试论人权的国际保护

李刚+付昌奎

摘要：人权国际保护之于世界最广大人民基本权利的实现具有重要意义，不可或缺。实践中人权国际保护的基本遵循是国际人权法，但其内容和实施却遭致多方限制，对人权国际保护的争议和质疑此起彼伏。在考察国际人权法在国际人权保护问题上的实行情况和不足之处的基础上，探索完善国际人权法内容、增强国际人权法权威性的可行途径显得尤为必要，其基本要点：一是要认识对国际人权进行法律保护，不能超越目前各国的发展水平；二是完善加强国际人权法的制度化内容；三是加强国际人权法内容与国内法的衔接；四是赋予个人对于人权的申诉权；五是政策报告制度；六是加强人权法与相关国际法的协调与衔接。以上六条之外，还必须增强国际人权法权威。

关键词：人权；国际保护；国际人权法；联合国

中图分类号：D990 文献标识码：A 文章编号：

作为国际法基本原则的人权国际保护，是根据国家主权确认并得到公认的，是对国际关系和国际法发展到现当代时期的必然要求。以签订国际条约来确定各个国家可接受的人权原则和义务是人权国际保护的基本形式。而促进全球人权状况的不断改善是国际人权保护的目的。[1]19基于现代社会对人权价值的尊崇，人权国际保护是必要且有作用的。自17世纪威斯特伐利亚体系形成以来，民族国家作为世界的基本组成单位，享有至高无上的主权，但因各国历史文化不同，宗教信仰迥异，人权发展的差别很大。因此，各国对如何进行国际人权保护及人权保护的具体内容是有争议的。同时，也正基于这些原因，国际人权法在内容及权威性的维度上存在不足，且与部分国际法原则相冲突。鉴于国际人权法之于人权国际保护的重要地位，必须在实事求是的基础上，依据世界范围内人权的总体状况，完善国际人权法内容，增强权威性，以实现对世界最广大人民基本权利的保护。

一、人权国际保护的价值与争议

（一）人权国际保护的必要性

人权的国际保护具有显著必要性。首先，使人权受到侵害的实施主体很多时候是国家，而国家主权的存在和国际社会的无政府性，使之只能通过国际组织的协调实现对国家的约束，人权国际保护的最初本意就在于此。其次，就现状来看，相当数量的国家人权状况低于人权国际保护的基本标准，人权国际保护的有力实施将在世界范围内更快实现人权状况的改善。再次，各国在人权保护上各自为政，远不如通过交流、对话来借鉴政策经验更有利于改善本国的人权保护情况，而人权的国际保护提供了这一有效的平台并更进一步。最后，随着科技的发展，人权事务已不可能保持单纯的国内事务的角色，基于其固有属性，必然要走向全球，成为全球性事务的一部分。

国际人权保护在战后七十年中为世界人民的平等、为各国的发展、为世界的和平与繁荣发挥了重要作用。具体来说，主要有以下几点：

第一，国际人权保护的行动与发展为人权观念在全世界范围内的广泛传播提供了条件。在《联合国宪章》和《世界人权宣言》颁布之后，人权观念才开始广泛得到传播。二战后世界各地的民族、民主革命风起云涌，促使欧美列强一改战后初期的强硬政策，推行所谓的非殖民化政策，并最终导致殖民体系的崩溃。[2]250同时，人权意识的高涨激励广大第三世界国家向不平等的国际秩序表达不满并要求改变，这是20世纪60年代七十七国集团成立的直接原因。另外，人权观念的传播不仅是横向的，也是纵向的。其鼓励人们，特别是西方人权观念较成熟国家的人民，要求深化人權内涵、拓展人权内容，这直接引起上世纪50到60年代的美国民权运动及波及世界多国的女权运动。

第二，国际人权保护促进了对弱势群体和少数族裔的保护。随着时代的发展，人权内涵的深化，人权的国际保护越来越倾向于保护相对弱势群体，如妇女、儿童、传染病患，以及每一个国家内部都存在的少数族裔，如美国的非裔群体、欧洲的犹太人和穆斯林等。对弱势群体保护的集中体现，在于弱势补偿原则在各国法律政策中的落实。这不只是社会公平正义发展对时代的要求，更是人权观念深化发展的结果。

