G20对全球贸易投资规则的影响与中国的对策

杨春景

【摘要】G20作为2008年国际金融危机之后出现的全球治理平台，对于全球贸易投资规则的影响越来越大，其中主要体现在遏制全球贸易保护主义、维护多边贸易体制、加强多边投资政策协调等三个当面。中国应积极利用G20全球治理平台，在贸易投资规则制定等方面发挥积极作用；加快推进改革开放，增强引领规则制定的能力；注重人才梯队培养，加强国际经贸人才队伍建设。

【关键词】二十国集团；全球贸易投资规则；中国对策

一、引言

2008年爆发的国际金融危机促成了一个新的全球治理平台的诞生，即二十国集团（简称G20），成員中包括全球主要的经济体（其中包括美国、日本、德国、法国、英国、意大利、加拿大、俄罗斯、中国、阿根廷、澳大利亚、巴西、印度、印度尼西亚、墨西哥、沙特阿拉伯、南非、韩国和土耳其以及欧盟）。G20成员的人口总量占全球的2/3，GDP占全球的85%，占全球贸易额接近80%，占全球吸引外资额和对外投资额的70%和80%。G20成员的体量决定了其在全球治理中必然发挥着独到且重要的作用。

G20成立的初衷是为了应对金融危机，增强全球主要大国在财政、金融政策方面的协调性，因此G20财长和央行行长会议是其中的主渠道。随着时间的推移，国际金融危机尽管影响犹在，但是其紧迫性相比经济危机爆发后的几年已经有所减缓。在这种情况下，全球贸易和投资作为财政、金融之外的另一个领域，重要性日益凸显。因为G20成员自身贸易总量、代表性和全球的影响力，实际上已经在世界贸易组织（WTO）以外形成了一个“迷你WTO”。G20成员数量远远少于WTO，因此在贸易投资政策方面的协调难度大为减小；同时，鉴于G20成员是全球主要经济体，在贸易投资规则方面所达成的成果实际上是代表了全球主要经济体在全球贸易投资事务中的立场和观点，代表了贸易投资规则的发展方向，对多边贸易投资规则有着举足轻重的影响。

二、G20对全球贸易投资规则的影响

2008年国际金融危机发生之后，全球经济遭受重创。在此背景下，作为拉动经济增长的重要引擎，刺激国际贸易和投资发展成为G20成员的重点关注领域。2008年以来，G20在全球贸易投资规则领域做了大量的工作，成员已经意识到G20在该领域可以有更大的作为。2015年，在中国的提议下，G20土耳其安塔利亚峰会确定了贸易部长会议的定期化机制，提升到与G20成员央行行长和财政部长会议同等的级别。从G20发展的历程来看。G20对于全球贸易投资规则的影响主要在以下三个方面：

1、遏制贸易保护主义

20世纪30年代欧美爆发经济危机，世界经济萧条，各国为了一己之利，纷纷采取以邻为壑的贸易保护主义政策。其中美国颁布了臭名昭著的《斯密特——霍利关税法案》，对进口至美国的产品征收关税平均水平高达53%，欧洲国家纷纷效仿，导致全球贸易总额大幅下降70%，这种以邻为壑的短视做法严重加剧了世界经济危机。2008年金融危机爆发之后，贸易保护主义有所抬头，全球主要国家担心世界各国重走保护主义覆辙，导致世界经济陷入全面衰退，甚至如上世纪一样引发战争。因此，在2008年召开的第一届G20华盛顿峰会上，与会成员一致同意坚决反对贸易保护主义，承诺在峰会结束后一年内避免设置投资、货物贸易、服务贸易新壁垒，这是全球主要经济体在历史上第一次就反对贸易保护主义做出集体承诺。此后历届G20峰会中成员均明确表示反对贸易保护主义，承诺不采取贸易保护主义措施的承诺期限也不断延长；同时G20成员推动以WTO为平台，加强对全球贸易政策监督和审议，授权WTO等国际组织发布G20成员贸易保护报告，对各成员采取的贸易措施形成集体压力。G20多措并举，对遏制全球贸易保护主义的蔓延起到了中流砥柱的作用，功不可没。

同时，在WTO多哈回合谈判进展缓慢的情况下，以“短、平、快”为特点的区域贸易谈判兴起，各主要经济体将主要精力放在区域贸易协定谈判上。据WTO公布的数据，截止2016年7月1日，WTO成员通报签署的区域贸易协定已达635份，平均每个WTO成员签署了接近4份自贸协定。一些超大规模的自贸协定谈判引起全球各国的关注（如美国主导的《跨太平洋伙伴关系协定》和《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》）。全球区域性贸易谈判的兴起导致全球贸易规则的“意大利面条碗”现象越来越严重，全球贸易规则开始走向“碎片化”，实际上是一种贸易规则层面的“保护主义”。G20成员敏感地捕捉到了这一信号，作为全球主要的经济体，G20成员在历次峰会一直支持加强区域贸易协定的透明度，确保与WTO为主导的多边贸易规则的一致性，提升贸易便利化水平，摒除规则的“藩篱”，一定程度上遏制了贸易规则的“碎片化”趋势。

