城市社区调解制度新观察

葛海娜

【摘要】由于社会转型期社区矛盾和纠纷不断增加，社会矛盾化解更为繁重。人民调解制度因其在预防和解决纠纷、构筑和谐稳定的社会方面功能独特，被国际社会誉为“东方之花”，社区调解作为社会控制的重要手段，在中国基层社会治理和秩序控制中表现出强大的生命力。尤其是在2011年《中国人民共和国调解法》正式实施后，在法律保障、队伍建设和调解方式创新上取得了新的成效，社区调解制度逐渐成为社区纠纷解决的主要途径。然而在矛盾纠纷日益增多的情况下，也面临新的困难和挑战，为促进调解制度发挥更强作用，需要尽快推进调解员职业化制度和长效保障机制。

【关键词】社区调解；人民调解委员会；调解员职业化；互联网+

当下，中国社会正处于转型期的重要阶段。市场经济和信息全球化的飞速发展，使政府机关国家与社会职能相对分离日趋显著，社会分层细化后社会矛盾不断加深。人与人之间的争执进入常态化的表现就是纠纷。社会矛盾纠纷是社会公民受益于工业化和城镇化发展的同时也必然不可忽视的消极影响。随着十八大全面后社会主义的法律体系逐步确立，人们逐渐养成了较深的法律意识和保护自己合法权益的能力，然而仅从现实的司法资源角度看，法院诉讼完全不可能解决所有纠纷。为了化解社会矛盾，节约运行成本，维护邻里间和谐稳定关系，运用“人民调解”方式解决社区纠纷显得重要。最早可追溯至西周的调解制度延续千年仍然拥有强大的生命力，也显示出调解确实比一般司法诉讼要具有不可替代的优势，已成为一种纠纷解决的文化范式。作为社会救济的一种特殊手段，社区调解制度在社会管理实践中取得了良好的效果。但在广泛应用中也存在一些不足，有待提高。

一、社区调解在社会管理方面取得的成果

1、法律制度的正式确立。自2011年《中华人民共和国调解法》（以下简称《调解法》）正式实施以来，在70多年的经验积累上，从多方面已经取得了成果。如为人民调解制度提供了明确的法律依据，为居委会应对社区矛盾纠纷程序提供了規范，对人民调解员的培训进行了硬性规定等。其中最大的亮点就是对于调解达成的协议进行了规范，明确人民调解协议具有法律约束力。当事人应当按照约定履行，人民调解委员会负有监督履行的义务，改善了之前只有经人民法院依法取人的调解协议才具备法律效力所带来的约束。尤其调解协议生效并向法院申请司法确认后，如一方当事人拒绝履行或未全部履行的，则对方当事人可以向法院申请强制执行。

2、人民调解组织建设更加规范。按照《调解法》的规定，村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会，且应当通过选举产生，三年一届。直接确立了人民调解委员会的合法性和组织构架。在居委会建立人民调解委员会成了必然要求，明确了人民调解委员会的责任义务，同时对人民调解员的资质做了一定要求，需具备一定的法律知识和政策水平，调解员队伍由传统的“热心大姐”逐步向专业人才方向发展。

3、民间调解组织的兴起。以北京为例，2016年北京建立至少47家品牌调解室，其中有19家以个人命名的调解室。其中的个人调解员一般都是专职从事调节，具有法律专业北京，调解领域较为集中的地区名人。而个人调解室面向基层，行业调委会则负责行业领域纠纷。二者各具特色，深耕各自专业。除此之外，各种“和事佬”协会等带有传统“乡绅”威望成员自发组成的民间调解组织纷纷兴起，主动调解群众矛盾、走访群众居民群众，掌握社情民意，向党组织传递信息、反馈等工作。

二、面临的挑战和问题成因

1、部分群众对调解的认识不够。一是人民调解委员会认识程度不高，认为社区调解只是涉及一些邻里纠纷的小矛盾，对于法律相关的问题，更愿意运用诉讼的手段，而没有选择社区调解。在现实社会阶层中，发生纠纷的双方，越是处于弱势地位的当事人，越愿意求助社区调解。因为他需要帮困救助，社区调解作为免费服务，是可以接受的。但是处于强势地位的当事人，认为不需要和居委会发生任何关系，更愿意通过有偿服务而不是社区调解达成需求。二是对于隐私的保护或者调解结果的正规性不信任。法律社会学的关系理论认为，当事人是否选择诉讼方式解决争端，受到当事人之间的关系的影响。例如美国纯粹法社会学创始人之一布莱克认为，关系距离越近，越不适合用诉讼解决人们之间的争端；反之，关系距离越远，诉讼越适用。由于城市社区人口流动速度不断加快，现代化社区已不再具备传统“熟人”社区的良性互动功能，甚至由于第三产业的快速发展，互联网+便捷，居民足不出户就可以享受生活，社区间人与人的现实沟通进一步减弱，相互间信任也难以建立，关系越发疏远。

