论环境风险规制的有效运行——从环境群体性事件说起

施丽芝

（浙江农林大学法政学院，浙江杭州311300）

论环境风险规制的有效运行
——从环境群体性事件说起

施丽芝

（浙江农林大学法政学院，浙江杭州311300）

1 关于风险规制

风险规制源于德国，特指设立专业的行政机构，对可能造成的公共危险进行评估和检测，并通过制定规则、监督执行等法律手段来消除或减轻风险[1]。其强调行政手段的主动干预，违背了传统的自由主义原则。风险规制的出现要求政府通过行政权力干预市场机制的运行，与当前的简政放权相违背，在深化行政审批程序的背景下，政府正处在转型升级当中，旨在部分取消和下放行政审批，提倡简政放权，提高行政效率和刺激市场活力。风险规制则加重了政府在面对风险时的义务，对于不符合要求的项目工程主动进行干预，强化了政府的安全保障义务。但政府作为利益导向型的组织，能否承担此项重任仍有所疑虑。

2 群体性事件中环境风险规制中存在的主要问题

随着公众环保意识的加强，全国发生了几十起重大环境保护群体性事件。本研究拟从江苏启东事件、厦门PX项目事件和什邡事件着手，探析在重大集体性事件中政府风险规制所存在的主要问题。三起事件都存在着前期审批程序合法、事中民众聚众闹事、事后政府向民意作出无条件妥协三项一致性，集中体现了此类事件的矛盾所在，并通过比较差异探讨矛盾的多样性。

2.1 公众参与先天不足

公众的环保意识尚处于发展的初期阶段，存在一定的盲区，对于何为环境污染、如何保护环境的认知较为单一。人们对于现代科学技术产生的环境问题的认识，也大致相同，而环境风险问题并非普通民众根据经验和感官所能直接认知的，环境风险只在有关它们的“知识”中才存在[2]。涂尔干在研究社会分工中提出了“机械关联”和“有机关联”的社会形态。相比“有机关联”，“机械关联”的结构更为简单，每个人都存在可以被替代的相似性，个人意识较弱。在这种结构之下，个人意识可以被集体意识所驾驭，共同的情感控制着所有人。在环境保护领域亦是如此，公众对环保的认知较为单一，仅在环境保护方面，公众持有较为一致的情感，容易被这种情感控制而盲目过激地参与对抗。同时涂尔干在社会学研究中坚持“个人诞生于社会”，可以理解为个人生于集体，为集体意识左右。笔者认为在“机械关联”的状态下，个人受集体意识的影响较深，集体或者社会由个人组成，而在成立之后便脱离个人控制，有了自己的发展路径，不再受单个人控制。当然这也并非绝对，人们经常可以看到由一个人或组织带动的流行趋势，即便有相当一批人有属于自己的风格，但依然不能阻挡这股趋势的快速发展。群体缺乏逻辑推理能力，不能一直辨别真伪或对任何事物形成正确的判断。群体所接受的判断，仅仅是强加给他们的判断，而绝不是经过讨论后得到采纳的判断[3]。集体意识比较盲目这是一项先天不足，但在社会生活中不能避免。通过社会分化，个人意识得以发展，个人和集体之间也会存在一定的紧张关系，同样会制造社会矛盾。所以个人意识和集体意识的发展程度有待进一步的考虑。

2.2 专家的权威性遭质疑

与民众被集体情感所控制不同，专家运用个人的专业知识对环境风险进行分析，作出个人的判断。所谓“专家”，主要是掌握某一方面的系统的风险知识，被训练成以定量方法来进行风险评价和管理的人[4]。援引帕累托的三角图（见图1）说明“理性”的人类行为经常由精神状态所决定，而非人们自以为的理论推导。就专家意见不能为民众所信服来看，主要存在如下几个原因：首先，科学具有一定的内部局限性，就如地震不能进行准确的预测，却不能因此就否认专家所做的努力。其次，库恩认为，科学实际上是以某个特定科学共同体在一段时期内公认的既有科学成就为基础的研究活动。科学是客观存在，也是共同体的一个价值依托，存在一定的主观色彩。观念上的不一致难以通过适格的第三方得以协调，更容易成为逻辑推理的牺牲品，过度“理性”会走向偏执，被强烈的个人情感所控制，而在表面上仍以理论装饰。最后，专家的独立性深受质疑，经常被企业聘为顾问，立场有所改变。个别专家的不当行为经常给整个行业抹黑。常被冠以“砖家”的称号与专家自身存在的局限以及民众存在的误解息息相关。