今年7月在上海举行的G20贸易部长会议通过的贸易部长声明，再次发出了反对贸易保护主义的明确信号，G20成员决定将不采取新的保护主义措施延长至2018年，具体承诺包括不采取新的贸易保护主义措施，和逐步减少和取消已经采取了的贸易限制措施。同时，G20成员同意进一步加强区域贸易协定透明度，确保其与多边规则的一致性。

2、维护多边贸易体制

1995年成立WTO，以其代表的多边贸易体制在推动全球贸易自由化方面起到了主导作用。目前，WTO共有163个成员，是处理全球贸易投资事务最具代表性的组织，以WTO为代表的多边贸易体制也是全球涵盖范围最广、规则体系最为全面的贸易规则体系。但是，2001年WTO启动多哈谈判之后，由于成员所处的发展阶段、自身利益等因素难以在如此庞大的组织内取得共识，而协商一致的决策机制又是WTO制定多边贸易纪律的基础，多哈谈判久拖未决，持续了15个年头但尚未取得实质性进展，这已经减损了WTO在制定多边贸易纪律方面的信誉。

G20成员作为WTO的核心成员，肩负着维护多边贸易体制的主要责任，这不仅符合G20成员的共同利益，也符合全球各国的共同利益。G20维护多边贸易体制主要体现在两个方面：第一是继续支持WTO在全球贸易投资自由化过程中的主体地位。G20成员是WTO最为核心的成员，如果G20对WTO在全球贸易投资进程中的主体地位不认可或者存在异议，则WTO根本无法在163个成员中树立威信，正是从这个意义上来说，G20成员对WTO的支持是多边贸易体制能够继续发挥作用的重要支柱，所以历次G20峰会都将支持多边贸易体制作为其中的核心议题之一，在会议上共同发声支持多边贸易体制的主体作用。第二，进一步支持推动多哈回合谈判取得积极进展。2001年，WTO启动多哈回合谈判，一直到2008年经济危机爆发，谈判几乎没有取得任何实质性进展。经济危机的爆发更使得WTO成员对于多哈回合谈判信心继续走低。在此背景下，G20成员通过每年举行的峰会积极就推动多哈回合谈判进行磋商，凝聚共识，缩小分歧，为促成2013年巴厘岛WTO第八届部长级会议达成了以《贸易便利化协定》为核心的“早期收获”协定做出了积极贡献，在一定程度上挽救了WTO。

尽管多哈回合在巴厘岛获得了一线生机，但是谈判仍然没有完成，G20在2014、2015年峰会上仍对推动多哈回合谈判积极努力，寻求可能推进谈判的路径和方式。2016年7月在上海举行的G20贸易部长会，成员再次承诺2016年底前G20成员全体批准《贸易方便化协定》，同意持续推动多哈回合剩余议题谈判，探讨潜在的、合乎各方利益的新议题谈判。

3、加强多边投资政策协调

相比于WTO为主导的多边贸易规则体系，国际投资规则呈现“碎片化”的特点，并没有多边的纪律约束。因此，世界银行、国际货币基金组织、联合国、WTO都曾尝试设置全球性的贸易投资纪律，但最终无功而返。相比于金融、财政政策，投资政策原本不是G20讨论的重点，但随着金融危机的继续蔓延和影响的扩大，投资在拉动全球经济增长中的引擎作用日益受到重视，但是如何在全球层面减少投资规则的障碍，增加投资政策的透明度日益成为全球主要投资输出方和接受方的重要议题。G20成员占全球吸引外资额和对外投资额的70%和80%，G20国家对于投资政策的协调也日益受到关注。

2016年在中国上海举行的G20贸易部长会上通过了全球首个多边投资政策性纲领文件，即《G20全球投资指导原则》，无论是在G20历史上还是国际投资规则制定的历史上都留下了浓墨重彩的一笔。《G20全球投资指导原则》确立了反对跨境投资保护主义、共同营建开放、非歧视性而且透明、可预见性的投资政策环境并且加强投资保护，确保投资政策的透明度，并且推动投资可持续发展以及承担投资者的企业社会责任九大原则。尽管仅仅是规定了基本的指导原则且明确为非约束原则，但是却为未来G20成员就多边投资纪律的具体细则进行讨论设立了基本框架。《G20全球投资指导原则》为G20协调制订国内投资政策和商谈对外投资协定提供重要指导，同时为弥合国家间投资政策利益分化，加强多边投资政策协调迈出历史性一步，将为促进全球投资增长提供长远制度性引领。可以预测，未来G20在协调全球多边投资政策方面将发挥更大的作用。同时，鉴于G20成员在输出投资和吸引投资方面的巨大体量，在国际投资规则制定领域享有绝对的主导权，很可能未来全球性的多边投资规则的诞生就是以G20所指定的投资规则为蓝本。