第三，国际人权保护有利于广大第三世界国家维护自身利益。一方面，当国家间官方关系处于冰点或由于种种原因国家在国际社会处境艰难时，通过国际人权保护这一途径，本国民众可以走上前台，让国际社会出于人权保护的考虑接触、帮助该国。如近期朝鲜发生洪涝灾害，呼吁各国施以援手，这对缓和半岛紧张局势无疑是有利的。另一方面，作为国际社会的弱者，第三世界国家在受到不公正对待时，自身无力反击和争取，此时诉诸世界通用语言——人权，无疑是一个很好的对策。

第四，国际人权保护有利于维护世界和平。这是前述三点的必然逻辑结果，人权国际保护，在相当程度上保障了人权，促进了世界的文明和进步。

（二）人权国际保护内容与方式的争议

不可避免地，关于通过何种方式实现对人权的国际保护和人权国际保护的具体维度与内容，各国之间，主要是西方大国和广大发展中国家之间，存在很大的分歧和争议。

根据国际人权法及相关国际法，目前主要有下述几种方式：

第一是缔约国报告制度。它是“国际人权公约规定的监督缔约国履行公约义务的一项制度。它要求缔约国在公约规定的期限内，或在有关国际机构要求时，依公约规定的程序，向有关人权机构提交它们在履行公约方面所采取的措施和所取得的进展的报告”。[3]488缔约国提交报告后，条约监督机构有权对缔约国报告进行审查，同时视情况作出结论性意见和一般性意见。联合国九大主要人权公约都规定缔约国负有报告的义务。条约监督机构以审查报告的方式监督缔约国实施条约所规定的人权条款。这一方式各国基本没有争议。

第二是人权理事会等人权机构的监督审议。联合国人权理事会的前身是联合国经社理事会下属的人权委员会，主要负责对成员国阶段性的人权状况做出回顾报告。同时，人权理事会提供了一个辩论和交流的平台，各国可以在此就本国的人权政策进行讨论。因此对这一方式除了有些国家质疑其实际效果外，各国基本无异议。其他人权机构基本相同。

第三是根据《任择议定书》或公约有关条款设立的个人申诉制度。个人申诉制度承认个人作为国际人权法的主体之一。这点是存在争议的，因为从原则上讲，国内法的主体是个人，或更准确地说是公民，国际法的主体是国家，主体的不同是国际法和国内法的基本差异之一。但是作为国际法的一个分支，国际人权法具有与一般国际法不同的特点：首先国际人权法更多强调的是对人的基本权利和自由的保护，不只是对国家基本权利的保护；其次是国际人权法不同于一般意义上的国际法对国家间关系的关注，更注重国家行为下的个人后果。从这一角度看，基于个人在一定程度上可以享有有限主体资格的个人申诉制度无疑对于更好保障个人权利具有重要的积极意义。但各国出于国内政治稳定等因素的考虑，目前对此存在较大争议。

第四是国际法院和国际刑事法院的审理判决。根据联合国国际人权文件的规定，国际法院承担了国际人权法律文件的解释者或仲裁者的角色。[4]345但由于各国之间利益和意识形态的冲突，各国很难就此达成一致，因此，国际法院和国际刑事法院往往成为大国利益博弈的工具，不能有效实现其人权保护的功能。因此各国对于这两个法院的判决是有争议的。

第五是国际干预。这是最具争议的人权国际保护方式。国际干预是国际组织为实现特定的政治与安全目标而在有关地区和国家实施的政治、经济、司法、军事等各类行动的总和。[5]14这通常只适用于处理大规模侵犯人权的行为，违反《联合国宪章》规定的第55和56条所载义务的情形。因而，即使《宪章》第2条第7款规定了不得干涉在本质上属于会员国内部管辖之事务，在此情况下联合国采取适当措施阻止国家进行大规模侵犯人权的行径也并未触犯国际人权法的基本原则和具体规定。在经过安理会授权后，有关会员国进行武力干预也是合法的。但现实中更多的是某一国或数国根据自身利益绕过联合国私自进行所谓的人道主义干预。这是主要的争议点。但国际法没有赋予他们这样的权力，因此，无论他们如何辩解，至少从法律上讲，这种所谓的人道主义干预是非法的。另外，部分西方国家罔顾各国之间的诸多差异，强行向世界推行自己的人权标准，并且很多时候为了达到政治目的，采取双重标准，动辄以制裁相威胁，引起很多国家的强烈不满，如菲律宾总统杜特尔特2016年对美国、欧盟指责其打击毒品犯罪违反人权的指斥。

