近代广州辅助性警务力量的发展沿革

吴青

摘要：在时局动荡、政府和正式警察机构赢弱、国内外各种势力交错等多种因素影响下，近代广州的辅助性警务力量发展较快、较为典型。根据其自治程度、与官方的关系为划分标准，近代广州辅助性警务力量可分为直属警察机构者如义务警察、官商合办或官商绅合办者如义勇警察和驻卫警、完全独立于官方者如商团等各类民团组织、独立程度不断变化民间消防力量四类。这四股力量为当时广州的社会治安作出了积极贡献，但也产生了一定的负面影响。这段历史给当下立体化社会治安防控体系建设的启示是：一要重视正式警力以外的辅助性警务力量，二要处理好正式警力与辅助性警务力量之间的关系，正式警力要处于主导地位，把控好辅助性警务力量的发展方向。

关键词：近代；广州；警察机构；辅助性警务力量

中图分类号：F24

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.18.042

近年来，在党和中央政府的各类重大文件中，构建“立体化社会治安防控体系”是屡屡被提起的一个话题。在立体化的社会治安防控体系中，警察机构无疑是极为重要的一环，但仅仅依靠警察机构也不足以完成这种全时间、全空间、全渗透的立体化治安防控，还需要其他辅助性警务力量的广泛参与和协作。随着现代政治国家在市民社会面前的逐步退让、现代警察机构职能的专门化，一定程度上可以说，辅助性警务力量的有效培育和发展，是立体化社会治安防控体系建设成功的关键之一。

温故而知新，新时期辅助性警务力量的有效培育、发展与规范，需要建立在对过去经验教训的充分总结基础上。回溯的跨度越大，越有利于总结、提炼与借鉴。针对新中国成立后的警察历史研究已有较多成果，而中国近代警察制度的建设，大致与中国逐步沦为半封建半殖民地社会的过程同步。在剧烈的冲击下，传统的城市管理方式和措施已无法适应新情况、新问题，当时的中国被迫开展一种全新的尝试：借鉴西方的城市管理模式、创设近代警察机制。因此我们回溯的跨度，以清末为起点，解放前为终点，较为适宜。具体回溯区域上，在中国近代史上，广州无疑是极具代表性的一座城市，民国中期的广州更曾被誉为“模范城市”，广州警察领域的制度建设和实践也远较其他区域更为超前、复杂和细化。有鉴于此，本文以清末民国时期的广州辅助性警务力量的制度建设和实践为研究对象，以期能为当前我国立体化社会治安防控体系的建设及辅助性警务力量的有效培育、发展与规范提供有益参考。

清末民国时期，是华夏大地多灾多难的时期，但同时也是各种新思想、新制度、新举措层出不穷的时期。在这一时期的广州，除官办的国家正式警察机构外，还涌现了不少新型组织。这些新型组织有的延续下来并发展壮大，有的仅仅是昙花一现。以其自治程度、与官方的关系为划分标准，可以分为以下四类，本文亦将据该分类对其历史价值加以探讨。

1.直属警察机构的辅助性警务力量一义务警察

1.1义务警察的设立

吴铁城于1923年3月至1924年9月、1924年10月至1926年4月两度出任广州市公安局局长。这一时期的广州社会治安状况非常差，警察机构同时担负保卫革命和维持市内社会秩序双重任务，常感捉襟见肘。为扭转社会治安形势、弥补正式警力之短缺，吴铁城尝试“以为联络市民补助岗警之不逮，以实力自卫而巩固治安，以为民治之基本起见，拟组织义务警察”。当时的义务警察在一定程度上类似于今天的协警，是正规警察之外的辅助力量，一定程度上缓解了正式警力的短缺，其又像民兵一样不实行统一住宿，而是各自回家居住，为政府节省了住房开支。公安局制定了详细的《广州市义务警察章程》，由市厅呈省署“业准表决，认为可行”后，开始了义务警察的建设。

