BT类投资项目内部审计问题研究*

廊坊职业技术学院 孙丽丽 张娜

BT类投资项目内部审计问题研究*

廊坊职业技术学院 孙丽丽 张娜

本文结合江阴芙蓉大道BT项目的实际案例，探讨了BT类项目在实际运作过程中存在的问题，并从内部审计的角度，构建了一套适合该类投资项目的审计体系及审计方法。本文的研究有助于发挥内部审计在BT类项目运作实施过程中的监督、风险控制作用，提高该类项目的运作水平。

BT投资项目 内部审计 审计体系

BT是以项目发起方为准授权指定投资者，由投资者负责建设项目（包括项目筹资），并且在指定时间内完成项目建设（项目需符合质量要求标准）后交由项目发起人验收的普遍应用于基础设施建设领域的投资建设模式。完成项目验收后，项目发起者应该按照与投资人所签订的合同在规定时间内向投资者支付相应的项目总投资金额，并且按照约定向其支付相应的资金回报。目前，BT模式在公路、地铁、污水处理等领域得到了广泛的运用，且在城市基础设施建设方面发挥着越来越重要的作用，极大的缓解了我国城市建设资金不足的问题。然而，现阶段国家法律、法规尚未对BT类项目进行规范，加上各个BT项目都有着自己的运作模式，所以其在投资决策、运营过程控制及后续回购等管理环节逐渐暴露出诸多问题。

一、江阴芙蓉大道BT项目简介

（一）江阴芙蓉大道BT项目概况2007年5月，中交投资公司与江阴市人民政府签订《江阴芙蓉大道西段（含扬子江路）、长山大道一期、暨南大道一期工程项目投资建设合同书》。工程内容包括施工图范围内的道路、桥梁、土建工程（不含给水系统、照明系统、绿化等），合同工期24个月，合同总价约30亿元，其中前期工作配套费9亿元，建安费用、监理费用、项目公司管理费用等9亿元。项目建成完工后由江阴市政府委托其代理机构江阴城市建设投资有限公司代表政府履行回购义务，建设期间江阴市政府授权江阴市交通局在工程建设期间负责全面管理本建设项目。江阴市交通局、江阴城市建设投资有限公司与本项目相关的所有行为均等同于江阴市人民政府的行为，江阴市人民政府对合同规定应尽的一切义务、责任承担连带责任。

（二）江阴芙蓉大道BT项目运作模式简介BT项目内部审计建立在对项目运作核心风险分析及把握基础上，风险的判断、识别必须从项目的运作模式、交易模式入手，就江阴芙蓉大道BT项目而言，与核心风险相关的两种主要模式包括项目交易结构及资金流向结构。

（1）项目交易结构。BT项目没有固定的运作模式，一般可以根据不同实际情况对整个运作模式进行调整，本项目实际交易结构如图1所示。该项目中政府或回购方是BT投资项目的实际业主，由其把建设项目向指定投资人授权。工程项目业主为江阴市交通局、江阴城市建设投资有限公司。投资人为中交投资公司和江阴项目公司，投资人建立自己的项目公司，全权负责整个项目的运营及项目公司和回购方签订协议，并由后者提供合约担保，项目公司负责项目施工的一切实际操作。本项目的施工承包商为中交三航局，监理单位为江苏某监理公司，工程竣工及验收合格后，项目公司将项目移交给回购方。

图1 江阴芙蓉大道BT项目交易结构

图2 江阴芙蓉大道BT项目资金流向结构

该项目投资人注资成立项目公司（江阴项目公司），并在项目运行过程中，视情况向项目公司增资以维持项目运作；并以项目公司为融资平台进行项目筹资，允许社会投资人入股，同时公司还会从银行处取得一定的金融贷款；给本项目提供资金的股东包括投资人中交投资公司及隐性股东中交三航局。项目公司向施工单位和监理单位拨款，完成项目施工；工程竣工验收合格及项目移交给回购方后，进入项目回购期，回购方根据约定回购价分期将投资人用于项目建设的资金和约定回报支付给投资人；待收到回购款，项目公司还清因项目建设所背负的债务，在扣除各种费用和成本后，分配利润给各股东（投资人和社会其他投资人），在收回所有回购款和回购期结束后，对项目公司进行清算，股东收回投资结束项目。

