环境行政执法问题研究

【摘 要】 环境行政执法是一个集合性的概念，主要包含环境行政处罚和处分、环境行政许可、环境行政监督等一系列的监督管理行为。本文从我国环境行政执法的实际出发，指出其中的不足和存在问题，并借鉴国外环境行政执法的优点，从改革环境行政执法体制、健全环境行政执法监督机制、完善环境行政执法手段和完善公众参与环境行政执法四方面提出了完善我国环境行政执法的有效措施。

【关键词】 环境；环境行政执法；执法体制

一、环境行政执法的内涵和特征

1、环境行政执法的内涵

关于环境行政执法，不同的学者给予了不同的定义，蔡守秋对其做了如下的定义：“环境行政执法是指国家环保机关及其工作人员贯彻执行环境法律的活动，其核心是国家环保机关制定各种行政决定的过程。”[1]江伟钮、陈方林将环境行政执法定义为：“环境行政执法指环保机关按照法律规定对管理相对人正当行使权利和履行义务情况进行督导促进的行为。”[2]笔者认为环境行政执法是环保行政机关及其工作人员依据相应的法律法规，依照法定程序，将环境法律规范适用于具体的人和事，并对行政相对人产生一定影响的行政行为。环境行政执法是一个集合性的概念，主要包含环境行政处罚和处分、环境行政许可、环境行政监督等一系列的监督管理行为。[3]

2、环境行政执法的特征

（1）环境行政执法主体的多元化。我国《环境法》的保护对象包括了人类赖以生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素。包含了非常多的环境要素，如果只交给一个单一的部门来管理，难度非常大，是不现实的，这就直接决定了环境执法主体的多元化。各种环境要素在法律上作为一个统一的整体，也就相应的要求环境行政执法的各个主体实行统一协作，以达到对环境要素的有效监督和管理。我国现阶段有环境行政执法权的主体，除了以环保局为主的各级环保行政机关，还包括海洋行政主管部门、渔业行政主管部门以及各级公安、交通等众多部门，它们形成了一个统一协作的监督管理体制。

（2）环境行政执法的超前性。根据环境法基本原则中的预防原则，环境执法行为一定要发生在环境遭到污染或破坏之前，否则环境污染或破坏行为一旦发生，就有可能产生不可逆的影响，这种影响一旦发生，环境将很难恢复到之前的状态。这就对环境行政执法机关提出很高的要求，只有做好了严格的监督管理，才能有效的行使保护环境与资源安全、防止污染事故发生的权力。[4]

（3）环境行政执法的技术性。环境法要保护的对象包含水、大气、土地、草原等众多环境要素，这么多的环境要素，一旦某一要素或者某几个要素发生污染事故，将会产生极大的危害性。这就对环境行政执法部门提出了较高的技术要求，只有具备较高的专业素养，按照相应的技术规范，通过对专业环境仪器的操作才能达到对环境的有效监控与防护。

（4）环境行政执法的综合性。环境法是一部综合性的部门法，它融合了民法、刑法、行政法等众多部门法的内容，相应的，作为以环境法为执法依据的环境行政执法也自然而然的具备综合性。就其执法手段来讲，就包括环境行政处理、环境行政处罚、环境行政强制执行以及环境行政监督检查等。其中环境行政处理又包括环境行政许可、環境行政征收以及环境行政调解与裁决等。这一系列的手段都表明环境行政执法的综合性特征。[5]

二、我国环境行政执法的不足

1、环境行政执法力度不够

环境行政执法力度不够主要表现在我国环保行政机关缺乏必要的行政强制执行权。就我国环保行政机关而言，环境法赋予了其环境监管的职责，却没有赋予其相应的环境强制执行权，例如对污染企业责令停业或关闭的决定权等。环保行政机关与税务、工商等机关相比，缺少直接采取查封、扣押、冻结等手段的权力。一旦发生环境污染和破坏的行为，环保行政机关往往不能通过自身的权力对污染和破坏环境的行为进行直接的执行或控制，而只能通过向法院申请，由法院按照相应的诉讼程序对污染和破坏环境的行为进行惩治，而这一个过程往往需要较长的时间，这就导致了环境污染和破坏的行为得不到及时处理，从而使环保行政机关无法有效履行自己环境监管的职责。