1.2义务警察的选拔条件

1923年广州市政府批准通过的《广州市义务警察章程》对义务警察的资格进行了明确规定：凡广州市男子具有下列资格者，可以被选为义务警察：第一，年满20岁以上者；第二，身体强健及无不良嗜好者；第三，粗通文字者；第四，品行端正者；第五，在本市居住兩年以上及有一定职业者。具备上述条件而又有当义务警察之意愿者，应向该管警察区署或公安局提出申请，经该管警察区署初选，公安局复选。申请人被选中后，要填写志愿书，同时要有殷实商店为其作担保，但若是商团保送其团员担当义务警察的，不再需要商店担保。

1.3义务警察的管辖及调遣

义务警察归各所在警署统辖，由区署长指挥和调遣。每个警署编练20至50名义务警察，服装、枪械均自备，但公安局应统一规定服装式样。“义务警察服务原无定时，有事时则召集服务，事毕遣回。其服务分配及班数，临时由各区署定之”。该管区署每次都要先将事由呈报公安局核准，方可召集或遣回所统辖的义务警察。服务时，无论时间长短，“概由公家供膳，所用膳费，作正报销，惟寝睡则各自回家，必要时，并得在警署留宿”。

1.4义务警察的训练及待遇

义务警察由所管区署派长员或局分派督察员训练，训练时间安排以不妨碍其正常职业为原则，每星期召集训练两次，训练内容包括现行法令、警察要旨、市政例规、服务细则、兵操、违警罚法等。义务警察服务期为一年，期满后可申请继续服务，同时服务完后应颁给证书，并列为候补警察，“以警长巡官三等督察员署唱补用”，直接派往各厅局任用，或待有警员空缺时即行递补录用。义务警察执行职务导致残废无法谋生的，政府一次性给予五百元养老金，执行职务致死的，一次性给予五百元恤金，由政府备棺殡殓，并将姓名勒碑，以彰功绩。

2.官商合办或官商绅合办的辅助性警务力量——义勇警察和驻卫警

士绅和商人是清末民初中国的两股不可忽视的庞大力量，其一直在包括警务在内的各个领域争夺或试图与政府分享主导权。在腐朽的清王朝末期，巡警与原来的衙役、兵丁实际上大同小异，清末广州巡警扰民害民相当严重。故而早期广州商界对官办警察缺乏信任，要求实行“商办”。1909年，粤商自治会提出了《西江沿岸四乡警察章程草案》，其中第2条就规定：“经费自筹，械服由乡村自行筹款禀准购买，由殷实商店综办，不必官厅经手”。警察作为执政者重要的暴力工具，是不可能交给民间办理的，该提议被当即否决。但这可以反映出绅商阶层对于组建和运营警务力量的意愿和积极性，如黄遵宪在戊戌维新期间创建的中国近代最早的新型警察机构——湖南保卫局的章程就明确该局为“官绅商合办之局”，同时上海亦在地方政府支持下由社会士绅创建巡捕队伍维持社会治安，如1895年成立的南市马路工程局仿效租界创办的巡捕房，1900年成立的闸北工程总局设置的巡警等，都是当地绅商主办的警务组织。而在广州，义勇警察和驻卫警也是在官办警察经费、人手窘迫和绅商阶层的积极争取下建立起来的。

2.1义勇警察

义勇警察队是国民党政权后期广州辅助性警务力量发展的主旋律。抗战胜利后，尤其是占领广州的国民党新一军将市面岗哨撤回，将市区治安权全面交回广州市警察局后，市警察局深感警力不足，组织义勇警察队便提上了日程。1945年12月15日，国民党第二方面军司令部组建广州市义勇警察总队，总队部设于广州市警察局内，局长兼任总队长，督察长兼任副总队长并派两名督察员兼任办事员。根据各分局辖区成立义勇警察队，队部设于分局内，分局长兼任队长。设两名队副，一名由分局局员兼任，另一名坊众组织之征调委员会选出，经总队部考核后委任。分局长派员兼任事务员1名，另设若干分队长，选拔“品学优良”之警长兼任。义警人数无限定，根据各该辖区繁简斟酌编配，最少者10名，最多者83名，全市共计801名。各区由区内商民选出11至13名“公正贤良人士”组成本区义勇警察队征调委员会。委员会设主任委员，同时下设财务、总务、稽核、征调4组。本区义勇警察队所需一切经费由区内商民分担。义勇警察队属民间组织，主要任务为“协助维持地方治安”，包括了防范共产党人和進步群众的革命活动。

