保障性住房注入地方政府融资平台公司的法律分析

赵岩

地方政府融资平台公司作为地方政府的重要融资平台，为城市综合建设提供了重要支撑，对地方经济和社会发展发挥了积极作用。但与此同时，也出现了资产负债率高、融资能力差等问题。为了解决这些难题，有的地方政府融资平台公司欲将其承建的保障性住房作为资产注入其融资平台，以扩大资产规模，降低资产负债率，但这种做法是否合法，是否违背国家政策规定，需要深入分析。

一、现行法律的规定

现行法律虽然没有明确指出保障性住房能否注入地方政府融资平台公司，但根据国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）第二条规定：“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司”。该通知规定公益性资产不得作为资本注入融资平台公司，但未明确指出保障性住房能否作为资本注入融资平台公司。2010年7月30日，财政部等四部门联合下发的《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）规定：“《通知》中‘公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。”从该条规定可知保障性安居工程属于公益性项目，也并未明确表示保障性住房属于公益性资产。另外，根据《物权法》第一百三十七条规定：“严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。”从该规定的立法意图来看，划拨建设用地使用权转变性质是受到严格限制的。

二、争论的焦点

从现行的法律规定可以看出，法律没有明确规定保障性住房能否注入地方政府融资平台公司，这就导致在理论和实践上存在着一些争论。

焦点一：保障性住房是不是公益性资产？持肯定观点的人认为，公益性资产一般是指政府部门提供的如科教文卫、体育、环保、广播电视、行政司法等为发展社会公共事业，具有公共产品属性，无利润或利润很少（不以盈利为目的）的项目资产。根据公益性资产的基本内涵和特征，保障房具备公益性资产属性和特点。持否定观点的人认为，由地方国有融资平台公司作为项目业主进行建设、经营、管理的保障性住房“自然”归地方国有融资平台公司所有。

焦点二，保障性住房的土地供应方式，是否影响保障性住房注入地方政府融资平台？一种观点认为，保障性住房建设用地长期以来都是采用划拨的方式取得的，划拨的土地属于不可流转的建设用地使用权，故不能划入地方融资平台作为其资产。另一种观点认为，鉴于划拨建設用地使用权的现状，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》允许一些划拨土地使用权进行流转，即“变性”为出让建设用地使用权，故保障性住房的土地供应方式可作商业化处分。

三、保障性住房注入地方政府融资平台公司的法律分析

针对存在的争议，结合现行法律规定，有必要进行法律和政策方面的分析，笔者认为不宜将保障性住房作为资产注入到市融资平台公司。

1.在法律依据上，保障房注入国有融资平台公司不符合法律规定。根据相关规定，不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司，并明确规定保障性安居工程属于公益性项目，即是公益性资产。由此看来，保障房是公益性资产，将其注入国有融资平台公司不符合国家政策。

2.公益目的的划拨土地使用权不宜注入融资平台公司。划拨土地使用权可分为用于公益目的的划拨土地使用权和非公益目的的划拨土地使用权。公益目的的划拨土地使用权由于其公益性、行政性、无偿性和无期限性等特点，不能直接进入市场，是一种不可交易的财产。非公益目的的划拨土地使用权必须在满足一定要件的前提下才可以市场化。保障性住房土地使用权的性质属于公益目的的划拨土地，为不可流转的划拨土地使用权。虽然《城市房地产转让规定》允许划拨土地上的房屋转让，但根据房地一致原则，允许房屋转让，意味着房屋占用范围内的划拨土地使用权也必须随之转让，这就与公益目的的划拨土地使用权的不可流转性产生矛盾。如果使得公益目的的划拨土地使用权“变性”，转化为出让性质的非公益目的的划拨土地使用权，强行流转，则会扰乱正常的土地秩序并产生许多不合理现象，侵害国家利益。

3.在建设运营上，保障房建设运营模式有差异、不具可比性。从全国范围来看，政府统建的保障房建设和运营模式主要有两种，一种是以政府或政府部门作为业主，由财政投资进行建设、经营和管理；另一种是由企业或国有融资平台公司作为项目业主，由项目业主筹集资金进行建设、经营和管理。

4.在实践操作上，保障房注入国有融资平台公司具有一定的法律风险。融资平台公司是具有独立法人资格的经济实体，依法独立对外承担责任。虽然融资平台公司可以承诺不将保障性住房资产用于抵押融资，但从法律角度来说，融资平台公司作为产权主体，有权独立处置企业资产。假如企业经营不善、出现资不抵债等严重问题，作为企业资产的保障性住房势必被金融机构强制用于冲抵债务，届时容易造成巨大的社会负面影响，不符合保障性住房的建设初衷。

王春敏/责任编辑