2、地方保护主义的影响

许多地方政府为了保证当地的财政收入，对一些污染环境的纳税企业采取睁一只眼闭一只眼的态度，污染企业只要缴纳了相应的罚款和税费，就可以不用停业整顿，继续从事危害环境的生产作业。此外，有些地方的环保行政机关滥用职权，在为相关企业进行行政许可的程序中弄虚作假，强迫有关企业缴纳与申请审批项目无关的费用，例如加入行业协会，交纳相应的会员费等等。正是地方环保行政机关的保护主义和不作为滥作为，导致了环境行政执法很难得到有效的执行。

近年来，公众对环境污染状况越来越关心，政府从上到下都提高了对环保工作的重视程度，并且采取了一系列应对环境污染的对策。但是，仍然存在一些地方政府对法律法规政策落实不到位的现象，这给局部环境行政执法带来了困难。

3、环境行政执法监督体制不完善

行政权力如果得不到有效的监督，就会导致行政权力的滥用，危害行政相对人的合法权益。我国环保法对环境行政机关的职责做了详细的规定，但是对于环境行政机关的监督机制却规定的不够详细，缺乏对环境行政机关怠于履行法定职责的问责机制。对环境行政机关的监督分为内部监督和外部监督，然而这两部分的监督在一些地方尤其是一些偏远地区往往得不到有效的贯彻，这就容易导致环境行政机关滋生腐败，对危害环境的行为不作为。

4、环境行政执法缺乏公众参与力度

环境资源作为一种公共资源关系到每个公民的切身利益。因此，一旦发生了危害环境资源的行为，公民有权参与到相关的环保工作中。然而，在实践中，一旦有危害环境的行为发生，公民往往缺乏参与到相关环保工作中的意识，即便有参与的意识，也往往找不到参与其中的途径。缺乏公众参与的环保工作，很难真正得到广大公民的拥护和认可，因此，作为环境行政执法机关，应当积极引导公民参与到环保工作中。只有引导公众积极参与到环保工作中，才能更好的帮助环保行政机关开展环境行政执法工作，达到环境行政执法高效为民的执法效果。

三、国外环境行政执法的考察

1、美国的环境行政执法

在美国，从事环境行政执法的机构是美国环保局，其肩负着环境行政执法的主要任务。美国环保局对美国境内发生的一切环保问题负责统一的监督和管理工作，联邦其他相关部门在国家环保局的统一组织和協调下从事自己所属的环境行政执法工作。此外，美国还设有环境质量委员会和联邦环境执行长官办公室，对从事环保相关工作的各个部门进行调度和协调。在各个州，美国环保局都设立了单独的执法部门，很大程度上避免了地方政府的干扰。美国环保局的执法权限主要来自于国会的立法授权。美国现行的法律中，有关环境保护的多达120部，这120多部法律贯穿了美国环保工作的各个领域，形成了一整套完善的环保法律体系，强有力地保障了美国环保局环境行政执法工作的高效开展。

美国环保局注重加强行政执法的规范化和可操作性。为了更好地贯彻执行美国环境保护的相关法律，美国环保局制定了“美国环保局法律及管制执行细则”和“执法应对措施”，制定了完善的环境行政执法法案。此外，美国环保局还采取了民事执法与刑事执法相结合的环境执法模式，多手段、全方位的打击了环境违法行为，对污染环境的违法者形成了有力的震慑。

