京津冀协同视角下河北省承接京津产业转移的策略分析

刘艳+孙晓然

基金项目：河北省社科基金项目“河北省精准承接北京产业转移促进非首都功能疏解研究”（项目编号HB16YJ044）的阶段性成果

中图分类号：F127 文献标识码：A

内容摘要：有效承接京津产业转移、大力推进新型城镇化建设是河北省目前面临的重大战略任务。本文分析了河北省承接京津产业转移、推进新型城镇化发展的优势和障碍，指出河北省具有承接京津产业转移推进新型城镇化建设的产业优势、政策优势、资源优势和地缘优势，但长期以来形成的低层次城镇化水平和低契合度产业链条、不断加剧的生态负外部性效应、严重不足的城市有效承载力存量、城市公共服务功能的缺失却大大阻碍了河北省承接京津产业转移的速度和质量。为此必须做好四个方面的工作：发展多元化经济，夯实城镇化的产业基础；改善生态环境，提升区域福利水平；完善城市公共服务功能，提升城市综合承载力；合理科学规划产业园区建设，搭建承接京津产业转移的坚实平台。

关键词：京津冀 协同发展 产业转移 城镇化 策略研究

在京津冀一体化进程不断加快的背景下，京津地区唯有将高技术电子信息产业、高端设备制造业、高污染劳动密集业、纺织品印染业、建筑装饰材料加工业、能源电气设备组装业、机械化工设备生产业、车辆运输维修业转移到环京津边缘的廊坊、保定、石家庄、张家口、秦皇岛、沧州等地区才能有效实现京津冀地区产业结构的协调发展、生态经济的良性变迁、城市布局的合理有序、智慧城市的优化升级、人民生活的健康幸福、民生体恤的深度关怀。本文分析了河北省承接京津产业转移、推进新型城镇化发展的优势和障碍，指出河北省具有承接京津产业转移推进新型城镇化建设的产业优势、政策优势、资源优势和地缘优势，但长期以来形成的低层次城镇化水平和低契合度产业链条、不断加剧的生态负外部性效应、严重不足的城市有效承载力存量、城市公共服务功能的缺失却大大阻碍了河北省承接京津产业转移的速度和质量。

河北省承接京津产业转移推进新型城镇化建设的优势

所谓“产业转移”是指发达区域的部分企业顺应区域比较优势的变化，通过跨区域直接投资，把部分产业转移到发展中区域去，进而实现发达区域和发展中区域在产业空间上和谐并存、共同发展的一种现象和过程。河北省“承接京津产业转移”是指河北省根据自身区位特点、资源特点、发展空间和人力资源条件，积极主动进行区域改革，主动承接京津发达地区的产业优势，进而促进本地区产业结构升级、促进新兴产业聚集、提升经济质量的现象和过程。近年来，伴随着河北省新型城镇化建设步伐的加快，河北省已经形成了城乡统筹、市乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展的城镇化总体格局，很多地区甚至出现了大城市、小城镇和新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化局面，所有这些不仅推动了河北省产业结构和新型城镇化的深度融合，而且为河北省承接京津高位产业的转移奠定了坚实的物质基础。具体讲，在京津冀协同背景下，河北省承接京津产业转移推进新型城镇化建设的优势表现在以下几个方面：

（一）产业优势

世界各国以产业转移促动区域城镇化建设的经验表明，城镇化发展是拉动经济发展的重要“基石”，产业转移和集聚是区域经济发展的强大动力。一方面，健康的城镇化必须以坚实的产业化为基础，只有这样才能有效承载产业转移对新型城镇化的推动作用；另一方面，产业转移又为城镇化建设提供了就业岗位、工资、利息和利润，解决了非农劳动力的需求问题、提高了亚区域群众的收入水平、推动了转移人口的市民化和公共服务的一体化进程。客观来讲，京津地区产业的对外集群式转移为河北省推进新型城镇化发展提供了重大机遇，河北省现已有三大高端装备制造业基地、三大新能源汽车基地、四大电子信息产业基地、六大新材料基地、九大新能源基地和九大生物工程基地，这些产业的发展使河北省形成了产业配套合理、社区服务全面、公共管理优质、要素资源均衡的巨大产业优势。目前河北省正抓住承接京津产业转移的战略机遇，以其独特的优势产业为依托，推动京津冀地区各要素、资本、货物、服务的集聚和重构，这些必将提升河北省新型城镇化建设的整体水平，不断增强区域的核心竞争力和综合实力。