二、BT类项目内部审计体系的建立

（一）扩大内部审计范围新的内部审计体系中，内部审计应在原有的基础上拓宽审计领域、扩大审计范围。应适当减少传统审计，如可由外部力量进行的财务收支审计，走形式的经济责任离任审计，应有法律等部门进行的合法合规检查，应由纪检负责的违规违纪调查等。同时将审计力量往企业投资决策、战略、内部控制、风险管理等方面转移，探索新的审计领域，如采购审计、计划审计、人力资源审计、资产资源的有效性、效益性审计等，以逐步提高内部审计关注的层次，为管理决策提供服务。

（二）建立内部审计考核体系内部审计工作的效率与效果对提高对整个组织的治理水平、管理水平是非常有帮助的。一套科学、完整的内部审计考核体系不但能促进内部审计提高审计质量，而且也能激励内部人员工作热情、积极性和主动性。因此只有建立一套科学的内部审计业绩评价体系，才能为考核提供依据。新审计体系应从七个方面着手建立内部审计业绩考核体系，具体如表1所示。其指标可以根据企业的不同特点调整，可以细化或者增减评价内容。

表1 内部审计业绩评价表

（三）规范内部审计工作内部审计的质量高低与审计工作是否规范，制度是不是健全并有效执行有直接关系，因此应从这两方面加强。一方面加强内部审计制度建设。在制度建设方面，除建立适应一般企业的内部审计制度外，还应针对投资项目的特点着力建设针对项目风险控制的制度、规章，包括《投资项目前期审计实施细则》、《内控制度评审办法》、《在建项目资金审计实施细则》、《合同审计实施办法》、《工程结算审计管理办法》、《投资项目后评价管理办法》、《内部审计质量评比办法》等一系列制度，让制度、办法指导审计工作的开展，规范审计行为，提高审计质量。除上述规范、指导内部审计人员的制度外，还应建立审计结果公示、审计人员廉洁自律等制度，从外部、行业自律角度约束审计人员。另一方面，规范内部审计流程。内部流程建设是为了提高审计质量，规范审计行为的一系列过程安排。包括从指定年度审计计划，编制审计项目方案到审计实施、后续审计的整个流程。上述审计流程控制要点包括：一是实施审计，编制审计工作底稿和撰写审计报告。其控制的目的主要是规范审计工作，保证审计质量。二是监督被审计单位审计中出现问题的落实情况。其控制目的是防止审计中出现的问题得不到有效落实，防止只审不改，内部审计流于形式问题的出现。

三、江阴芙蓉大道BT项目内部审计的实施

（一）审计方案设计由于江阴芙蓉大道BT项目核心风险在于项目运作，应制定以控制项目运作风险为重点的审计工作方案，应包括以下内容：

（1）江阴芙蓉大道BT基本情况。审计实施前要通过各种途径了解该项目的决策背景、项目所在地经济、政治环境、运作模式等。

这家四合院的餐厅是正宗的北京菜。内庭装潢也是别出心裁，从庭院处的鸟笼、八仙桌，前厅等区域的四合院上方格局，到大厅的残垣断壁古城墙、胡同巷子老北京门牌号，再到唱戏的台子和烤鸭的挂架，甚至到餐桌上点菜的牌子、精致的餐巾纸木盒，小小餐厅的每一处都有老北京的不拘一格，尽显老北京的独特风韵。

（2）审计的目标。第一，决策阶段。通过对决策过程审计，找出决策环节存在的问题，对决策层提供以后项目决策建议。通过合同订立过程审计，判断项目投资风险是否通过合同予以锁定或降低。第二，项目建设阶段。对项目运行规范性评价判断，审查对项目工期、质量、造价、财务等风险否有良好的控制。第三，回购阶段。项目是否建立回购管理制度，项目收益是否及时取得，是否进行有效的税务筹划。

