数字化城管的技术价值探解

刘福元

摘要：数字化城管是以数字信息管理技术为基础、采用单元网格和城市部件来划分管辖、通过监督中心和指挥中心的“两轴机制”以及案件处理的闭环运行系统来实现城市管理的一种科学管理模式，其已在我国多个城市中付诸实践并显示出相应的成效。其中，技术价值是数字化城管首当其冲的价值体现，若无技术支撑，数字化城管的种种管理方式及其衍生的其他价值皆无从谈起。而无论是作为技术基础的数字通讯技术和信息管理系统，还是作为特色应用的“城管通”APP智能终端，其实都是围绕“信息”展开的，数字城管技术的应用不仅提高了信息内容的准确度、通畅了信息流动的渠道，而且节省了人力成本、优化了行政服务效能。

关键词：数字化城管；数字通讯技术；信息管理系统；“城管通”APP

中图分类号：TP311.52文献标识码：A 文章编号：

作为采用了当代先进的数字信息管理技术、对实施主体和管理对象双方进行系统性整合，并旨在增强管理过程科学化、精确化以及高效化的数字城管模式，已在我国多个城市中付诸实践并显示出相应的成效。对此，2015年12月，中共中央、国务院在《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中特别强调“以网格化管理、社会化服务为方向，以智慧城市建设为契机，充分发挥现代信息技术的优势，加快形成与经济社会发展相匹配的城市管理能力”。本文将对作为数字城管技术基础的数字通讯技术和信息管理系统，以及作为其特色应用的“城管通”APP智能终端进行简要分析，从而对数字城管背后的技术价值进行初步探解。

一、数字化城管的基本定位

尽管本文对于数字化城管的考察侧重于执法环节，即城管主体对法律规定事项的日常维护以及对相对人违法行为的制止和惩罚，但此一环节是包含在整体上的数字化城管平台中、乃至于包含在“数字化城市”的背景下的；其可根据侧重点的不同呈现出如下几种定位：

第一，强调数据和信息技术手段。比如，“数字城管是‘互联网+思想在城市管理上的实现，它本质上是一个电脑的应用程序，这个程序提供了一个城市管理的平台，通过这个平台，把城市管理的相关数据进行汇集、处理，以高效的程序化方式代替了传统、复杂的人工处理流程，极大提高了城市管理效率，提升了城市管理水平。”[1]

第二，强调以单元网格和城市部件来划分管辖。比如，《河北省网格式数字化城市管理实施细则（暂行）》（2009）第三条规定：“本实施细则所称网格式数字化城市管理，是指在城市管理中运用网格地图的技术思想，将城区划分成若干个单元网格，形成基于城市大比例地形数据的单元网格图；将城市管理的各项设施作为城市管理部件，运用地理编码技术定位到单元网格图上，通过数字化城市管理信息平台对其进行分类，形成城市管理数据库；由城市管理监督员对所分管的单元网格实施全时段监控，并明确各级地域责任人的责任……实现分层、分级、全区域、全方位管理的现代化城市管理模式。”①

第三，强调监督中心和指挥中心的“两轴机制”。比如，《廊坊市数字化城市管理系统运行实施办法》（2010）第四条规定：“数字化城市管理是指……创建城市管理监督中心和指挥中心两个轴心的管理体制，建立统一的城市管理基础平台，再造城市管理流程，从而实现精确敏捷、高效有序、全时段、全方位、全覆盖的数字化城市管理模式。”

第四，强调数字平台下的特殊管理流程。比如，《许昌市数字化城市管理实施办法》（2010）第三条第二款规定：“数字化城市管理系统依托城市管理数字化信息平台，通过信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核实结案和综合评价等环节进行城市管理活动。”

综合上述要素，数字化城管的概念可如《郑州市数字化城市管理实施办法》（2010）第三条的规定概括如下：“本办法所称数字化城市管理，是指应用和整合计算机技术、移动通讯技术、地理信息技术等现代数字技术，采用万米单元网格管理法和城市部件事件管理法相结合的方式，创建城市管理两个轴心的管理体制，实现城市管理的信息化、标准化、精细化、动态化。”