图1 帕累托三角

2.3 政府立场不坚定，消极被动

权力之所以引诱人，最主要是因为经济利益[5]。为了地方经济的发展和个人政绩的突显，地方政府领导经常外出招商引资，而受欢迎的纳税大户往往是一些高耗能、高污染的企业。地方政府在起初往往漠视对民众环境利益的保护，等到出现过激行为，双方的地位开始出现扭转，集体的意识高过政府权威，最终群体性事件往往以政府无条件接受民众核心要求收场。启东事件中政府作出承诺永久取消有关王子制纸排污工程项目，厦门PX项目事件中政府进行重新选址，什邡事件中政府作出“在群众不了解、不理解、不支持的情况下钼铜项目不再建设”的决定。角色转换之后，人们可能会同情政府的处境，集体通过制造混乱、造成恐慌予以取胜。政府态度的转变被民意所控制，容易导致政府立场不坚定，权威性受质疑。也正是因为如此，在重大事件过后，行政首长经常遭遇更换或引咎辞职，存在重新任免重塑政府权威的意味。

从积极的一面看，政府难以自行冲破发展模式的桎梏，而公众的过激行为恰好适度缓解了政府在发展经济上的压力，从外部影响更正内部的行政理念。在发生过群体性事件的城市，企业或者项目的入驻显得格外小心翼翼，当地政府在内不能得到民众的信服，在外招商经常遭遇闭门羹。民众的抵制造成企业的严重损失，项目已经通过审批，并为实施项目做了充分的准备活动，在对未来的合理预期中已经签订了合同，这些巨额的损失理应由政府承担，但政府根本没有能力承担如此重大的损失。对于什邡来说，发展方向单一，唯一的出路是重新拯救钼铜项目。但民众和政府之间缺乏沟通，信息不对称。在权威缺失的情况下，难以进行有效的沟通。一个合法的政府是这样的政府，它成功地让被统治者相信服从一小部分人是符合他们的利益、他们的义务或他们的荣誉的[8]。统治精英凭借各自的手段领导民众，但也会因为集体存在的缺陷让统治者理不清头绪，容易在决策中栽跟头。风险规制对政府的要求是在已有条件下对于不能确定或者把控的风险进行事前主动干预，但从现有案例来看，政府作为利益导向型组织，仍以消极干预为主。

3 环境风险规制的有效运行

3.1 公众环境风险意识的培养

科学发展以及全球经济贸易一体化的进程下，国内的环境问题日趋复杂，面临的环境问题，除了一般的生活常识外，需要更多专业科学知识的储备才能应对风险社会。在复合型环境问题中，民众拥有单一的思维方式，只有一句“我们要保护环境”的口号。在这种“机械”联系的环保意识指导下，个人受集体意识控制，违背共同意识的行为极易引起群体性事件。因此，在环境恶劣、环保意识抬头的背景下，向公众普及科学风险知识尤其重要。公众风险意识主要存在参与不足和过度参与两方面。有学者提及例证法则，如果想不起之前的极端气候不要担心，在这种情况下，与气象科学家对全球变暖将造成的灾难性情景的忧心如焚相比，公众要平静与冷漠得多，而与之相对应的则是政府和公众对全球变暖带来的具有极高概率的灾难性风险预防不足，导致灾难真正发生时，灾难扩大[7]。公众环境风险意识容易出现两极分化，注意力有限，不可能对所有问题高度集中。公众的集体意识没有组织领导，发展比较涣散，但又会在偶尔放松警惕意识时突然冒出来。