义勇警察队的组织体系后来进行了改革，后来制定的《广州市义勇警察组训办法》规定：设直隶于广州市政府的广州市义勇警察管理委员会（以下简称管委会），委员45人，其中主任委员1人，由市长兼任，副主任委员2人，由市商会理事长和市警察局长兼任。其余42名委员部分由市政府指派，部分由市商会召集全市各行业公会选定，并选出13名常务委员。管委会直接听命于市政府，负责全市义务警察的指挥、训练、监督、管理以及枪械、经费、装备之筹措等。管委会下设总队部，总队长1人，由市警察局荐请管委会派任，受管委会指挥，负责全市义务警察的指挥、监督、训练、管理。副总队长两人，由管委会派任。总队部下分设若干区队部，区队长1人，由所在地分局长兼任，副区队长1人，由管委会在区内商民中选任。区队下再设若干分队，区队、分队义警人数由管委会议决定之。如此一来，义勇警察队就升格为市长主管的组织，在市长领导下，警察局和商会共同负责管理和指挥。

为更好地培养义勇警察，广州市警察局专门举办了训练班。从1945年12月开始到1946年9月1日裁撤，共编成22队，训练了832名义勇警察。

2.2驻卫警

时值乱世，为保障广州市内各机关、团体、大商店的安全，市警察局成立驻卫警大队，各机关、团体、学校、大商店需要雇佣保安人员的，均由驻卫警大队派遣。1946年12月12日颁布的《广州市警察局驻卫警派遣实施办法》规定：各公私团体、商店、工厂、住户请派驻卫警，应填写申请书；请派私人驻卫警之名额满10名者，应派警长1名，夫役1名；满30名者应派巡官1名，警长2名，夫役2名；不满10名者则于各驻卫警中指定1人为领班负责管理；驻卫警之枪弹，由广州市警察局发给使用，如有自备者应领正式枪照；私人请派之驻卫警所有服装费用及饷津等，概由请派者负担，并缴交警察局总务科代办。上述规定中关于费用及饷津的内容反映出驻卫警的官民合办性质，类似于警察局培养并派遣的职业保安队。

3.完全独立于官方的民办辅助性警务力量——商团等各类民团组织

以1924年的商团事变为转折点，在此前后各类民团组织的建设状况和政府对其的态度都有很大区别。

3.1商团事变前的广州民团组织发展概况

辛亥革命后，广州地区兵匪横行、盗贼猖獗、社会秩序非常混乱。士绅、商人借口维持地方治安，筹措款项，购买枪弹服装等装备成立各种民团组织。这些组织名称各异，“团练”、“商团”、“农团”、“工团”等不一而足。它们不相隶属、各自为政，领导者一般是当地的买办商人或地主恶霸。广州的商团亦于此时成立。民国初年社会动荡，军、警皆无法有力维持社会治安，商团肩负起了很多本应由警察承担之责任。商团曾自称：“十数年来，粤垣政局迭变，商场未大受蹂躏，皆商团自卫之力；居桓御盗制暴，军警有不能为力者，独商团毅然任之；”商团“平时则分班教练，作育人才；有事则协力布防，保卫闾里。遇有水旱偏灾，无不分途散赈。”商团的上述自我评价固然有一定的自我吹捧成分，但其在维持治安秩序、救灾救困方面的作用和贡献也是不能否定的，商团在此过程中在规模和声望上逐步得以壮大。至商团事变前夕，广州地区已有商团常备军和后备军各4000人，每人配长短枪各一支。城中商团与附城商团全副武装者合共达27000人，人数上和装备上均超过当时的广州警察。