（二）政策优势

根据产业对接的一般原理，处于高位态势的产业很难在利润层次上承接低位态势的产业。如北京市区的航空设备产业无法为了平衡同行业的利润优势而把生产基地转移到低位的河北保定地区；北京西郊的八达岭餐饮业，无法因为利润偏低而整体搬迁到高位利润的北京三环以内；同样道理，天津的劳动密集型产业不可能因为利润的原因而整体搬迁到利润较低的承德地区。也就是说产业的转移和有效对接必然遵循产业变迁的一般规律，一般不会自发实现。但在我国政治权力博弈的独特背景下，国家可以通过税收、行政和法律杠杆来人为促进京津产业向河北省周边地区的转移，这种转移既是京津地区缓解城市建设压力的必然选择，也是河北省提升自身城镇化建设水平的必经之路。为此国家于2014年3月制定了《新型城镇化规划刚要》，提出了未来6年我国城市发展的基本目标，即提升城镇化质量、优化城镇化格局、提倡可持续发展、改善生活服务以及完善城市机制。为了适应国家政策重大调整的要求，国务院有于2015年制订了《京津冀协同发展规划纲要》，指出河北省必须发挥“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”的比较优势，积极推进京津冀地区城镇化布局的优化和升级。基于此，河北省政府制订了《建设新型城镇化与城乡统筹示范区规划纲要（2016-2020年）》，提出在河北省城鎮化建设加速推进、城乡统筹协调发展的关键时期，河北将通过京津冀一体化战略“与京津共同打造世界级城市群、弥补京津冀协调发展的短板”。在京津冀协同发展的背景下，河北省具备了承接京津产业转移、积极推进区域城镇化建设的大好政策机遇。

（三）资源优势

根据产业融合的基本原理，产业转移方和产业接收方必须具备产业对接的基本条件，方能实现有机的契合和生态的链接，否则机械式的产业对接必将产生高昂的物质性和非物质性成本，包括地理转移成本、时间消耗成本、资金滞留成本、人力研发成本等。值得注意的是，经过近几年的发展，河北省已经具备了承接京津产业转移的服务资源优势、战略资源优势和研发资源优势，这些资源优势不仅降低了承接京津低端高消耗、高端高污染产业的地理成本、时间成本和劳动力成本，而且可以为国家节省大量的财政补贴资源。首先在推动产城融合发展、破解城镇化瓶颈方面，河北省的城乡公共服务水平得到了大幅度提升。优质的技术服务意识、高效的生产服务理念、精益化的管理服务宗旨、社会化的民生保障思维、公益化的行政服务精神已经成为河北省各行各业的流行话语。在上述精神性服务资源的支持下，河北省承接京津产业转移的步伐将会大大加快。其次在推动城市规划和布局方面，河北省有效吸纳了京津地区城市发展的总体战略思想，战略性资源较为雄厚。“十三五”时期，河北省为做大做强战略性新兴产业，打造经济发展新的战略支撑，提出了战略性新兴产业发展的总体要求、重点任务、重点产业基地、重大专项工程和保障措施；为推进京津冀产业一体化发展，河北省坚持产业转移与适应资源环境承载力相结合，构建了“一个中心、五区五带五链、若干特色基地”的产业发展战略格局。在研发资源方面，河北省依托京津五大高校成立了“京津冀协同发展联合创新中心”，借助河北10所高校的研究基础和学科优势，融合相关研究机构的优质资源，开展区域产业对接学研究，培养产业融合学方面的专业人才，创新学科建设和人才培养的全新模式，探索提升高校协同创新能力的体制机制，扩大区域优质教育资源的共享和完善。优质的服务、精准的战略、深度的研发必将大大促进河北省承接京津产业转移推动新型城镇化建设的速度和效率。

