黔东南民族地区火灾救助问题研究

张会梅

摘要：近年来黔东南民族地区火灾频发，因火灾致贫的现象非常普遍。该文通过分析黔东南民族地区实施的灾后救助，发现其在解决灾民“灾后返贫”问题上成效甚微。基于此，提出相应的改革和完善灾后救助的措施和方法，以期解决灾民贫困的现状，促进民族地区尽快脱贫致富。

关键词：民族地区；火灾救助；建议

1.问题的提出

近年来，黔东南州火灾越发频繁，接二连三的火灾成为困扰当地村民的梦魇。2015年12月12日，剑河县久吉苗寨发生寨火。该寨是剑河县最大的苗族村寨之一，距今已有200多年历史。此次火灾造成60余栋民房被烧毁，176户619人受灾，直接经济损失达1 410万元。相隔不到3个月，次年2月20日，该县著名景点剑河温泉村又发生寨火，此次火灾烧毁房屋60余栋，导致120人受灾无家可归。黔东南州位于贵州省东南部，苗族侗族人口占总人口的70%以上，全州农村贫困面大，贫困程度深。截至2015年，该州贫困人口大约为82万，贫困发生率为20.6%，相比于全国农村5.7%的贫困发生率，该州整整高出了3.6倍。频发的火灾不仅让本就贫困的村民遭灾后面临房屋复建成倍的投入，十几年、几十年摆脱不了贫困，还摧毁长期以来扶贫开发所取得的成效，减缓我国2020年实现全面小康目标的进度。黔东南州对频繁的火灾给予高度的重视，实施的火灾灾后救助措施在一定程度上保障了灾民的基本生活，但无法解决他们“灾后返贫”的现状。为有效保证因火灾导致基本生活陷入困境的家庭或个人，应进一步改进火灾救助方式，提高火灾灾后救助标准，增强灾民经济能力，促进民族地区脱贫致富。

2.黔东南民族地区火灾救助现状

2.1黔东南州火灾发生情况 人类自产生以来，便一刻也没有摆脱过突发性灾害的侵袭与困扰，突发性灾害给人类生存和发展带来了十分严重的危害，一旦发生，往往直接造成人口死伤、流徙、物质财富的毁坏等。火灾是突发事件的重要表现形式，也是威胁人民群众生命财产安全的多发性灾害。贵州黔东南州的民族地区，是火灾的多发地区。当地群居而住，积木而居，房屋耐火等级低，火灾荷载大，失火频率高，一旦发生火灾，蔓延迅速，一烧就是几十户、上百户，历来是全省乃至全国农村火灾“重灾区”。加之民族村寨远离市区，位置较为偏远，进而导致乡村道路、消防设备以及通讯工具等基础设施建设相对落后，从而降低了抵御火灾风险的能力。据统计，1991年至2005年15a间，全州共发生农村火灾1 413起，烧死252人，烧伤175人，直接经济损失907 841万元，其中重大火灾112起，特大火灾68起；火灾严重时，平均每年因火灾使2 500余户，近万农村人口重返贫困。近年来，黔东南州发生火灾形势也很严峻，据资料显示，2007年至2015年9a间黔东南州共发生1 614起火灾（如图1）。除2012年全年只发生57起火灾以外，其余8a均超过100起，尤其2015年，火灾次数创下历史新高，达到533起。

据黔东南州公安消防支队的数据显示，近3a来黔东南州因火灾导致的经济损失非常严重（如图2）。3a间火灾导致的直接经济损失一直在不断增加，仅2015年1a灾就导致2023户，7020人受灾，直接财产损失达5 135万元。

2.2黔东南州火灾救助现状 黔东南州是贵州省火灾的“重灾区”，政府对灾后救助给予高度的重视。根据火灾事故民事侵权责任规定，火灾导致的损失主要由相关的责任人负责。火灾事故民事侵权责任是指行为人由于过错造成火灾事故，侵害他人的人身权利或者财产权利，所应当承担的以损害赔偿为主要責任方式的侵权民事责任。但是在多数情况下，无法找到火灾事故的相关责任人，或即使找到有过错的火灾事故相关责任人往往也因赔付能力的不足，而不能赔偿受害人的经济损失。政府基于此对火灾受害人进行灾后救助，这种灾后救助基于两方面的考量：一是政府从维护社会治安的角度发出，事故双方因赔偿问题无法解决可能发生暴力冲突事件，政府迫于此压力，对火灾事故导致的经济损失进行“兜底包揽”，对伤亡人员进行赔偿和救助；二是从现代政府角度出发，保障人们的最低生活是现代政府的职责，政府有义务在公民生活陷入困难时对其进行社会救助。因此，当找不到火灾事故责任人或责任人无能力履行其责任时，应由政府出面对受害人进行灾后救助。一是为分散火灾风险和解决灾后灾民的生活。省政府于2014年10月1日起在全省范围内启动实施政策性农房灾害保险工作，通过政府补助保费保基本、农户自愿参保保增量的形式，建立健全全省政策性农房灾害保险机制，形成与政府救助互为补充的灾害风险保障体系。具体做法，如黔东南州剑河县，政府财政补助70元，农户自己缴纳10元，当发生火灾时，可依据灾情获得0～3万元理赔额；据统计，省统保保险保障范围覆盖到全省，由省级财政统一出资为每户农房投保5 000元保额的农房灾害保险，共计为全省889.76万户农房提供444.88亿的保险保障金额。二是在2015年12月《省人民政府关于进一步加强和改进临时救助工作意见》中指出，对因火灾等突发性意外事件，造成家庭财产重大损失，在领取各种保险、救助补助金后，基本生活仍然存在严重困难的家庭，原则上参考当地城市最低生活保障标准，给予3个月的基本生活补助。在领取各种赔偿和临时补助后，生活仍然在贫困线下的居民，根据社会救助办法，灾民可以申请低保。同时若有来自社会的捐赠，政府会优先考虑灾民。但捐赠不稳定，带有很强的偶然性，对受灾群众起的作用很小。

3.黔东南民族地区火灾救助存在的问题

面对频发的火灾事故及其带来的巨大影响，当地村民没有能力去抵御，更没有能力在经过火灾洗劫后仍能维持正常生活，因此，需要政府提供基本的救济。目前政府实施的火灾灾后救助措施，在保障灾民的基本生活上还存在不足。

3.1政府灾后救助未考虑资产重建成本 黔东南民族地区农村村民维持生活现状的经济基础非常薄弱，一旦遇到突发性火灾，返贫现象非常普遍。政府对灾民实施的灾后救助主要依据灾民在大火中损失的财产和家庭人均的年纯收入来界定，没有从资产重建的角度出发，即重新购置被大火烧毁的东西，所要耗费的资金来界定。同时，政府主导的农房保险主要保险标的是当地村民的居住房屋，而未对其家具，如家用电器、桌椅板凳以及牲口进行承保，一旦发生火灾，保险公司只是依据房屋的烧毁程度进行赔偿，灾民自己承担家中电器和用品的损失。这导致灾后估算的经济损失远小于灾民资产重置的成本，两者的差值对于经济基础薄弱或原本就贫困的灾民来说，进行资产重建可能会耗尽他们一生的积蓄，甚至是负债累累。