公众环境风险意识需要一个合理的引导，有学者提议通过建立并更新风险最糟糕情景信息超级数据库，以及确定相应的预警标准。笔者认为这种方式太书面化，可操作性不强，多数人不会主动接触信息库。除了极少数公众能主动关注案件外，其主要还是消极被动地接受环境风险信息。利用这种心理，政府和社会组织就要加强环境风险意识的培养，通过鲜活的例子向公众阐述风险意识。领袖动员有三种方式，包括断言、重复和传染[3]。“断言”在原始阶段能够发挥重要作用，不做任何推理，将一种观念植入公众的意识中放在现在社会的可行性并不强。“传染”这种形式在传播信念上可以做考虑，并且在发生群众事件中过激行为“传染”得很快，但对于积极行为的影响是有限、缓慢的。“重复”是一项技术活，通过不断地重复深入大脑皮层。帕累托通过派生物理论研究运用心理学手段鼓动别人，反复强调绝对不希望人们在搞政治时按“逻辑—经验”的方式行事[8]。就是通过不断的重复，不管是否合乎逻辑，重要的是给人营造出一种在做推理的表象。“重复”是最简便最有效的手段，例如通过大众传播媒介反复向公众传达科学的环保理念以及科普一些专业的环保认知。当然，“重复”的手段使用太频繁，也可能会失效。

3.2 构建政府与公众之间的桥梁纽带

在环境治理领域，较多的学者通过强调公众参与限制政府权利和体现民意。公众参与如缺乏具体的行为规范的制约会引起政府规制秩序的混乱。一个社会要想维系高水平的共同体，政治参与的扩大必须伴随着更强大的、更复杂的和更自治的政治制度的成长[6]。政府和公众之间一直存在地位不平等、沟通不足、信息不对称等问题，专家组织和志愿者队伍是衔接政府和公众两支主要的社会力量。首先，专家组织主要指的是具有官方性质的风险评估专家委员会，《食品安全风险评估管理规定》（试行）对国家食品安全风险评估专家委员会的职能进行了规定，要求独立进行风险评估，保证风险评估结果的科学、客观和公正。同时将风险评估机构和风险评估专家委员会相分离，专家组负责组主要负责审核评估方案、提供工作建议、作出重要决定、讨论评估报告草案等工作；工作组主要负责起草评估方案、收集评估所需数据、开展风险评估、起草评估报告、征集评议意见等工作[9]。这样的工作分组可以将事实判断和价值判断相分离，作为政府的组成部门，风险评估委员会的独立性难以保证，且不同专家的观点意见可能存在分歧，但纯专业知识分析可以保证专家评估的独立性[10]。除此之外，还包括没有进入到风险评估委员会形成决策的高校专业研究人员，简称为“民间专家”。如前文提及厦门大学的教授通过论证PX项目提出了对当地环境存在的潜在性危险，而在PX项目迁址漳州古雷后，就连续发生了两起特大爆炸事件。由此可见，需要搭建一个交流平台让官方的专家和民间的专家进行充分的信息交流，避免政府二次决策。

专家风险评估小组人员应当尽可能包括与任务需求相适应、具有不同学术观点的专家学者[11]。在专家成员的组成上还要考虑不同地域的组合，一个环境问题可能牵涉到不同地区的生态平衡。在启东事件中，有网友揭示了日本王子纸业在中国设厂的原因，原料桉树生长速度很快，需要吸收大量的水资源，大面积种植会引起地下水位下降、土壤沙化，破坏桉树种植地区的生态平衡。所以专家组的构成不仅要结合中央和地方资源，还要满足不同地方的不同需求。

3.3 风险规制与责任制度相结合

关于社会发展项目，不能仅仅冀希望于政府的风险规制，而且要看到个人的责任规则体系。史蒂芬·夏维尔就适用损害赔偿责任还是安全规制提出了四个相对可欲性因素，分别包括行政费用、知识差异、不具备赔偿能力和逃避诉讼。在环境风险领域中安全规制除了行政费用比较高昂以外其他因素要优于责任规则体系，由于环境风险涉及的内容较为专业，一般的个人凭常识、感觉难以直接获取。在实现规制的诸多领域中，潜在的责任可能超出了涉案公司的资产，而侵权法的威慑作用也因此被淡化了[11]。另外可能由于造成损害的分布较广、损害没有及时显现、因果关系难以判断而难以追求责任免于被起诉或即便起诉了也不能胜诉。在行政费用上，政府为了获取信息、分析数据、聘请专家、指定规则、执行等需要花费较高的成本。

