中欧可再生能源电力安全困境分析与合作路径

廖茂林　魏际刚　FROGGATF+Antony　Xu+Bixia

摘要 本文主要是为中欧可再生能源电力安全合作路径提供相关的政策建议。通过中欧双方可再生能源政策的相互比较，得到以下结论：①中国能源密度下跌的原因是节能减排政策的实施使用，不断提高能源效率和减排将是未来中国政府的核心任务；②把新能源外交与能源节约联系在一起，与欧盟之间加强中欧新能源合作，抓住机会引进新能源技术、设备和成果，以加强我们在新能源领域的竞争力；③建立战略目标和政策协调机制，以促进新能源外交政策的梳理，协同推进新能源外交战略目标的发展；④探索欧盟与中国的合作新机制，减少现有的国际机构或政府新成立的多边集团对短期商品价格冲击的影响，缓解短期的商品供应缺口和价格冲击；⑤在维护能源安全上，中欧双方有着共同的利益，也面临共同挑战。与欧盟在能源技术、能效管理、标准、法规、能源市场和监管等方面合作，推动中国节能和增效，对控制能源消费总量，实现能源生产和利用方式变革等都具有现实意义。

关键词 可再生能源；能源安全；能源消费

中图分类号 F062.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2016）10-0103-06 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.10.013

近年来，中国和欧盟的能源密度在过去30年已经有了显著的下降，新能源比重显著上升，在全球新能源开发利用中发挥了重要作用。一方面，欧盟是世界上最大的单一市场，中国作为世界上发展最快的经济体，这两个经济体合力推进低碳化进程，将为全球绿色发展树立典范。另一方面，欧盟是当今世界上最大的能源进口市场和世界第二大能源消费市场，中国则逐步成长为国际能源消费的大户和全球能源事务的中心，二者能否在新能源发展方面取得更大成就，将对全球新能源利用产生决定性影响。因此，把握中国和欧盟可再生能源发展现状，梳理过往的可再生能源政策，找出中欧可再生能源发展面临的困境，可以为加强双方在可再生能源领域的合作指明路径。

1中国可再生能源发展现状及面临挑战

近年来，中国煤炭消费持续下降，非化石能源消费稳步提升，能源消费结构调整已初见成效。一直以来，中国煤炭消费量在一次能源消费中所占比例始终保持在70%左右，这也是环境污染严重、温室气体排放居高不下的重要原因。自2007年以来，煤炭消费所占比例开始持续下降。2014年煤炭在一次能源消费所占比例约为64.2%，比2007年的71.1%下降了近7个百分点。与此同时，中国可再生能源、核能等非化石能源利用规模越来越大，非化石能源消费比例持续上升。中国将非化石能源（可再生能源和核能）占一次能源消费比从2010年的9.4%提升到2015年的12%，超额完成了十二五期间11.4%的设定目标。

其中，2014年核电新投产5台机组，全国在运核电机组达到22台，装机容量达到2010万kW；水电新增装机容量接近2 000万kW，全年总装机容量约为3亿kW，年发电量约为1万亿kW时；风电并网装机容量已超过9 000万kW，年发电量约为1 500亿kW时；太阳能发电并网装机容量达到3 000萬kW，年发电量为250亿kW时；生物质能、地热能发电装机容量超过920万kW，年发电量为350亿kW时。2015年，中国在非水可再生能源和燃料领域的投资排名世界第一。2015年末，中国可再生能源发电装机总量、太阳能光伏和风能发电装机总量排名全球第一。全球分布式光伏装机容量前10的国家见图1。国家制定了非化石能源占比目标到2020年至少增加至15%的目标，到2030年则至少增加至20%。

尽管近年来可再生能源发展迅速，但中国新能源发展仍然面临一系列现实挑战，主要包括：一是可再生能源利用总体水平还比较低。中国目前包括水电在内的可再生能源发电比例还不到12%，要将新能源发电比例提升至20%，任务相当艰巨。二是发展可再生能源的成本问题。大幅度改变能源利用结构，将付出高昂的成本。可再生能源不可能一直靠补贴去发展，过高的成本将成为可再生能源发展的重要障碍。三是能源安全挑战和能源外交问题。虽然保障能源安全的挑战不是中国独有的，但中国2015年石油进口依存度超过60%，创历史新高。中国需要安全可靠的能源市场、能源来源和运输路线，这些都需要大规模的国际合作。作为2015年世界最大能源消费国（占全球能源消费总量的23%）、最大石油进口国和二氧化碳排放国，中国处于全球能源事务的中心。