三、中国的应对策略

1、积极利用G20平台，引领国际贸易投资规则制定

改革开放30多年来，中国已经成为全球贸易投资体系中的重要成员，以积极主动的姿态参与并引领国际贸易规则的制定是客观要求，也是历史发展的必然选择。现有的国际贸易投资规则体系是在西方发达国家的主持下制定的，虽然促进了全球贸易投资的发展，但是主要受益方仍然是西方发达国家，对于广大的发展中国家仍然存在不合理、不公正的地方。谁掌握了规则制定的主导权，谁就掌握了未来更大的发展权。国际贸易投资规则的制定需要平台支撑，在WTO、国际货币基金组织、世界银行等国际组织进行的贸易谈判、投资规则制定谈判无法达成共识且陷入僵局的情况下，G20成员是全球贸易投资最为重要的参与者，在小范围内就贸易投资规则达成一致再以此为基础走向多边是一个现实可行的方法。因此，G20提供了一個中国积极参与国际贸易投资规则的平台，中国必须用好、用足G20平台，才能在新一轮的贸易投资规则重构过程中发挥积极作用。

积极利用G20这个平台，引领国际贸易投资规则制定要从两个方面进行努力：第一，要提出完善国际贸易投资规则的积极主张。从自身实际出发，积极提出“中国方案”，讲好“中国故事”，让国际贸易投资规则更好地满足中国诉求，维护中国的核心利益，这是中国引领国际贸易投资规则制定的出发点和落脚点。第二，要坚持求同存异，用好自身的“巧实力”。当今世界国际贸易投资规则谈判不是“零和游戏”，而是“多赢”，谈判实际上是相互妥协的过程，需要主要大国发挥引领和协调作用。所以，中国在这个过程中要在坚持自身核心利益的前提下，承担与大国相称的国际义务，积极促成规则的制定工作。在中国政府的主导下，今年举行的G20贸易部长会通过《G20全球投资指导原则》就是中国积极利用G20平台，引领国际贸易投资规则制定的典范。

2、加快推进改革开放，增强引领规则制定的能力

全球贸易投资规则发展的趋势就是反对贸易保护主义，减少投资隐形门槛，自由化、便利化程度越来越高。但是国际贸易投资规则的谈判过程是一个“出价”、“要价”相互交锋的过程，要想获得对方的市场，也要满足对方的要价，这是一个博弈的过程。中国对外贸易发展需要通过深化改革开放形成新动力。改革开放以来，尤其是2001年加入世贸组织以来，中国不断提升改革开放水平，构建开放型经济新体制取得了举世瞩目的成就，中国在贸易投资领域的话语权不断增强，这为我们对外开展经贸投资谈判打下了良好的基础，不再是一味防守，而是拥有了更多的进攻利益和诉求。

G20作为全球贸易投资规则谈判的平台，面临的谈判对手是当今世界的主要发达国家经济体和新兴经济体国家，尤其是发达国家在环境保护、劳工标准、国有企业、投资负面清单、知识产权保护、电子商务等所谓的“二十一世纪议题”方面谈判雄心水平很高，而这些领域恰恰是我们国内改革的深水区。G20与WTO是截然不同的两个平台，在G20平台中，成员数量远远少于WTO，利于就特定的贸易投资议题达成一致意见，但成员少更容易“短兵相接”，所以不能够提出有竞争力的“出价”，则很难在引领国际贸易投资规则方面提出有价值的方案，所以中国需要在充分评估的基础上进一步深化改革开放，夯实国际贸易规则制定的能力，顺应国际贸易投资规则发展的大趋势，这样有利于在国际贸易投资谈判中掌握主动，有利于保护中国的长远利益。

3、注重人才梯队培养，加强国际经贸人才队伍建设

国际贸易投资规则谈判的参与方是国家，人才队伍是关键。即便是在国家综合经济实力和话语权增长的前提下，如果缺少恰当的人才支撑，在谈判中很可能也会处于不利的地位。以G20为例，贸易投资领域磋商和谈判涉及到货物贸易、服务贸易、知识产权、投资、技术性壁垒、电子商务、纠纷解决、反垄断、反倾销等多个领域，专业性强，涉及面广，需要完备的谈判队伍和有力的谈判智力支持。

G20为平台的国际贸易投资谈判是以政府为主导，由于我国参与国际贸易投资谈判的经验相对较少，起步较晚，政府机构中从事相关谈判的人才短缺，人数较少，专业素质和能力有待提高，完善人才队伍梯队建设迫在眉睫，相关部门在招收工作人员时应注意有针对性地招收相关专业人才并做好培养工作，形成实力雄厚、科学合理的人才队伍梯队。此外，中国在贸易投资领域的非政府智库和学术研究人才储备相对薄弱，对于国际贸易投资领域的研究重视程度、专业化程度相比于欧美等发达国家还有很大差距，尤其是在G20贸易投资谈判议题方面，中国民间智库与政府机构的互动和协作有待进一步加强，应当推动更多的智库参与到G20贸易投资规则的研究，为政府部门在谈判中提供更多的智力支持。