面对未知的环境风险，政府规制在理论上应起到主导作用，实践中存在的问题是政府缺少干预的外部和内部激励。既然不能使得政府积极进行干预，那就需要考虑如何提高政府的审批要求。民众的恐慌来自于生活环境面临的危机和损害赔偿不能得以保障。就不具备赔偿能力而言，鼓励企业购买责任保险是一项措施，因风险不能得到准确的预测，对于投保超出自身资产数额以外的损害赔偿，当事人购买责任保险的激励将是递减的，因为从某种程度上而言对这些损失的保障是当事方有可能并不需要承担的[11]。这就需要保险公司针对这种特殊的情况进行设计，对于未知风险部分降低保费。同时政府在通过项目审批时要求必须购买相当程度的风险责任保险，将部分政府责任转化为社会责任。另一个也反映出民众在通过个人赔偿责任维权的难度系数，关于环境公益诉讼的诉讼时效、证据证明规则、损害赔偿规则本研究不再详细阐述。

[1]赵鹏.风险社会的自由与安全——风险规制的兴起及其对传统行政法原理的挑战[J].交大法学，2011（2）：44-60.

[2]王萌，田信桥，胡云云.我国环境法确立风险预防原则的思考[J].中国环境管理干部学院学报，2013，23（2）:1-3，20.

[3][法]勒庞.乌合之众[M].冯克利，译.广西：广西师范大学出版社，2007：80，130.

[4]戚建刚.风险规制过程的合法性[C]//沈岿.风险规制与行政法新发展.北京：法律出版社，2013：81.

[5]费孝通.乡土中国生育制度[M].北京：中华书局，2013：82.

[6][美]塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，等译.上海人民出版社，2008：65.

[7]杨小敏，戚建刚.风险最糟糕情景认知的角度[C]//沈岿.风险规制与行政法新发展.北京：法律出版社，2013：43.

[8][法]雷蒙·阿隆.社会学主要思潮[M].葛智强，胡秉诚，王沪宁，译.北京：华夏出版社，2001：298.

[9]国家食品安全风险评估专家委员会.食品安全风险评估工作指南[EB/OL].[2013-12-16]（2016-07-29）.http：//www.cfsa.net. cn/Article/News.aspx?id=B648F0405A11A810A020CEFDC7229 D5E920F8C8B0FF9F2D3.

[10]关于发布《二氧化碳捕集、利用与封存环境风险评估技术指南（试行）》的通知[EB/OL].[2013-06-21]（2016-07-29）.http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201606/t20160624_356016.htm.

[11]史蒂芬·夏维尔.损害责任还是安全规制[C]//[美]唐纳德·A·威特曼.法律经济学文献精选.苏力，等译.北京：法律出版社，2006.

（编辑：周利海）

Effective Operation of Environmental Risk Regulation——from The Environmental Group Events

Shi Lizhi
（School of Law and Politics,Zhejiang A＆FUniversity,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

The increase of social risk contributed to the generation of risk regulation,which required the government to use administrativemeans to eliminate ormitigate the risk to interfere with the development of economic development projects.There are threemain problems China's current government regulation in dealing with environmental risksmeans:public participation was congenitally deficient,experts'authority was questioned,the government can not stand firm.In order to ensure the operation of risk regulation,we need to apply the"Repetition"means to cultivate the public awareness of environmental risks,to build a bridge between the government and the public, to combine the risk regulation and responsibility system,improving approval standards,implement the responsibility system.

risk regulation,public participation,environmental risk

社会风险的增加促成了风险规制的生成，其要求政府运用行政手段消除或减轻风险，以此干预经济发展项目的开展。当前政府在处理群体性事件存在公众参与先天不足、专家权威遭质疑、政府立场不坚定等主要问题。为保障风险规制的运行，需要运用“重复”手段来培养公众环境风险意识；构建政府与公众之间的桥梁纽带；使风险规制与责任制度相结合，提高审批标准，落实责任制度。

风险规制；公众参与；环境风险

D912.6

A

1008-813X（2017）02-0018-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.02.05

2017-01-06

施丽芝（1993-），女，浙江台州人，浙江农林大学环境与资源保护法专业硕士研究生在读，主要从事环境危机管理与纠纷解决机制研究。