二、数字化城管的核心技术及应用方式

从根源上说，数字城管与传统城管的核心差别在于其是围绕数字系统展开和实现的，或者说是建基于数字平台基础上的；而此处的“数字”则主要是指现代化的数字通讯技术和信息管理系统，其中包含了丰富多样的科技应用和技术手段。

案例1：窨井盖智能管理是杭州上城区“智慧城区”建设的重要组成部分，它采用双翼RFID物联网技术，通过在窨井盖上安装监测电子标签，配合读写器把现场窨井盖的状态实时返回管理中心，实现对窨井盖的实时监测。若井盖状态正常，标签定时向基站发送清点信息；若井盖被掀动，标签即时发出异常信息，直到井盖恢复正常；若井盖被非法移动，离开基站监控区域或进入另外监控区域，系统则认定井盖被窃。这一技术的应用从根本上改变了市政对城市家具的管理方式，从重复性的人工巡查升级为自动化的监测管理，在减少人力资源投入的同时提升了维护管理的响应速度，实现了即时发现、即时响应、快速养护。②

案例2：黄冈市通过车辆GPS管理系统，为城市建设与管理的执法车、巡查车、市政车、环卫作业车、渣土车等近160台车辆安装了GPS设备：对城市管理车辆实行区域管理，超出区域时系统平台将自动报警并记錄数据；对环卫清扫作业车辆实行无线视频监控管理，有效提高了清扫作业的监督能力；对6家渣土公司60台运输车实行路线管理，杜绝了渣土运行中不按审批路线行驶和沿途抛洒、倾倒等情况。此外，黄冈市在共享公安、交警视频监控的基础上，建设了60个用于城市管理的高清视频，其中10个监控工地建设，增加了实时噪音检测功能，加强了对建筑工地的监管力度。③

在案例1中，用于窨井盖管理的双翼RFID技术显然属于现代科技范畴，其与传统的人工巡查有着根本的差别，或者说，这一技术的采用省去了对窨井盖或其他城市部件人工巡查或监测的环节，可以将节省下来的人力成本投入到对系统平台的值守以及对所立案件的处置上；同时，RFID的实现也离不开如下两个要素：一是通过电子标签将井盖状态传递至系统平台的数字通讯技术，二是收集井盖信息并进行判断和应对的信息管理系统，这二者皆属支撑数字化城管的核心技术。在案例2中，主要应用的是GPS定位技术和无线视频/音频监控技术，其同样能够省去对于城管车辆的行驶区域、清扫作业的具体状况、渣土车辆的抛洒倾倒以及建筑工地的噪音水平等的人工巡查或监测；同时，GPS路线和视频/音频数据的传递仍然对应着数字通讯技术，而收集相应信息的平台仍然对应着信息管理系统。结合上述案例，可以说，（1）数字城管中的数字通讯技术更为偏重于巡查或监测环节，即收集相应的信息并传递至系统平台，其重要功用之一在于通过技术应用替代了传统的人工巡查；而数字城管中的信息管理系统则更为偏重于后续的应对环节，即将信息汇总后做出判断、给出处理方案乃至于进行指挥和调度，其具体的操作和管理仍然离不开人工的参与。进言之，（2）数字城管技术其实是围绕“信息”展开的，即通过数字通讯和管理系统这两个核心技术及其他衍生技术来实现优质且高效的信息收集、传递、管理和发布④——在城市管理过程中，由于管理对象和执法区域等都呈现出庞大、繁杂和零散的特征，信息问题就在其中起到了举足轻重的作用，如若相关的信息无法收集和传递，后续的管理和执行也就无从谈起；而数字城管技术的应用不仅提高了信息内容的准确度、通畅了信息流动的渠道，而且节省了人力成本、优化了行政服务效能——“政府在很大程度上是服务导向型机构，其服务活动的开展日益依赖于高质、准确与及时的信息。反过来，技术又使得信息以各种方式得到应用，这极大地提升了其对于管理和服务职能的效用。”[2]132

三、以“城管通”APP为终端的信息工具

数字化城管信息技术的重要应用之一，就是以“城管通”、“执法通”等为名的APP应用程序，其可以安装在手机、平板电脑等移动设备上，作为由城管人员或市民随身携带的智能终端，用于采集、上报或处理相關信息。