（3）审计范围和对象。审计范围包括投资决策、项目建设、项目回购全过程。审计对象包括投资决策部门、项目运作单位。另外还可能因审计实施过程中遇到的重大事项延伸调查至其他单位，如施工单位、监理单位和回购方等。

（4）审计风险的评估及重要性水平的确定。根据内部审计定位及公司特点，江阴芙蓉大道BT项目审计风险主要为项目决策、运作中存在重大问题而内部审计人员未能及时发现、报告。重要性水平以问题性质判断，凡是关系到项目投资收益取得的造价、质量、工期、回购款项等问题均作为重要点。

（5）审计内容和重点。根据江阴芙蓉大道BT项目特点，审计内容确定为涉及项目决策、建设、回购全过程的决策资料、管理文件、账务资料、合同等。其重点在于，决策阶段重点是决策的科学性，是否存在重大因素的遗漏。合同签订阶段，对核心风险的约定是否足以锁定项目收益。建设阶段，重点是项目公司运作规范性，工期、质量、造价是否得到确实控制。回购阶段，重点是是否建立完善回购管理制度，回购应急处理办法等，当回购出现问题时处理是否及时恰当。

（6）审计人员组成。配备工程造价、法律、财务、企业管理等方面内部审计人员。

（二）决策阶段审计

（1）投资可行性研究的审计。为确保项目投资可以更好的满足客观需求，促使项目投资的经济效益最大化，在进行项目投资前，应从各方面充分分析将要投资项目的可行性。包括投资建设之前的项目商务论证、项目建设的技术可行性分析和经济可行性分析，同时对项目完成建设之后的投资收益加以评估，为投资提供更加准确可靠的参考。在江阴芙蓉大道BT项目具有收益与回购紧密联系、收益率确定的情况下，回购风险尤为突出，因此审计中应重点关注投资研究部门可行性研究的客观性、科学性。具体做法是，索取有关资料，判断投资研究部门对回购风险的认识，选用的分析工具是否合适，对回购方回购能力的判断是否客观、全面等。

（2）《投资建设合同》与《回购协议》的审计。这两个合同是BT类投资项目的灵魂，是指导整个项目运作，保证投资收益能否实现、投资风险能否有效控制的根本。上述两合同存在部分内容相同，合同结构亦具有一定的相似性，因而协议中的关键条款及风险也存在一定的相似性。

建设内容同与投资规模问题。在双方签订的协议中有两项必要条款：其一，项目建设的具体内容和要求；其二，投资规模。然而在谈判过程中，通常情况下只能对上述条款加以大致确定，其完全确定需要在完成协议签署后，在不断的投资建设过程中才能实现。因此，最终确定的项目建设具体内容和要求、投资规模通常会和最初的条款规定存在差异。倘若投资额仅有细微变化，投资人及回购方可以协商调整，但如果数额较大，则存在以下问题：一方面，投资人或许会因为自身融资能力有限难以在规定时间内得到足够的融资量，使得项目工期延后，进而造成项目难以按时移交、回购。另一方面，对于回购方而言，倘若项目投资规模发生了显著变化，那么通常就会牵扯到项目重新审批，因此政府往往会十分慎重的看待上述协议条款中的投资规模变更，同时这也是签订协议最主要的风险。为有效规避投资规模发生显著变更的风险，投资人应在和回购方谈判磋商过程中仔细勘察建设项目现场情况，充分了解建设施工地区的土地政策、财税政策等等和项目建设有关的政策，加强项目投资规模的审核力度，在基本确定项目建设内容情况下，最大程度做好项目审核，防止因为人为原因致使项目规模在协议签订前后出现显著差异。审计应重点关注，由于工程建设过程中材料价格、工期、工程建设内容变化等导致的投资规模发生变化是否计入回购基数，调整金额如何确定，要履行哪些调整程序。同时，审计时应索取合同签订过程中相关资料。