2、日本的环境行政执法

日本在环境行政执法领域有很多值得我们借鉴的地方。在日本，环境行政执法工作和环境立法工作同样重要，经过多年的实践和摸索，形成了一套行之有效并且富有特色的环境执法体系。环境计划在日本非常受重视，日本政府会将每个企业都纳入到环境计划中，凡是对环境计划执行较好的企业都会获得比较好的环境形象，从而树立良好的企业形象。此外，日本政府对“行政指导”也极其重视。在日本，以“行政指导”的方式引导环境违法者依法行事是环境行政执法的一个非常重要的途径。环境行政机关通过与企业签订民事的污染防治协定，规定了比法律更为严格的排放标准。这种民事合同基于双方的平等自愿而签订，对防治企业排污危害环境发挥了积极作用。日本政府还设立了专门的环境损害补偿资金，当发生环境污染或破坏事件导致公民人身或财产损害时，将运用这笔资金进行损害的赔偿。另外，日本在环境执法方面还建立了一系列完善的环境保护的管理制度，对环境污染和治理依法行政和依法行政管理。[6]

四、完善我国环境行政执法的建议

1、改革环境行政执法体制

要明确各级政府的职责，树立正确的政绩观，地方各级政府要对其辖区内的环境质量负责，环保部门要对辖区内的环境依法行使监督和管理的职权。要着重加强对地方各级政府主要领导干部的环境法治观，引导他们树立正确的政绩观念，将环境保护的成果与政府业绩挂钩，建立健全领导干部正确的业绩考核机制，实施环境责任首脑负责机制。把环境治理和防护成果纳入地方政府业绩考核是依法推进环保行政执法的根本措施，是解决环境问题的有效措施。

2、健全环境行政执法监督机制

建立健全执法监督机制，首要的就是规范监督管理制度和操作程序。就我国环境行政执法的实践来看，对于危害环境的行为进行相应行政处罚的程序相对比较完善，但是对于环境污染的监督管理制度及其相应的操作程序有待进一步的完善。只有建立健全环境行政执法的监督和管理体制，才能提高环境执法人员的执法水平、促进执法人员依法执法。

全面实施检查监督机制。不断优化和完善对环保行政机关在环境执法过程中的监督机制，促进内部监督机制的完善，同时加强公众参与制度，完善公众对环境行政执法机关的监督，保障公众的对于环境保护工作的参与权和知情权。

3、完善环境行政执法手段

环境执法手段可以分为刚性手段和柔性手段两种。刚性执法手段主要是通过强制的行政命令和行政计划实现；柔性的执法手段则包括行政指导、行政合同等。不管是柔性手段还是刚性手段，在环境行政执法的过程中各有优缺点，因此，要将刚性手段和柔性手段进行有效的结合，取长补短，从而促进环境行政执法机关与企业的良好协作，更好地促进环境行政执法。

4、完善公众参与环境行政执法

环境行政执法行为虽然是环保行政机关从事的行为，但是良好的环境行政执法行为离不开公众的积极参与和配合。只有引导公民积极参与到环境行政执法的过程中来，才能保证环境行政执法工作的有效公开开展，促进环境行政执法得到广大人民群众的支持和拥护。完善公众参与到环境行政执法中来要做到环境信息公开，保障公众的环境知情权。此外，还要不断完善环境公益诉讼制度，为公民参与环境保护事业开辟道路和途径。

【参考文献】

[1] 蔡守秋.环境行政执法和环境行政诉讼，武汉大学出版社，1992.

[2] 江伟钮，陈方林.资源环境法词典，中国法制出版社，2005.1.

[3] 林光沫等编著.环境法与环境执法，北京：中国环境科学出版社，2002.1.

[4] 张文显.法理学，北京高等教育出版社，2003.

[5] 刘志坚.环境行政法论，兰州：兰州大学出版社，2007.

[6] 王曦.国际环境法，北京：法律出版社，1998.

【作者简介】

马春晓（1990.12-）男，汉族，山东临沂人，环境与资源保护法学研究生，研究方向：自然资源法.