。中国幅员辽阔，地大物博，56个民族经过几千年的发展形成了各自的民族、地域特色，饱含文明大国的底蕴。城镇化的发展应充分利用民族发展的瑰宝，不失城镇特色的灵魂，建设特色城镇，古新一体，既有时代风貌又不失历史传统和地方特色，展现城市独特魅力。各地要在明确自己特色的基础上，注重对建筑、文化的城市特色的保护，充分发挥特色的经济和社会价值，以特色提高竞争力，以特色促进工业产品的品牌塑造，以特色带动旅游休闲产业的发展，最终以特色促进经济发展。

1.5 发展城市群，增强城镇对农村的经济辐射作用

2016年中国城镇化率已经达到57.35%，按照国际经验，城镇化率达到50%就应该进入城市群发展阶段。政府应做好城市群发展的总体规划，合理配置各种资源，打破城市间行政壁垒，建立城市间联席会议和对话机制，加强政府之间沟通和交流，还可以设立专门组织来负责城市间的协调工作，也可组织不同利益主体来组织协调，多领域、多层次配置资源，在一体化中分工协作，减少生产要素在城市间的流动成本，最大效率地利用各地资源。

城市群在一体化建设的同时要开展分工协作，城市群区域内道路、通讯、网络、信息等基础设施建设应实现一体化，以便构建同城效应。大城市要突出高端化、服务化产业，强化区域增长极，还要将部分产业、生产环节扩散出去，以增强辐射、带动作用；中等城市要突出特色化、专业化，发展制造业；小城镇要积极发展农产品加工，提升农业产业化水平。把城市群建成产业集群，延伸产业链条，发挥区域整体优势，实现城市群协同效益的最大化，拉动周边农村经济发展。

利益分享是实现城市群内持续协作的前提和保证，要力争利益分享平衡，实现和谐发展。实践证明，越发达的地区集聚效应越强，发展得越快，使得周边欠发达地区因资源流向发达地区而发展变慢，易导致贫富差距拉大，影响社会的和谐发展。因此，必须平衡措施，扶持中、小城镇协调发展，缩小贫富差距。

2 土地方面的对策措施

2.1 通过改革土地制度增加农民利益

我国土地制度改革应首先健全土地产权法律体系，确保农用地产权清晰，明确国家、集体、农民的利益分配关系，保障农民的合法权益，避免损害失地农民的利益。各地应因地制宜地增加一些补偿项目，偏向补偿失地农民，让他们的基本生活有保障，因为他们已失去了长期赖以生存的土地；其次是健全土地流转制度，改变目前零散、不利于机械化操作的局面，实现农村土地经营的规模效益；最后，准许集体土地以出租、转让、抵押、作价入股等多种方式进入市场，由市场决定土地价格[2]。

新中国成立以来工农业产品的剪刀差剥夺了农民的利益，国家也相应出台了一系列措施来改变这一局面。2008年十七届三中全会提出了对土地问题的改革：土地承包关系要稳定、长期不变，允许农民以出租、转让、转包、互换、股份合作等形式流转承包经营权；严格农村宅基地管理，保障农民宅基地的用益物权，做好农村土地的确权、登记、颁证工作；缩小征地范围，完善补偿机制，严格界定公益性、经营性建设用地，征收农村集体土地应按照同地同价原则，及时足额给予农村集体组织、农民补偿，解决好被征地农民的就业、住房、社会保障[3]。2012年胡锦涛在党的十八大报告中也提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例[4]。这些政策的出台，给了农民承包地、宅基地的财产收益，提高了农民在国家土地征用中分享的权益，说明国家在解除农民进城的后顾之忧，让农民依靠土地来保证进城初期的生活和安置费用，保障农民在城镇化过程中的利益，让农民公平地分享城镇化、现代化的成果。

2.2 彻底改变城镇建设占土地过快的现状

目前，我国存在较严重的土地城镇化比人口城镇化快的现象，国家也一直在不断地完善政策，严格控制城镇建设用地，解决城镇化用地供需矛盾，虽然也收到了较好的效果，但是根本矛盾尚未解决。今后，应根据城镇人口严格控制建设用地审批，将建设用地审批指标和进城人口数量挂钩，制订人、地比例限额，并严格控制在限额之内，力争人增地不增或少增；同时在增加建设用地指标的同时，收回户口迁出地建设用地的指标，在农民入城同时收回农村占地。另外，有的地方政府为了当地财政收入大搞土地财政，大大加速了农地占用，国家应严厉制止，从根源上消除土地过快侵蚀。