广州商团成立后，为维持治安、救灾救困作出了一定的贡献，但其成立后逐渐被大商人和买办控制，成为英帝国主义支持下的买办资产阶级武装组织，与孙中山领导的广东革命政府为敌。而广州警察是广东革命政府的坚定支持者，因而备受商团的仇恨和嫉视，两者关系恶化、冲突不断。最严重的一次是1923年8月12日早上，九区二分署段内警察因追捕劫匪与商团人员发生口角继而动武，警察被殴伤头部。该署内警察闻声纷至交涉，警察与商团几至冲突。警察以商团无理，一时怒不可遏，卒至引起一轮罢岗风潮。时任公安局长吴铁城提出警察和商团同肩维护地方治安之责，有必要联络感情、加强协作，故于1924年1月14日邀请广州市各区警察长员及市内全部商团共2700余人，在广东高等师范学校大礼堂开茶话会。孙中山到会演说，希冀商团、警察合作共维地方治安，但这并未消除商团与警察之间的隔阂。由于双方代表的利益不同，根本没有合作的基础，会后双方仍冲突不断，关系持续恶化。

3.2商团事变的爆发及经过

1924年10月，革命政府拒绝了商团全省“联防”的要求，并扣留了商团私购的武器，这成为商团与孙中山领导的革命政府公开决裂的导火索。商团欲与革命政府开展全面对抗，在策划广州全市罢市的同时，也展开了声势浩大的反政府宣传，企图迫使孙中山妥协。在此期间，吴铁城属下的警察和警卫军成为孙中山的重要支持力量。公安局加派暗探，在商团总所周边日夜巡逻，侦察商团的一举一动，截缉宣传函件，并派员现场监视商团会议。公安局还令市民非经警区批准，不准付印商团传单。商团发动全市罢市后，革命政府宣布戒严，公安局派警员和警卫军手执书有“广东警卫军保护开市”的白旗，沿街分发吴铁城劝告开市的布告。同时广州市公安局执行省署命令，保护米铺米行，禁止粮食偷运出口，保证粮食供应。8月28日，吴铁城经请示省长廖仲恺，将派发攻击政府传单的商团第九分团中队长邹竞先枪决，引致商团暴怒。10月10日，包括黄埔军校学员、警卫军、工人、学生等在内的游行队伍遭到商团枪击，4名警卫军被打死。革命政府与商团终生军事冲突，孙中山决心以武力镇压商团叛乱，将在韶关准备北伐的警卫军调回广州，由吴铁城亲自指挥。14日下午7时，警卫军率先向商团总公所发动进攻，警察与消防队也参加战斗。此次战斗过后，商团损失较大，气焰受到极大打压，不复振作。

3.3商团事变过后官方对各类民团的处理

商团事变期间，广东省长公署就颁布了《广东全省民团统率处章程》和《广东全省民团条例》，规定所有商团、工团、农团、民团都由省长委任督办的民团统率处统率，凡有违反条例、反抗政府、接济盗匪等行为的民间自卫组织，将予以惩戒或解散缴械。商团事变平定后，广州市公安局按照革命政府指令对商团实行缴械、罚款。到1929年，广州市各种保卫团规模较之早前大为缩减，合计仅剩165名职员、504名团丁、枪556支。再后来，革命政府为有效管控民间武装力量，决定将民团改为警卫队（军）。省设警卫队编练委员会，县设编练处，区设常备队，乡设后备队。警卫军成立后，不得再设立其他武装团体，所有的民团、农团、商团、工团等组织一律取消。公安局长吴铁城兼统广州市的警卫军。至此，民国前期商团分享警察权、参与维持广州社会治安的局面结束。

4.经历了不同发展阶段的民间消防力量

消防乃警务之重要组成部分。之所以将近代广州的民间消防力量单列为一类研究对象，是因为其自治程度、与官方的关系并不如前三类辅助性警务力量那般稳定，而是经历了一个从完全独立到相对独立再到基本丧失独立性的渐变式发展过程。从这一过程中也可以看出国民政府对消防事业的逐步重视和对消防力量控制程度的逐步加深。