（四）地缘优势

地缘政治学家摩尔根曾经说过“在地理上比较相近的国家和地区的政治、经济、文化选择具有更大的相关性。”历史学家汤因比指出“威尼斯虽然是一个建筑在一片盐湖泥岸边木桩上的城市，但它的财富、力量和光荣却远超过了波河流域的肥沃平原上的任何一个建筑在陆地上的城市，而阿姆斯特丹这个从海洋中捞出来的城市，却比北欧平原上任何一块同等面积的地方获得了更大的历史名声。”河北省在中国版图上的地理特点决定了其独一无二的地缘政治优势、地缘经济优势和地缘文化优势。为此，河北省抓住了京津冀协同发展的大好机遇，先后制定了地缘博弈的相关政策和发展规划，推进新型城镇化建设和中小城市的转型升级。在定州、辛集、任丘等人口超过40万以上的中等城市加快发展生产性服务业、先进制造业和特色产业，以承接中心城市辐射的产业转移；在永清、涿州、高碑店一带打造设施完善、生态宜居、服务首都的功能性小城市，夯实环首都卫星城建设的对接基础；依托轨道周边的中小城市，沿京广、京九、京沪等铁路和高速公路通道布局建设一批定位明确、特色鲜明、职住合一、规模适度、专业化发展的“微中心”基地，聚集发展京津高位产业或生产环节的转移；在产业地缘优势的基础上，与京津共建一批产业园区、科技园区、科技成果孵化转化基地，形成“京津研发+河北转化”的协作模式，把开发区建设成为京津冀协同发展的增长点，推进集约型城镇化建设。得天独厚的地缘资源为河北省有效承接京津产业转移加快新型城镇化建设提供了有利条件。

河北省承接京津产业转移推进新型城镇化的障碍分析

（一）城镇化发展和产业发展结合度低

从产业结构上来看，2015年河北省的第一产业增加值占GDP比重为11.5%，第一产业占比高于10%，同时河北省的第二产业占比高于第三产业占比，河北省整体水平属于工业化中期阶段；从空间结构来看，由于河北省“城乡二元结构”的不平衡性，河北省城镇化率一直处于较低水平。2015年河北省的城镇化率为49.3%，河北省整体水平为工业化初期。可见，河北省城镇化水平严重滞后于工业化的整体进程（见图1），导致新型城镇发展和产业集聚发展结合度不够，成为影响和制约城镇建设与产业集聚发展的重要瓶颈，同时也使得承接经济产业转移的难度增加。

（二）资源开发和产业转移的环境负外部性凸显

所谓“资源开发和利用的外部性”是指资源开发主体的活动对人本身、社会关系和自然环境所产生的正反两方面的影响。在生态演化学上，大多数学者强调在积极肯定环境资源开发“正外部性”效用的同时，决不能忽视环境“负外部性”带来的消极影响。河北省由于经济发展水平比较落后，环境标准和环境保护意识较弱，在实现经济快速发展、吸引国内外资金方面往往存在不惜降低环境标准而盲目引进域外产业的情况。在承接京津产业转移的过程中，就出现过引进污染密集产业的情况，如首钢石景山分公司在实现20台锅炉成功迁移到河北蔚县时，曾经造成附近河流的严重污染。由于部分污染型产业的转入所带来的环境负外部性给区域环境福利带来了巨大损害，再加上通过直接投资进行的污染密集产业转移动机的隐蔽性，最终造成了区域自然环境损害的潜在性和长期性，也给环境综合治理带来了极大的难度。同时，由于河北省面临的资源、环境压力不断加剧，导致了多地水体和土壤污染严重，特别是近年来很多地区出现了严重的雾霾天气，已经影响到人民群众的生活和身体健康，区域福利负效应愈加明显。发展资源环境的负外部性凸显必然影响到河北省承接京津产业转移的生态耐受性，其作用不可小觑。

（三）中小城市综合承载力不足

近年来，伴随着京津人口自发式外溢趋势的延伸和河北省新型城镇化建设步伐的加快，河北省中小城市的数量在不断增加，这些中小城市大多是在原先县级城關镇或乡级建制镇基础上发展起来的，新型城市的人口主要是来自周边乡镇农民、外来务工阶层、京津“候鸟式”迁徙人口。城市数量的增加是河北省城镇化发展进程中的必然趋势，但与此同时不断增加的城市数量和城区人口也给城市的发展带来了诸多问题。正如有学者所指出的，农业人口进城会对城市交通、生态保护、社区管理等方面的承载力提出严峻挑战。目前河北省仍存在户籍改革与公共服务不对等的现象；一些城镇内部产业发展呈现外延式、摊大饼式扩张，开发区、工业区缺乏明确的功能定位和产业规划，导致部分产业和园区出现“空心化”现象，可能衍生新的“城市二元结构”，导致河北省城镇化质量下降；城市与园区、城市与乡镇、园区与园区、乡镇与乡镇之间仍然处于脱节状态，相互依存关系尚未建立，园区基础配套设施、城市公共服务功能还不健全，城市对产业的吸引、吸纳和承载能力明显不足。城市综合承载力的缺失必然影响到京津优质产业转移的可行性和适应性，同样也会影响到河北省推进新型城镇化建设的总体战略和具体实施步骤。