2欧盟可再生能源发展现状及前景

欧盟是全球新能源产业的先锋，欧洲的可再生能源产业雇佣了115万人就业，促进了可再生能源技术的发展与创新。

2013年，欧盟可再生能源的产量是1.92亿t石油等价物，占到了能源总产量的24.3%。在可再生能源中，欧盟28国最重要的可再生能源为生物燃料和可回收废物燃料，在2013年的可再生燃料产量中占据了近2/3。水力发电是可再生能源另外一个重要来源，占可再生能源的16.6%。尽管产量水平相对低，但是风能和太阳能的扩张速度却很快，占据了2013年可再生能源产量的10.5%和5.5%。剩下的是3.1%的地热能和0.02%的潮汐及海洋能，欧盟不同能源消费比例变化（1990-2012年）见图2。德国是最大的可再生能源生产国，占据生产总量的17.5%，意大利和法国分别占据了12.2%和12.0%，这三个国家是仅有的上两位数的国家。西班牙紧跟其后，可再生能源产量占据9.1%，其次是瑞典（8.7%）。成员国之间的可再生能源存在巨大的差异，反映了不同国家自然禀赋和气候条件的差异。比如在马耳他及塞浦路斯，超过3/5的可再生能源来自于太阳能，而在克罗地亚，奥地利以及斯洛文尼亚这些多山的国家，有超过1/3的可再生能源来自于水力发电。水能同样占据了土耳其、塞尔维亚及马其顿超过1/3的可再生能源产量。而黑山共和国有超过1/2的可再生能源来自于水能，阿尔巴尼亚接近3/4，挪威达到88.7%。从2003年到2013年，马耳他的可再生能源生产年均增长41.3%，增长超过10%的国家还包括比利时、英国、德国、荷兰以及卢森堡。而葡萄牙，芬兰以及拉托维亚年均增长则低于3%，欧盟各国2003年和2013年可再生能源比重见表1。

2007年的欧盟峰会确定了欧盟的可再生能源目标：一是到2020年，欧盟希望可再生能源消费比例达到20%。该目标通过不同的欧盟成员国制定的国家行动规划进行合理的分配，这为各成员国可再生能源的发展制定了路线图。其中，欧洲国家的最终能源消费在2014年同2020年的目标差距见图3。此外，10%的交通部门可再生能源使用比例以及2020年国家强制目标构成了可再生能源计划指南。瑞典，保加利亚和爱沙尼亚已经超额完成2020年的目标。二是欧盟未来的能源政策和行动，进一步开拓欧盟在解决能源问题上外交作用。欧洲能源联盟（The Energy Union）要求欧洲的能源体系进行一次根本性的转变。可再生能源在这次转变中处于核心地位，因为可再生能源实现了能源的所有目标，包括：能源的安全供给，能够实现温室气体排放量减少的可持续能源体系；能够提升经济，创造就业，同时还能减少能源成本的产业发展。欧盟能源政策不仅提供了制度框架，并提供了具体的联合行动计划和有效的措施手段。在2009年12月1日生效的“Lisbon Treaties（里斯本条约）”为应对能源挑战做出全面回应。

3中欧可再生能源政策比较

中欧实施的积极能源政策促进了中欧新能源产业的发展。中国政府对光伏发电、风电、生物质能、地热等新能源等支持政策出台，为顺利实现发展目标奠定了重要基础。

中国新能源政策聚焦新能源电力供给。2013年8月，中国政府新出台了国家级和省级的上网电价补贴政策，以推动分布式太阳能屋顶发电项目的发展。中央政府目前提供为期20年的补贴，为分布式光伏屋顶项目的发电量补贴0.42元人民币/kW·h（相当于0.06美元）。此外，项目所有者还将从国家电网获得约0.4元人民币/kW·h（当地燃煤标杆电价），以补贴产生的任何富余电量。为刺激当地太阳能光伏市场的发展，许多省市还提供额外资金来补充国家的上网电价补贴。2014年，国家能源局制定了目标，力争实现3%的耗电量通过直接销售协议进行出售。在这个试点系统指导之下，地方电网修改了其输配电定价。用电量较大的电力用户们将能够直接与当地电厂协商价格，通常能够获得基于批发市场价格的优惠价。在大多数省份，只有热力发电厂有资格在这些市场中竞标。这是因为易于安排（可控的发电量）和热电厂产量过剩（他们能够提高发电量从而满足电力交易市场的需求）。2014年，内蒙古和云南开始实行试点协议，工业用户可直接从发电厂购买可再生能源电力。自2014年7月1日起，电网公司可以向个人屋顶光伏项目所有者开具商业发票，这有助于简化补贴发放流程及电网付款流程。在新的政策下，个人和民营企业相较于以前处于更有利的位置，从而能够更好地发展太阳能光伏项目。中国循环经济协会可再生能源专业委员会（CREIA）的报告显示，屋顶太阳能项目目前能够在7-9年的回收期内为工业和商业部门提供8%的收益率。到2020年，中国将对生物质能发电装机容量达到30 GW的项目提供0.75元人民币/kW·h的国家上网电价补贴。