4.1民间消防力量独立于官方消防机构的时期

首先必须明确的是，近代广州消防体制一直是民间消防力量与官方消防机构并存的混合消防体制，但两者之间的关系并不稳定、不断变化，在不同时期有不同表现。清末广州便已出现很多民间救火组织，具体名称繁多，如水龙局、水局、水会、水车公所等，基本都是街坊商铺自发集资购置水车等装备。民间救火队在当时的广州贡献巨大，被誉为“吾粤之最有团体、最有公德、最有毅力者”。同一时期官办的近代消防组织——消防警察也在广州建立。

民国成立后至1921年广州正式建市前，广州民间消防和官办消防发展都较为缓慢。两者尽管经常在扑救火灾过程中协作，但相互之间关系并不密切，也不存在统属关系，一般各行其是。1921年广州市政厅成立后，广州进入城市近代化加速期，官办消防实力明显提高，民间消防发展亦提速。同年广州市商会在长堤成立广州市慈善救火会，此时政府苦于火灾日趋频繁，薄弱的官方消防力量疲于奔命，因而对其持欢迎与支持的态度。慈善救火会与市公安局消防总所初期相互配合协作，在消防宣传、扑救火灾等方面的合作尚属融洽。后来双方逐渐产生摩擦和矛盾，但仍是各自为政、互不统属。

1927年初起，鉴于民间消防组织成员业务素质不高、平时缺乏训练、上阵救火非常费力，公安局决定强化民办消防人员的训练。市消防总所每周星期三星期六两天向各民间消防队各派两名教练员教授技术与学识。

4.2官方消防机构逐步控制民间消防力量的时期

国民政府内政部于1929年4月27日颁布《扩充消防组织大纲》，规定“火灾消防组织应直辖于市县公安局，其由自治团体组织者应特别奖励，但须受市县公安局之监督指挥”，正式赋予消防总所对民办消防组织的监督指挥权，此后官方消防组织对民间消防组织的控制便逐步加强。一方面，消防总所施行《管理民办消防队规则》，要求民办消防队在平时训练及扑救火灾过程中皆要服从消防总所指挥，并明确划分各民办消防队的责任地段。另一方面，针对广州市慈善救火会运营过程中出现的问题，先是由慈善救火会、公安局、社会局各派两人组成整理委员会，清查整理慈善救火会的经费、人员、设备等。后来公安局又于1935年1月25日发出布告，认为广州市慈善救火会“办理不善、成绩太低、徒耗市民捐输”、“强行捐款”、“每向灾场店户索酬”、队兵“素乏训练，管理无方，屡在市内滋生事端”、“闲员多于消防人员，杂支多于消防饷项”，将该会撤销，由消防总所接收改为第五分所，宣布“所有该广州市慈善救火会名称，应即取消，并将闲员一律遣散”。第五分所的经费不再向市民募捐，而由公安局全额支给。同时又将黄沙南约救火队、黄沙救火分会合并改组为黄沙民办消防队。

4.3民间消防力量被官方消防机构完全控制的时期

抗战胜利后广州市警察局得以恢复，其在恢复伊始即着手组建各区义勇消防队。1945年10月12日，消防总队召集市内部分街坊消防队召开联席会议，决定组建各区义勇消防委员会，派人指导和训练义勇消防队，并向后者拨付部分消防设备。在官方的大力推动下，原来街坊自行组建的救火队大多被改编为本区的义勇消防队，各区的义勇消防委员会亦纷纷成立。至1947年底，除少数5个区外，太平、惠福等19个区都成立了义勇消防队，统共有368名队员、27600余尺帆布水喉、22辆小型灭火机。但义勇消防队的组建完全是受警察局的推动，其在经费、人员、经费等各方面均受警察局控制，义勇消防委员会更是沒有自主权，与传统的由市民自行组建并管理的民间消防组织存在根本性的差异。因此这一时期尽管广州仍是混合消防体制，但官方消防机构占据绝对支配地位。