案例3：“这里有几处户外广告破损，存在一定安全隐患，请派人员及时核查处置”；“刚才一辆工程渣土运输车经过时，沿途道路出现淤泥污染，需要及时清理”……每日清晨起，总有一群手持“城管通”终端的信息采集员，在网格责任区段内开展路巡，一旦发现各类城市管理问题，就使用手持终端将图文信息上传至数字化城管系统平台，待后台人员完成“分门别类”，分派、督促各责任部门及时处理。⑤

案例4：每天8点上班，合肥经济开发区锦绣社区执法中队的陶冬麒就拿出手机，打开执法通软件，用手指轻轻一划，就能看出今天有哪些案件等着自己去处理。执法人员都是按照执法通的指令去办案，每天该做的事情在执法通上按照紧急程度自动排列，目标明确，处理一件上报一件。清理建筑垃圾、铲除立面牛皮癣、劝说乱晾晒、清理流动摊点……办一条清一条，办案效率都在90%以上。⑥

案例5：孙世国负责城市防汛指挥工作已经10多个年头了，以前一下大雨，他就往东风路胜利桥等地势低洼地带跑；“数字城管”启用后，他就往市数字化城管中心指挥大厅跑，在那里调取各处的监控了解汛情、进行调度；系统升级后，他只需拿起手机登录监控软件，便可随时随地查看固定监控点和车载、单兵等移动监控点的视频画面。“即使出差在外，也不耽误调度指挥防汛，能有效保障百姓人身财产安全。”⑦

从“城管通”的功用上着眼，案例3主要体现的是信息采集功能，即对于那些电子标签和视频/音频监控（案例1和案例2）无法监测、仍需人工巡查的事项，通过智能终端将采集到的信息传递至数字城管平台——尽管仍然无法完全避免人力支出，但其可以节省将所收集的信息上报至主管部门这一过程中所耗费的人力成本，即在智能终端和4G网络的功用下，“图文信息”上报至“系统平台”所耗费的时间可以忽略不计，而无需再像以往那样由难以说清的语音电话甚至由信息员亲自返回城管部门来进行上报；⑧即是说，智能终端的使用大幅简化了信息员和城管部门间的信息传递过程。案例4主要体现的是案件的接受、办理和反馈功能，针对的主体是案件处理者或称执法员。从城管案件的办理流程上看，其不仅需要信息员将案件上报至系统平台，平台操作员进行甄别后还要发送至执法员加以解决，而案件信息从系统平台传递至执法员以及执法员将办理情况回馈至系统平台，亦属信息传递过程，而这一过程同样能够通过智能终端加以简化，使得案件信息能够即时接收和回馈，从而节省执法员和城管部门间的语音通讯或路程成本。⑨案例5主要体现的则是案件的指挥调度、远程操控功能，针对的主体是案件指挥员。在数字化城管的信息流转过程中，对于案件的指挥处于较为核心的地位，其不仅需要处理信息员收集的相关信息，而且需要将案件的处理方法或应对措施发送给执法员。一般而言，指挥员经常值守在的“数字城管指挥大厅”中，操作计算机来接收和发布信息、实现指挥和调度；而智能终端的采用使其不必局限于固定地点——即便不在指挥大厅中值守，也可以通过移动端的APP实现远程控制和指挥调度、随时随地完成相应工作，乃至于在调度任务的间隔中灵活地从事其他工作。综合上述案例可知，智能终端的功用可以贯穿于城管案件的“信息收集-任务派遣-任务处理-处理反馈”等主要阶段。

综上所述，数字化城管所包含的数字通讯技术和信息管理系统，以及其所实现的信息高效流转，都是现代科技在城管领域的应用，也是数字化城管首当其冲的价值体现——若无技术支撑，数字化城管的种种管理方式及其衍生的其他价值皆无从谈起。而从另一个角度看，科技的发展不仅在社会和经济领域凸显出功效，而且也带来了政治和行政领域的变化；主动将新兴技术应用到作为重要行政领域的城市管理中也是必要且有益的做法，其不仅有利于节省人力成本，而且更为高效快捷，能够将城市管理水平提升到一个新台阶——可以说，尽可能大范围地利用可资利用的科学技术，是城市管理发展的总体趋势和必由之路。