回购资金来源及回购担保。实际上，BT项目的回购方通常为中央政府或者当地政府，因此项目的回购资金往往会列在政府当期财政支出当中。倘若在项目投资建设和回购协议中写明这一点，那么政府就必须在项目移交和验收完成后的每年履行把项目回购资金支出记入当年政府预算的法律义务，其是对项目投资人最佳的回购保证。按照当前我国法律框架体系，政府通常不会为BT项目投资人提供财政担保，而往往会提供当地某个公有制企业作为信用担保企业，由其为投资人提供信用担保，然而，相较于财政担保而言，信用担保对投资人所起到的保护作用明显要弱很多。所以，投资人在签订协议时最为关心的问题在于回购资金由谁支付、怎样支付，由谁为其提供担保。上述两个问题是投资BT项目时投资人的最大风险。在对回购资金来源及回购担保合同条款审计时应关注三个问题，一是合同条款中是否约定将政府回购支出列入回购当年的财政预算。二是回购协议中，对回购担保物约定是否清晰，相关担保物所有权是否存在争议，担保物是否属于法律规定无法变现的情形，投资方是否能独立启动并操作担保物的处置程序等等。三是担保率（担保物价值与担保金额）是否过高，担保物价值变化如何处理等。

（三）项目建设阶段审计审计中对项目建设阶段应重点关注以下几个方面。

（1）组织机构。如前文所述，鉴于BT项目目标的单一性和具体性，在机构设置上不需“五脏俱全”，一些合约、财务、法律等关键部门必须设置，但其他一些相对不重要的部门可以不设或合并设立。在管理层级上尽量采取扁平化的方式，减少管理层级，董事会可以扩大授权的范围，给予经营层更大的权力，笔者认为除涉及工程进度、投资额变化、重大技术方案等问题外均可授权经营层予以解决。

（2）进度管理。进度直接关系到BT项目的回购时点和是否承担违约责任等关系投资人核心利益的问题，是项目建设阶段重点把控的内容之一。进度控制的最终目的是确保项目进度目标的实现，进度控制的总目标是建设工期。在针对该部分审计时应该重点关注，项目公司是否建立了完善的进度管理体系、落实是否到位，对于施工等单位的工期索赔处理是否得当，是否在取得对政府的反索赔签证的前提下处理。对于由于政府原因导致的工期延误是否积极与政府沟通，是否及时提出反索赔要求，工期风险是否得到转移。

（3）质量管理。工程项目是按业主建设意图单项进行设计的，具有单项性的特征，质量必须一次性满足合同规定的要求，具有一次性与寿命的长期性特征；工程项目一般都要投入大量的人力、物力和财力，具有高投入特性。通常而言，BT项目完成回购需要较长的年限，一般都已经超出工程质保期，倘若在超过工程质保期后，回购方仍未完成项目回购，则其对于项目投资方在经济层面有着很强的控制力，相当于投资方需要在一定程度上延长BT项目质保期，因此投资人必须认识到工程质量的重要性。对投资人而言，工程质量控制必须基于协议合同执行，因此其应该尽可能选择优秀的参建单位，并且组织好自己的项目管理团队，确保施工质量。除此之外，投资方应聘请严格负责的现场监理，严格按照施工规范监督项目工程的实施。该部分审计应重点关注，项目公司是否选建立了质量管理的相关制度，对施工单位、监理单位的选择是否科学，施工合同的执行是否到位，对施工、监理单位人员的管理是否规范，招投标中确定的施工、监理人员是否存在随意更换等问题。

（4）工程造价管理。工程造价是工程项目按确定的建设内容、建设规模、功能与使用要求等全部建成并通过验收交付应支出的费用。建设项目总投资中包括购入各种设备费用、建筑施工和安装施工费用、勘察设计应支付费用，也包括建设单位自身进行项目筹建和管理所花费的费用等。投资人的造价管理是确保项目得到投资回报的关键，其必须严格围绕回购协议加以实施。对投资人而言，其投资成本要得到回购，必须得到政府的确认。对于概算包干回购合同，投资人造价管理应以控制建设成本为要点，争取包干回购基数与投资额之间的差额利润，投资人可以通过优化设计、优化施工方案、科学组织等措施来控制总投资额。对于非包干回购合同，在回购协议中须约定对工程造价的确认方式，因变更、合同缺陷等产生的造价变化应及时得到政府方确认并进入回购基数。江阴芙蓉大道BT项目为非概算包干，投资人由于设计工程量的变化引起的变更需要得到政府或回购方的确认方可计入回购基数。审计中应审查建设过程中由于工作量变动导致的投资增加是否得到政府相关部门的及时确认，计入回购基数。