河北省承接京津产业转移推进新型城镇化的对策建议

（一）发展多元化经济，夯实城镇化的产业基础

河北省必须将推进新型城镇化进程与当前的产业升级、产业结构调整统筹规划、统筹考虑、统筹安排，主动承接京津等大中城市需要调整的技术或劳动密集型的先进制造业和加工制造业有序向中小城市转移，为稳步推进新型城镇化进程提供多元化的产业支撑。要鼓励各城市立足自身资源和禀赋，形成具有竞争力的特色产业。引导大城市发挥人才、技术、信息等要素聚集的优势，发展高端服务业和高科技产业；引导中小城市主动接轨大城市的功能和产业辐射，发展有比较优势和竞争力的产业；支持有一定基础的小城镇发展特色产业集群。同时要避免产业单一化，尤其是针对资源型城市的产业单一化，加快培育发展接续产业，鼓励产业多样化发展，增强河北省承接京津产业转移的可持续性。只有这样，才能积极承接京津产业转移，有力促进产业集群式发展，增强对新型城镇化的带动作用。

（二）改善生态环境，提升区域福利水平

如何降低环境的负外部效应，优化发展环境，对有效承接京津产业转移推进新型城镇化建设意义重大。只有良好的发展环境和完善的服务体系才能吸引、吸纳更多的人才，才能有效承接京津地区的产业转移。当前，河北省应该健全城镇健康发展的目标体系，完善城镇土地征用、规划开发、产业准入规范管理办法，将资源环境的耗费、生态效益纳入城镇发展评价体系；要切实贯彻落实追责奖惩机制，强化节省土地资源，运用低碳城市技术、智慧城市技术提升区域福利水平，构建集约型、低碳绿色型城镇；要切实贯彻《河北省建设京津冀生态环境支撑区规划》，大力推行大气污染防治战略、强化区域水资源安全保障、加快建设区域生态屏障、积极改善土壤和城乡环境、强化资源节约和综合利用、推进京津冀生态建设联动机制的建立；要大力实施山水林田湖生态整体修复工程，落实好河北省大气污染防治、水污染防治和土壤污染防治三个“五十条”措施，确保生态环境质量大幅改善。

（三）完善城市公共服务功能，提升城市综合承载力

政府要科学规划并准确定位大、中、小城市的功能，要引导发展路径多元化，突出河北省大城市的核心功能，通过简政放权激发服务业的发展空间，加快改革户籍制度，实现农业人口的地域转移、职业转换和身份转换，逐步消除半城镇化现象；增强中小城市产业集聚、服务共享和吸纳就业的功能，减少管理层级，加快完善基础设施和社会保障体系建设，满足城镇人口增长对承载力的硬件要求；充分发挥小城镇在新型城镇化进程中的衔接功能和城市节点作用，大力发展特色优质产业，为承接京津产业转移创造有利条件；与此同时，政府应当积极推进产业转移“消化系统”的研究，要使京津转移过来的产业能够在资源利用、服务配套和优化组合方面实现新的突破，要使新转移过来的产业成为河北省经济增长的新节点。

（四）合理科学规划产业园区建设，搭建产业转移的良好平台

产业园区既是承接转移的重要平台和载体，也是推动实现新型工业化和新型城镇化的重要阵地。政府要强化工业园区发展规划，要根据地方产业集群要求建设和经营产业园区，从而在企业间建构产业可持续发展的优质平台；要把产业集群发展与产业园区招商引资结合起来，按照产业集群的发展规划，有选择性地吸引关键性企业在园区内落户，以园区关键性企业、大型企业或企业集团为龙头，鼓励支持一批具有紧密分工与协作关系的关联企业的发展，从而促进产业内部分工并建立相互依存的产业联系，最终形成集群式效应；要以产业集群为导向，建立企业筛选机制，在园区内建立生态有机化产业体系；在产业园区基础设施建设应用方面，要充分发挥PPP模式的投融资功能，全程参与科技企业的众筹融资活动，要发挥文创产业风险共担、 收益共享的优势，大力开展文化创意产业京津冀互动模式的研究；要通过创造就业机会、提升基础设施建设和公共服务水平来提升劳动者的综合素质，实现人口规模、设施服务和劳动者的“城镇化”；要通过互联网金融拓展资金来源渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，缓解政府财政压力。

参考文献：

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3.李伟，宋敏，沈体燕，等.新型城镇化发展报告2015[R].社会科学文献出版社，2016

4.胡书金，刘艳.区域经济一体化背景下承接产业转移问题研究—以河北省为例[J].人民论坛，2013（11）