注 释：

①“数字城管又叫‘数字化城市管理，是指用信息化手段和移动通信技术来处

理、分析和管理整个城市的所有城管部件和城管事件信息，促进城市管理现代

化的信息化措施。数字城管首先涉及城市网格化管理。……城市网格化管理模

式意味着万米的单元网格管理法和城市部件管理应用相结合的信息化城市管

理系统，是一种创新的城市管理系统和城市独立监督的管理系统，是主动、准

确、灵活、高效且有效的城市管理新模式。”参见刘全海：《四维数字城管的建

立与应用》，《测绘通报》2015年第9期，第102页。

②“2013年2月至11月，上城区在两条主、次要道路，120个窨井盖上试安装

电子标签，共出现丢失报警1次，移位1次，破损2次，管理人员在30分钟

之内赶到现场，及时放置警示标示，并恢复原状。”该案例参见游广敏：《科技

治水 引领“大城管”时代》，《杭州》2014年第12期，第8页。

③该案例参见雷焰中：《“实景三维”：黄冈看得见的数字城管》，《中国建设信息》

2015年第3期，第30页；类似案例亦可见宋刚：《“五位一体”的首都智慧城

管》，《中国建设信息化》2016年第2期，第65页。

④比如，深圳市龙华新区将智慧城管定义为“基于城市数字化、信息化和智能化

建设，利用3G/4G网络、宽带网络、物联网、云计算技术、GIS/3D/多媒体等

高性能数字技术，实现一个集信息获取、信息处理、全过程监控督办、辅助分

析决策、视频监控、应急联动、联合指挥调度、公众互动服务等多位一体的智

慧化、全覆盖、全流程的综合性城市管理平台”。参见佚名：《龙华新区：“智

慧城管”新面孔》，《中国建设信息》2014年第15期，第37页。再如，许昌

市将智慧城管定义为“运用计算机技术、信息技术和智慧技术，……搭建以基

础服务、数据交换、GIS共享服务、统一GPS监管、统一视频监控为应用支撑，

同时以数字城管、应急指挥、队伍管理、网上办案、决策辅助、行业监管为主

要功能的城市管理公共服务平台，进而弥补城市管理中信息盲区与管理盲点，

实现全区域的信息共享、工作互动、无缝对接”。参见张柯：《“智慧城管”：

打造便民服务升级版》，《许昌日报》2015年9月22日，第004版。上述定

义皆能体现信息在数字城管技术中的核心地位。

⑤该案例参见江晟：《“智慧城管”扮靓城市新容颜》，《芜湖日报》2015年9月

3日，第002版。

⑥该案例参见方玉珠：《数字化城管开启城市管理畅通之路》，《国际商报》2015

年3月4日，第C02版。

⑦該案例参见王秀青、李宁：《“数字城管”高效管城》，《德州日报》2015年10

月13日，第B01版。

⑧“城管通软件使用中，信息采集员可以通过移动终端中集成的实景三维模块，

直接在实景影像上自动定位案事件位置，进行案件上报。监督指挥中心坐席员

在查看案件详情时，不仅能够获得案件的详细信息，还能在实景影像上看到案

件的位置，并能浏览查看案件周边信息，直接点击实景影像上案件能直观、高

效的对案件进行批转、立案、派遣、处置反馈、结案，为案件的有效派遣、案

件的迅速处置、案件的快速核实核查提供了支持。”参见雷焰中：《“实景三维”：

黄冈看得见的数字城管》，《中国建设信息》2015年第3期，第31页。

⑨“每天采集员采集、市民举报、媒体曝光等多渠道收集的城市管理问题在市平

台统一受理后，通过执法通按网格派发到各相关部门第一责任人，案例处理后

再通过执法通进行现场反馈，整个过程都是无线数字化处理，略去多部门上报

的繁冗过程，节省大量的人力物力，缩短案例办理时间，提高了政府办事效率。”

参见方玉珠：《数字化城管开启城市管理畅通之路》，《国际商报》2015年3

月4日，第C02版。

参考文献：

[1]袁少华.数字城管：城市家园称职管家[N].韶关日报，2015-08-09.

[2]（美）马克斯韦尔公民与公共事务学院.政府绩效评估之路[M].邓淑莲等译.复旦大学出版社，2007.