（5）财务管理。由于江阴BT项目合同总额约30亿元，金额较大。因此说该项目的财务管理、资金管理对降低投资额，确保投资收益非常重要。江阴项目公司建立了一系列财务方面的规章制度，包括《建设资金管理办法》、《银行贷款计划、使用管理规定》等，从制度上保证了资金的安全、高效。鉴于该项目的管理模式的特点，审计中还应注意受托管理方是否存在越权侵占控股股东利益的情况，是否存在超前计量施工方提前获得施工利润的情况。

（四）项目回购阶段审计

（1）竣工验收管理。此处的竣工验收更为注重项目公司怎样确保项目顺利完成，尽可能更早的开始回购程序。因为BT项目的回购就是收获阶段，如何做好项目回购阶段工作，将直接影响到回购的及时性、回购资金的安全性。一般BT合同约定，项目回购以项目竣工验收为起点。审计应重点审查项目公司对竣工验收工作的重视程度，对竣工验收相关准备工作的充分性，有关竣工验收资料的完整性，以便从投资人角度顺利推进该项工作，避免因投资人原因致使验收工作的滞后，影响回购的正常进行。

（2）税收管理。对于BT投资项目的流转税，当前我国还没有出台针对BT项目经营模式的纳税规定，所以项目投资人应该在和回购方签订合同前积极与当地政府协商，尽可能为自己争取到有力的税收政策。如果在项目签约阶段未就流转税明确约定，应在回购阶段与税收征管机关沟通、协商，争取较低税率和较低税基，已降低税务成本。对于所得税问题，审计中应关注项目公司是否充分利用现行税务政策，争取建设期企业所得税的递延，以降低资金成本。

（3）回购管理。BT项目能否实现预期收益，除了项目投资决策时对回购方的财力、资信状况进行调查以及建设过程中质量、工期等予以控制外，后期的回购管理也极为重要。因为进入回购期后，地方政府的经济发展状况、财政收入以及政府的政策都会有变化，投资谈判时的边界条件己发生了较大变化。为了降低回购风险，投资人除保持和政府一贯良好关系外，还应建立一套回购方案和应急处理办法，以应对可能的变化。回购阶段审计时，应重点关注项目公司是否专门建立回购管理办法，是否存在重施工、轻回购的情况，是否定期分析回购方的财务状况、是否建立无法收回应急预案等。江阴芙蓉大道BT项目于2009年12月5日全面完工，2010年9月15日通过交工验收，回购方江阴城市投资建设有限公司于2010年8月按合同约定支付了一期回购款13.89亿元。按照约定，第二期回购款10.82亿元应于2011年10月支付。但后期由于国家货币政策及国家清理地方政府融资平台、江阴市近年固定资产投资规模投资过大及地方政府换届等因素影响，回购款迟迟未能支付。在对该项目回购期进行审计时不仅应关注项目公司是否建立回购管理办法，是否定期分析回购方财务状况；还应关注是否建立相关应急预案，项目回购出现异常时能否及时做出反应等。

*本文系河北省教育厅课题“关于高等院校固定资产管理与核算问题深究”（项目编号：SZ141219），河北省社科联课题“河北省城市商业银行发展问题研究”（项目编号：2014041412），廊坊市科技局课题“基于提升风险管理水平的公立医院内控体系构建分析”（项目编号:2014023176），廊坊市社科联课题“廊坊市民营企业财务管理机制构建研究”（项目编号：2014043）阶段性研究成果。

［1］彭红涛、邱忠毅：《建设项目工程造价跟踪审计运行模式研究》，《中南财经政法大学学报》2011年第4期。

［2］张勇、肖跃军：《探讨全过程跟踪审计在工程实践中的应用》，《建筑经济》2011年第2期。

（编辑周谦）