4.4民间消防力量的内部制度建设与日常活动

总体而言，广州市大部分民间消防组织都会通过严格的内部规章制度来进行自我约束，以争取街坊民众的支持与信赖。仅广州市慈善救火会一个团体就制定了《广州市慈善救火会组织章程》、《广州慈善救火会消防队部服务细则》、《广州市慈善救火会消防赏罚专章》、《救火会常务委员办事细则》、《救火会职员分部办事章程》等规章制度。其他规模较小的街坊消防队亦同样如此，如下九甫联合救火会改组后亦制定了《下九甫救火联爱义会会规》、《广州市下九甫消防服务细则》、《下九甫救火机筹办处章程》、《改组下九甫消防简单》、《广州市下九甫消防商团责罚专章》等规章制度。

各民间消防组织平时并非散沙一盘，除临时救火外无所作为，其充分利用与街坊市民联系紧密的优势，大力开展消防知识普及宣传。如广州市慈善救火会就将大量火灾预防文章、简单的防火知识、制作防火材料的方法等收录在其编印的《消防指南》、《救火汇刊》等书刊中，各街坊消防队亦充分利用日常训练、召集开会等各种时机努力向民众宣传消防常识。此外，民间消防组织还经常公开举行演习、会操、消防设备试验等活动，吸引市民前来观看，以宣传消防知识。

5.近代广州辅助性警务力量的发展沿革对当下的借鉴意义

“以史为鉴，可以知兴替”，我们研究过往的历史，僅仅是手段，从过往历史中吸收经验教训，为当下的制度和实践提供有益借鉴，方为最终目的。通过对近代广州辅助性警务力量发展沿革历史的梳理，可以为当下立体化社会治安防控体系的构建总结出如下经验。

5.1必须重视正式警力以外的辅助性警务力量

要构建起全时间、全空间、多方位、无死角的社会治安防控体系，仅仅依靠国家正式警力是不够的，还要广泛发动和团结一切积极力量，无论这些力量是官方的、半官方的还是民间的。近代广州历史中义务警察、民间自卫团体、民间消防组织等在维持社会秩序、保护人民生命财产安全方面作出的巨大贡献便是最好的证明。尽管在那一时期，辅助性警务力量的飞速发展还多少带有一丝无奈——时局的动荡使正式警力疲于奔命，国家和政府的赢弱使其无法构建强有力的正式警察机构，故而不得不求助于民间力量的帮助。时至今日，这种无奈已荡然无存，国家富强而稳定。但在新时期，这一客观规律仍然不会发生变化，只有充分重视和促进辅助性警务力量的发展，使其与正式警力之间有效协作，方能使正式警力有效减负、更加精简，方能有效构建真正的立体化社会治安防控体系。

5.2要处理好正式警力与辅助性警务力量之间的关系，正式警力要处于主导地位，把控好辅助性警务力量的发展方向

这是从商团事变中得出的惨痛教训。由于国民革命政府及其属下的广州市警察机构没有处理好与广州市商团的关系，双方关系恶化、摩擦冲突不断，最终导致了商团事变的爆发，给广州市的社会秩序造成了一定的冲击。尽管事态最终得到控制和平息，但仍造成了不小的生命财产损失。而造成这一局面的根本原因，还是在于国民革命政府、广州市警察机构没有从一开始把控好广州市商团的发展方向，使其逐渐被大商人和买办所控制，成为英帝国主义支持下的买办资产阶级武装组织，脱离了国民革命政府的控制，甚至与革命政府为敌。由于双方代表的利益不同，根本没有合作的基础，摩擦冲突也就在所难免。而且由于革命政府和警察机构没有对商团进行及时的管控，任其坐大，使其肆无忌惮，甚至提出了要与革命政府进行全省“联防”之荒谬要求，并且还私购武器弹药。当下辅助性警务力量的建设发展要以此为鉴，政府和公安机关要时刻密切关注辅助性警务力量的发展，把好方向、有效监督和指导，防止出现民间团体脱离政府和公安机关的监督管理范围的现象，不能让本应协助维持社会治安的力量反而成为社会的不稳定因素和安全隐患。