3 农民方面的对策措施

3.1 重点解决城镇化进程中的农民问题

3.1.1 征地过程中的农民权益问题 针对以往征地过程中出现的问题，改革征地方法，充分保护失地农民的利益。我国目前对农民多采取一次性补偿或者一次性安置的补偿办法，这种办法只解决短期问题，没考虑农民的长期生存问题，因此，应当改革补偿方式，实行货币、社会保障、再就业相结合的补偿方式，彻底解决农民的生存问题。应当增加农民的知情权、参与权，做到透明、规范、合法，公平地给予农民補偿。还应完善奖励举报制度，防止暗箱操作，加大不法行为的惩处力度。

3.1.2 农民工问题 城镇政府部门要逐步取消对农民工的各种现实或潜在的歧视性政策，为他们提供与城镇人口同等的就业机会，同工同酬。让农民工享受与城镇居民同样的医疗、养老等各类保险，并接纳农民工子女在城镇入学。控制房价或者给予农民工购房优惠政策，降低农民工的进城成本，采取多种手段、多方位优化农民工在城镇的生存环境。

3.1.3 建立社区农民组织 失地、进城农民可以从组织获得维权、再就业等信息，帮助他们提升社会资本，增强生存能力，维护其合法权益。

3.1.4 建立农民法律援助中心 进城农民文化素质低，自身利益受到损害时不知所措，法律援助中心可以帮助他们保护自身利益，安心城镇生活[5]。

3.1.5 发展乡镇企业和服务业 用优惠政策吸引乡镇企业进城，发展股份制经济，既可以解决乡镇企业过分分散问题，又能促进农村劳动力的转移；把劳动密集型产业转移到经济欠发达地区，加快人口聚集；大力发展服务业，可以大大增加进城农民的就业岗位。

3.1.6 提高农民生存能力 农民普遍文化水平偏低，再就业能力差，必须加强对农民的文化教育和技能培训，帮助他们转变思想观念，提高素质，增加技能，自主创业，提高生存能力。政府要全方位疏通农民进城渠道，提供就业岗位，引导农民进城，帮他们尽快适应并融入城镇生活。

3.2 继续推进户籍制度改革

新中国成立以来，户口便成了城乡分割的藩篱，成了农民离土不离乡、进厂不进城以及城乡二元社会结构的根源，严重制约了生产要素的聚集和流动，形成了长达几十年的城乡坚固壁垒，同时也造成了对农民诸多权利的剥夺和社会排斥[6]。人口的集聚是城镇形成的前提条件，人口的流动是城镇化的必要条件[7]。因此，农村城镇化必须进行户籍改革。市场经济的建立，使得中国的发展不再需要“工农业产品的剪刀差”，二元社会结构的基础也随之逐渐瓦解。20世纪80年代初农村家庭联产承包责任制使人民公社于1983年瓦解，接着，80年代后期农产品统购统派被废止，1993年又取消了城镇居民的粮本、粮票，1985年居民身份证的出现开始削弱了户口对人员流动的约束，户籍制度改革也随之悄然放开了脚步。

其实，自改革开放以来国家便逐渐开始了户籍制度改革。1984年中央提出“各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”[8]，这一政策的出现，标志着中国自新中国成立以来刚性的二元户籍制度壁垒首先从小城镇开始被打破了，拉开了我国户籍制度改革的序幕，形成了户籍制度变迁的里程碑。从此以后，国家陆续出台了一系列改革措施，把户籍制度改革逐渐引向了深入。1993年11月的十四届三中全会允许农民到小城镇务工经商，2007年3月公安部宣布，我国将逐步取消农业、非农业的二元户口结构，实现公民身份平等。2012年2月《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》出台了三类不同的户口迁移政策，并要求今后出台的有关义务教育、就业、技能培训等政策，不再与户口挂钩。

城镇户籍改革的关键应从三方面入手。首先，对城乡户口统一管理。凡是在城镇有住房和稳定收入的都按城镇户籍管理，对县及县级市以下的居民统一按居住地常住户口管理。城镇居民、农村居民以居住地划分，农业人口、非农业人口则以职业来区分，这样，从户籍登记便能了解公民的居住地与身份[9]。其次，政府控制房价或者给农民以购房补贴，降低农民向城镇的迁移成本。最后，出台相应的配套政策。对愿意保留土地承包权的进城农民，其土地可由村政府统一管理，实现土地规模化经营，并将所得收入按比例返还进城农民；对愿放弃土地承包权的，则参与城镇居民的各类社会保障，并在入学、就业、参军等方面与城镇居民享受同等待遇。

2012年党的十八大报告提出：“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖[4]。”事实上，户籍的根本问题在于所附着的就业、义务教育、医疗、住房、社会保障、基础设施等各方面的公共服务和福利待遇，中央这一决定说明中国要从根本上打破二元户籍制度。