2、社区调解员无法满足社区调解工作需求。在现实工作中，人民调解委员会设立在居委会下，所以调解员由社区工作人员及聘任人员、志愿者等共同构成，人员流动较快，专兼职不定，人员调解水平参差不齐。尤其是社区工作人员身为兼职人员，有时分身乏术，还要完成社区其他繁杂事务，其专业知识的缺乏和经验不足，影响了调解工作的质量、效率和居民对调解工作的参与和信任。

3、调解工作室对“明星”依赖性强。如上海的李琴热心于人民调解，在群众中基础较深，威望较高，在调解纠纷过程中发挥了独特的个人魅力和能力；重庆的马善祥个人生活经验丰富，总结出调解矛盾的四个阶段；江西的杨慧芝热心肠赢得了当地群众的一致好评。夏邑县的蔡文建自费成立工作室，为调解双方多次奔波，感动了群众等等。离开这些调解“明星”的个人魅力以及为人处事方式，更换调解员，则调解成功所依赖的“权威”不复存在，虽然每一个优秀调解员再起生活领域能够形成调解的菌落效应，但是对于发展起步晚的地区，这样的调解方式具有个案行和不可复制性，具有局限性。社区调解推广的达成，终究要以内在程序的建立，建立更稳固的权威性。

4、编制混乱责任不清，考核机制不完整。在实际工作中，没有明确规定社区调解人的工作编制。有行政事业编制、企业编制、事业单位编制或者参照某一编制的地方招录人员，有的是没有任何编制的临时工或志愿者。在编制混乱的情况下，对于调解员的责任考核机制无法确立，例如受培训记录或对纠纷响应效率，调解成功率等都不明晰。甚至目前全国还没有统一的社区调解员的准入机制。

5、调解员义务劳动与市场经济观念间的矛盾。根据《调解法》的和各项社区调解工作的相关条例，明确规定调解委员会不能向当事人收取任何费用。但对于人民调解委员会及调解员在调解工作中实际产生的经费，除了尝试实行政府购买社区调解的项目以外，街道司法所和社区会的调委会经费都比较紧张。因此，在实际工作中，大部分社区调解员都是在进行义务性劳动付出，具有高素质和专业知识以及调解经验的调解员，能够选择其他产生经济价值更高的工作。在市场经济价值观念的冲击下，作为社会正义第一道防线的调解制度，正面临严峻考验。

三、對城市社区调解制度完善的建议

1、加快完善职业人民调解员的准入机制。虽然2011年的《人民调解法》中第十三条、第十四条对人民调解员制度做出了广泛的规定，但人民调解员职业化的发展还存在很大瓶颈。结合实践现状看，人民调解员自2001年在上海首创首席人民调解按制度；2008年江苏省昆山市在矛盾纠纷多发地试点将人民调解员作为社会公益性岗位公开招聘；2011年上海嘉定区试行人民调解员准入办法等，均是很有成效的探索。在政策制定上，2010年最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期全国统一化的人民调解员职业制度应当尽快完善。

2、注意对调解制度的宣传力度和引导。在调查中，发现还有部分居民尤其是青年人对于社区调解制度的不熟悉。应当进一步用好普法宣传活动，增强社区居民对调解制度的认识。利用新兴数字化产品，如QQ群、微信群、社区网站等，打破时间空间的限制，使居民足不出户，也能进行互动，增强彼此联系，提升居民相互间认同感，提高居民对调解委员会的信赖感和认可度。

3、注意机制保障和法律结果的保护。对于争议较大、问题复杂、耗费时间较长且最终达成调解书的人民调解工作，应当在经济上准许人民调解委员会收取部分费用，用于日常开销。这样可以使调解员有更加端正积极的态度开展调解工作，而且能使民众因合理的费用，产生与诉讼等更高成本纠纷解决方式比较后，更加信任调解。

4、结合“互联网+”背景创新调解方式。如江西上饶广丰区永丰街道已经率先建立“社区智慧服务平台”，结合微信公众号、“帮帮我”民意热线和手机APP无缝对接，实现居民有纠纷，“一点就通”向社区派“工单”，网格“挂牌”调解纠纷。2014年3月新浪人民调解委员会正式成立，人民调解互联网纠纷的方案进驻虚拟社区。相信在不久的将来，依托“互联网+”的大背景，一批新型的以移动数字互联为核心的新兴人民调解方式将进入人们的视野。

社区纠纷纷杂且不易处理，调解成功与否关乎着社会最基本组成单元“社区”的和谐稳定。从跟本上说，还是要在社区的人与人之间建立信任机制，调解员结合“情”“理”“法”三者的关系，才能更好地解决纠纷，建设社会主义和谐社会。

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