认清建设雄安新区的根本战略意图

刘瑞

【摘要】建设雄安新区的根本战略意图有三，一是使其成为非首都功能集中纾解承接地，二是分流京津冀过密人口，三是优化京津冀产业结构和区域布局。因此，要把“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念同雄安新区的三个战略意图结合起来。

【关键词】雄安新区 京津冀 新发展理念 【中图分类号】F29 【文献标识码】A

中共中央和国务院关于在华北平原建立雄安新区的决定，是一个关于京津冀协调发展，乃至全国区域经济协调发展的大手笔。依照三年前已经定下来的北京纾解非首都功能的京津冀发展基调，为避免在纾解过程中发生优质资源碎片化流失，应当整体性地、集中性地纾解出去。这样一来，选择一个低度发展的区域作为集中转移非首都功能的承接地，就在情理之中。

雄安新区建设规划是一项时间跨度很大的战略规划

纾解非首都功能的首要问题就是选址。首都北京已经染上大城市病，因此在北京地界内就近纾解对治愈大城市病起不了太大作用，而向京津冀地界之外纾解，其运作成本又太高，国外不乏类似的失败案例。现在党中央把非首都功能纾解地选在北京南部的华北明珠白洋淀水域周边，建设连接北京、天津和石家庄三座大城市的三角新区，这是一个非常高明的选址，其区位优势不言自明。

制定雄安新区建设规划，是一项时间跨度很大的战略规划。一般说来，一项严密的战略规划包括理念、目标、重点、布局、步骤、手段六大要素。关于雄安新区发展理念，《中共中央、国务院决定设立河北雄安新区》（以下简称《决定》）中首先明确要依照“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念来引领。依照新发展理念，雄安新区具体定位于四个区域特色：绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区。更重要的是，建设雄安新区的根本战略意图有三，一是使其成为非首都功能集中纾解承接地，二是分流京津冀过密人口，三是优化京津冀产业结构和区域布局。因此，不能空谈五大新发展理念，而是要把新发展理念同雄安新区的三个战略意图结合起来。

新区建设的目标在《决定》中也有明确说法，就是关于七个目标城市的界定：智慧城市、生态城市、新产业城市、管理样板城市、绿色交通网城市、新机制城市、开放城市。为此，相关规划机构还需要选择具体规划指标来实现上述七个城市战略决策目标。在具体制定规划目标时，应当允许适当突出某个目标，或者合并、或者增设若干个目标。但是总体上说，七个城市建设目标表明了新区最终要达到的状态，离开了这些目标状态，新区建设的战略意图就有可能落空。这在雄安新区建设中是要力图避免的。

新区建设的重点在规划中要加以进一步阐述。新区建设主要战略意图之一是纾解非首都功能。目前关于非首都功能的讨论还没有结束，但可以比较清晰看到的是：教育、医疗、体育、军事、物流、经济等不是首都主要功能。目前社会上猜測央企总部、解放军总部机关、高等院校、大型医院入驻新区有一定道理，但这不是问题的关键。问题的关键是要看它们是否承载着首都核心功能，是则留，不是则去。长期来看，京城中的古城风貌、人文景观都需要逐步恢复，京城交通严重拥堵地段都需要逐步清理，京城严重雾霾源头都需要根除，而占据这类资源的机构、设施、产业、人口都需要逐步迁到雄安新区。

北京和雄安新区要利用地理位差和政策落差而实现双赢

新区内也需要大力发展主导产业。这是新区能够保持就业、保障税收、保持城市活力和可持续发展的重要经济基础。但建立的产业重点应当是节能环保的高端制造业和服务业，并与京津冀其他产业形成产业链，不要追求小而全。北京首都功能之一是科技创新，而雄安新区建设目标之一也是创新驱动，这两个功能要相互配合，不能简单地理解成把中关村一大批科技企业迁入到雄安新区。最有可能的是，中关村与雄安互为科技产业链上的一端或一环，相互之间并非竞争关系而是价值链上的互补关系，利用地理位差和政策落差而实现双赢。

新区建设的布局也是规划中的重要内容。雄安新区环绕着华北明珠白洋淀。白洋淀经过不断治理，生态环境有所恢复，目前淀域面积366平方公里。在新区规划中这个面积只能扩大而不能减少，否则绿色理念体现将会大打折扣，而且白洋淀水域面积和湿地面积还需要继续恢复和修复。为此，规划布局的第一步，就是依照主体功能区的要求，将淀区作为限制或禁止开发区列入保护，实施更细的保护规定。规划布局的第二步，就是环绕淀区边界向淀区外划分若干层次的开发区域，并分区确定、组团式发展各个功能区。离淀区越近，环保标准越高。规划布局的第三步，就是按照大交通综合体系的概念，规划整个新区交通网络，进行立体交通规划布局，其中特别要考虑建设环淀区公路。原则上，新区周边已有北京南部机场、城市地铁、城际高铁、京广铁路和高速公路等设施，因此新区可以依托于现有交通体系进行配套建设和无缝对接。

新区建设的步骤在《决定》中明确分近、中、远三个时期。大体上，五到十年为一个周期，可以将雄安新区建设分为三期：起步期五年，完成新区基础设施建设和分区修复改造任务，包括原住民的集中搬迁安置；发展期十年，完成新区功能布局和重要功能项目入驻建设任务；完成期十年，实现规划的主要城市目标。建设雄安新区是千年大计，不能操之过急。

雄安新区建设应规划先行，有序推进

新区建设的手段是实现规划目标的关键。在手段选择和运用方面，雄安新区建设具有后发优势。从理论上分类，手段有经济、法律、行政、道义等，从现实运用看，手段也有招商引资、PPP模式等。在运用手段推进雄安新区建设时，需要注意解决几个认识问题。

第一，雄安新区建设前期应坚持政府主导，规划先行，有序推进，集中成片开发。要明确市场的作用是在中后期建设中发挥，防止新区建设遍地开花，碎片式发展。这与自觉遵循和利用经济规律、市场规律、城市发展规律是一致的。

第二，成立统一指挥和推进新区建设，并因地制宜创新这个平台。雄安新区建在河北地界，受河北省节制，但是建设的主要资源和动能来自北京和天津，因而与京津冀协同发展的领导指挥平台沟通协调好，才能顺利推进新区建设。

第三，雄安招商要有方向感，在京津冀区域内以北京、天津为主；招商要有层次感，低端、污染项目绝不考虑。当年深圳特区是举全国之力建成的，建成后因为污染问题又不得不腾笼换鸟，进行结构升级，期间付出了不少经济转型成本。浦东新区建设一开始避免走深圳特区建设老路，经济结构起点较高。但是由于没有连片开发，到了升级为自贸区时，分成大小四个区域板块带来的时空管理分散也是问题之一。而雄安举京津冀之力建设，成片开发，可以避免前面两区的不足。

第四，最大限度发挥中国特色制度优势和创新制度。目前我们可利用的制度有很多，如国有企事业制度、土地公有制度、人口户籍制度、规划制度、中央集权与地方分级管理制度、财政转移支付制度等。通过雄安新区建设，一方面将这些制度的优势淋漓尽致地发挥出来，继续创造中国速度和中国效率，另一方面针对这些制度存在的某些不足来探索改革，对制度加以创新性改进，也是新区建设的题中应有之意。

（作者为中国人民大学经济学院教授）

【参考文献】

①《中共中央、国务院决定设立河北雄安新区》，新华社，2017年4月1日。

责编/张寒 美编/王梦雅