目前，国内一些大城市也逐步推进了户籍制度改革。2010年广东的一些城市如中山、深圳、东莞等实行了积分入户政策，规定投资、房产、职称、学历、年龄、缴纳社保等都可获得积分，做志愿者、参加义工、技校学习、义务献血等社会公益活动也可以获得积分，达到一定积分就可以申请户籍。上海积分入户政策自2013年7月1日起施行，持有《上海市居住证》的人员在本市合法稳定居住、就业并参加本市职工社会保险的可以申请积分。2013年9月天津发布的《天津市居住证管理暂行办法》，规定从2014年1月1日至2015年12月31日试行非天津户籍常住人口居住证管理，取消暂住证，开始积分入户制度。2015年7月23日北京市发改委主任卢彦在市十四届人大常委会第二十次会议上所做的《关于北京市2015年国民经济和社会发展计划上半年执行情况的报告》中指出，今年下半年，本市将制定城六区人口调控政策和制度，出台居住证制度，推进积分落户政策。

李克强总理曾明确指出，把符合条件的农民工转为城镇居民，是城镇化的一项重要任务。但户籍改革的成本是巨大的，需要政府的财力支撑，还必须同时进行社会保障、劳动就业、土地制度等一系列与户籍相关的制度改革，消除附在户口上的利益不平等。中国的户籍制度改革还在不断深入，未来的中国将逐步实现基本公共服务的均衡全覆盖，彻底消除二元户籍制度。

3.3 完善社会保障制度，清除城镇化的根本性障碍

目前，农民迁入城镇的根本障碍是没有城镇生活保障，因此，社会保障制度是解决这一问题的直接办法。近年来，尽管国家出台了如新农合、新农保等对农民的社会保障措施，但仅对60岁以上农民每月给予几十元的生活费，不但覆盖面小而且远不能满足老年人的生活需要；新農合的医保报销比例太低，起不到根本作用，还应拓宽资金筹集渠道，加大保障比例。另外，农民社保项目过少，应涵盖失业、生育、工伤等方面，要充分考虑农民社保的项目和内容，根据财力情况，循序渐进地完善农民社会保障体系。同时还要完善法律体系，使农村社保具有法律保证。只有全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，实现城乡公共服务的均等化、一体化，才能彻底消除半城镇化现象，促进中国城镇化的长足发展。

在统一社会保障的同时还应做好教育和住房制度改革，保障进城农民有住房、子女能入学，让他们真正在城里扎根。北京大学李力行教授研究发现，用1997—2005年各省数据估计，人均受教育年限每增加1年，城镇化水平就会提高2%。因此，城鎮化发展必须重视教育。近年来，为了推进城镇化发展，我国开始着手解决进城农民的保障性住房建设问题。2012年9月李克强总理在城镇化研讨班座谈会上指出，这几年抑制房价过快上涨，大规模地推进安居工程建设，也是为了工业化、城镇化的进程不受阻[10]。2012年11月胡锦涛在十八大报告中提出，加强保障性住房的建设和管理，满足困难家庭的基本需求[4]。2013年2月国务院常务会议提出，要加快保障性安居工程建设，2013年底前地级以上城市要把外来务工人员纳入住房保障范围。可以看出，农民工的住房保障工作在有条不紊地进行，国家在从方方面面消除不利于城镇化发展的体制及政策障碍，全方位促进城镇化建设。

有了各方面措施的保驾护航，中国的城镇化建设将会更加稳步、协调、快速地发展，未来的中国不仅是个经济大国，更将是一个城镇化高度发达的国家，中国人民将彻底扬眉吐气地生活在世界的东方[11-14]。

参考文献：

[1]王建芬.中国农村城镇化发展研究[D].杨凌：西北农林科技大学，2007.

[2]刘江.农村城镇化在发展过程中出现的问题和对策[D].武汉：华中师范大学，2014.

[3]中共中央文献研究室.十七大以来重要文献选编（上） [M].北京：中央文献出版社，2009：674-675.

[4]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012：23.

[5]罗雪.城镇化进程中失地农民问题及其对策研究[D].南京：南京理工大学，2013.

[6]王格芳.科学发展观视域下的中国城镇化战略研究[D].济南：山东师范大学，2013.

[7]温立.中国农村城镇化存在的问题及对策分析[D].长春：吉林大学，2005.

[8]中共中央文献研究室.十二大以来重要文献选编（上）[M].北京：人民出版社，1986：435.

[9]国家计委国土开发与地区经济研究所课题组.小城镇建设与发展问题研究综述[J].经济研究参考，2001（77）：2-15.

[10]李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择[J].行政管理改革，2012（11）：4-10.

[11]解睿.山西省农村城镇化发展对策研究[J].山西农业科学，2015，43（3）：345-348.

[12]刘斌章.新型城镇化背景下我国农村土地制度改革与创新[J].山西农业科学，2016，44（8）：1223-1227.

[13]杨贞.城镇化动力因素的主成分分析——以河南为例[J].河南农业科学，2006（5）：5-7.

[14]焦清，赵树国.城镇化发展趋势及基础设施建设用地与布局初探[J].内蒙古农业科技，2005（S2）：41-42.