与中国相比，欧盟成员国近年来相继制订了各自的《国家可再生能源行动计划》，欧盟成员国对可再生能源发展的财政和金融工具主要有两大类：第一类是投资补贴工具，通过各种手段鼓励对可再生能源的投资，为处于不同技术发展和项目开发阶段的可再生能源提供支持，减少可再生能源项目面临的各类风险，这类工具包括示范项目资助、研发资助、贷款、股权基金和贷款担保等等。这其中，欧洲投资银行通过创新性金融工具资助大量中小企业开展可再生能源研发和创新，取得了积极成效。欧盟的财政资金也注重发挥引导作用，要求成员国和参与机构为项目提供匹配资金，调动社会资金的参与。第二类是市场推广工具（运营补贴），对于技术已经比较成熟但由于成本等原因仍不具备市场竞争力的可再生能源，通过各种措施为其进入市场提供补贴。这类工具最常见的主要有两种：固定收购价格（regulated prices）和配额制。固定收购价格最典型的是规定上网电价（规定价格而不是数量），为可再生能源电力提供大大高于传统能源电力的优惠电价，而发电量的多少由市场决定。欧盟28个成员国中有21个成員国实施了可再生能源上网电价政策。此外，额定补贴、政府招标和税收减免等财政激励措施也都有力促进了欧盟可再生能源的发展。其中，欧盟各国支持可再生能源发展的财政和金融工具详见表2。

英国从2007年开始实施可再生能源交通燃料义务（The renewable transport fuel obligation，RTFO）计划，旨在增加英国道路交通部门可再生燃料的使用率，因为这有助于实现英国2020年的远景规划。对达到英国海关和税务局标准的炼油商、进口商实行消费税退税，同时还包含年供油量高于450 000升的供应商。德国通过征收生态税实施可持续发展计划，生态税征收对提高风电的竞争力起到了积极作用。中国、英国和德国新能源政策比较见表3。

4中欧合作的机遇：一带一路与亚洲基础设施投资银行

中国的“一带一路”倡议是检验中国将如何应对资源挑战的计划。“一带一路”计划带来的一个好处，便是扩大中国出口市场以及确保输往中国的原材料在亚欧大陆陆地及海上通道的安全。过去十年，中国与丝绸之路经济带上中亚国家的贸易增长了680%。自然资源方面，这些国家拥有的天然气和石油储量分别占全球的44%和16%。而“海上丝绸之路”沿线国家的油气储量仅占全球的1%和4%，“海上丝绸之路”计划的第一要务并不是资源贸易，该计划在中国加强能源安全问题上扮演了重要角色。

“一带一路”倡议由一系列中国领导的、新的区域筹资机制所支持，包括丝路基金、能源发展基金和亚洲基础设施投资银行，并已分别筹集了400亿、200亿和1 000亿美元。这些资金不仅促进了中国邻国的经济增长和发展，更推动了中国和其他国家的金融一体化。这个雄心勃勃的计划有助于中国和拥有良好信用评级的外国政府及企业，在中国和其他丝路国家筹集人民币资金，有助于人民币的国际化和丝绸之路基础设施项目的融资。

“一带一路”倡议为中国提供了一个与国际伙伴，包括欧洲国家共同促进绿色发展和生态文明的机遇。2015年公布的“一带一路”行动计划明确表示，“强化能源发展，在建设中充分考虑气候变化影响。

5结论和启示

中国和欧盟的经济能源密度在过去三十年已经有了显著的下降，新能源比重显著上升，但面向2020和2030发展目标，二者都面临艰巨任务，需要付出更多努力。在“一带一路”战略加快实施和全球治理体系不断完善的新形势下，必须加强中欧双方可再生能源的对话与合作。

建立中欧可再生能源对话平台。2012年，中国和欧盟建立了城镇化伙伴关系，以解决通过合作努力的挑战。应在此基础上，建立一个中国一欧盟可持续的城市化政策平台。应提高目前官方层面能源安全对话层级。对话应延伸至中国和欧盟内部的能源改革，特别是关于可再生能源和智能基础设施，涉及燃料的作用。这种对话，应把重点放在创造加速通过提高能源效率减少能源需求，并切换到国内可再生能源的一个“消费者联盟”（而不是传统的供应商为中心的策略）。

确定对绿色基础设施和城市化创新的可持续的筹资机制的合作渠道，并借鉴机构，如欧洲投资银行的经验，建立一个绿色的城市化投资协议。

加强对零能耗建筑和更大的家庭规模的发电技术渗透的系统性影响的发展合作。合作可以在定义和改进常见的性能和低碳白色家电技术标准等方面得到提高。开发新的方法和流程，使基础设施建设的决策和城市规划有更多的公众参与。深化伙伴关系城市化的参与，并确保在欧盟一中国2020年战略议程合作确定工作提出的联合区域开展和沟通。加快联合研究局部空气污染气候变化的影响，如车辆配给和建筑改造的要求。进行更多的联合研究替代性的金属合金，取代混凝土和钢。加强机制创新，积极探索新能源的外交协调机制。

探索低碳发展与国际贸易协调新机制。避免触及贸易壁垒条款，通过加强早期预警系统和双边对话等机制提前启动反倾销和补贴WTO的正式程序，以减少这些快速增长的不必要的贸易争端。两国（地区）双边投资，必须以促进尊重环境标准，尤其是应重点关注采掘业的可持续和包容性。

（编辑：李琪）