当前，西方发达国家与发展中国家在人权国际保护的内容上存在着严重的分歧。前者认为人权问题既然已载入《联合国宪章》，就成为了一项国际法的基本原则，当然也不再完全属于国内法管辖。而发展中国家则认为，人权并不仅是公民权利，人权问题应当适用国内法进行管辖，同时各个国家要承担所缔结国际条约规定的相应义务。其争议的焦點主要就在于哪些部分的人权是需要或可以进行国际保护的。实际上，个体公民和政治权利、生存权、发展权及集体人权都普遍获得了国际人权法的认可。1948年《世界人权宣言》列举了公民的政治权利与经济、社会和文化权利，但没有载明广大发展中国家主张的“集体人权”，这与当时联合国的会员国构成有关。不过在其后的国际人权文件中，集体人权得到了反映。如1966年的人权两公约，1970年的《建立国际经济新秩序宣言》，1972年的《关于发展权决议》等。虽然国际人权法律文件包含了几乎所有的人权内容，但这些法律文件并不普遍具有强制执行性，因此，在具体哪些人权会得到优先保护上，国际人权法很难有所作为。

现实是，一方面西方发达国家依然特别重视个人的公民和政治权利，并以其标准强行向全世界推广，甚至动辄以经济制裁、贸易禁运、军事打击相威胁，自认为站在道德制高点。另一方面是广大发展中国家人民的生存权和发展权始终得不到应有的关注，得不到足够的保障，这也是几十年来南北差距进一步拉大的一个重要原因，同时，还有一部分国家或种族的集体人权或民族自决权受到一些大国的侵犯而不能得到有效的保护。

二、国际人权法及实施现状分析

（一）国际人权法的内涵分析

国际人权法是一个广义的概念，是国际法的一个分支，是指处理保护受国际保证的个人和团体的权利不受政府侵犯以及处理促进这些权利发展的法律。[6]123

国际人权法的具体概念在二战以前还尚未出现，仅仅发展出了一些针对特定人群的国际保护的部分原则和制度，且比较零散和有限。如对奴隶制度的批判和禁止、设置了对外国人伤害的国家责任、一战后为保护少数族裔权利而形成的监督和仲裁机制等。二战后，鉴于战争带来的严重灾难，全世界更多的人民开始逐渐意识到，人权问题不再仅仅是国内法管辖的问题，也是与国家独立自主发展、与世界和平息息相关的国际法管辖的问题。基于此，《联合国宪章》第一次将人权的国际保护纳入其中，并明确提出“重申基本人权，人格尊严与价值，以及男女与大小各国平等权利之信念拘束”。

《世界人权宣言》第一次以国际文件的形式对人权的内涵进行了系统阐述，并充分考虑了西方国家和发展中国家、以及社会主义国家的人权观。其 “作为所有人民和所有国家努力实现的共同标准” ，[7]成为了之后联合国制定关于人权问题的文件的基础。然而人权国际保护的法律约束力并没有因此得到大幅度的提高，因为《宣言》只是联大的一次建议，该文件的法律地位和具体内容对于不同的成员国还存在一定程度的疑义。为此，联合国大会在1966年通过了《公民权利与政治权利国际公约》，同时通过了《经济、社会、文化权利国际公约》及其《任择议定书》。这两个国际文件分别反映了西方发达国家的人权观念和发展中国家、社会主义国家的人权观，初步确立了人权国际保护的法律使用和管辖权，以及国际人权法体系的基本框架。 “国际人权宪章”因而得以产生。 此外，大量防止人权侵犯的不同类型的条约、公约和宣言相继出现，如《防止及惩治灭绝种族罪国际公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》，进一步丰富了国际人权法的主要内容，基本形成了以《世界人权宣言》为基础的国际人权法律体系。

从内容上看，国际人权法主要是对人权的国际保护、约束国家采取各种措施加强对基本权利与自由的保护以及国家间通过协调促进在人权保护方面的国际合作，并由此而建立的国际法律规则和国际管辖制度。[4]266具体而言，首先是不断编撰和完善基本权利与自由的内容，发展出一系列具有法律约束力的国际人权法规则。其次是建立有关国际人权保护多层次的执行制度。再次是将保护人权明确为国家应履行的基本义务。这一义务不仅是一个国家的政府根据宪法应履行的国内义务，也成为国家应履行的国际义务。最后是建立有关人权问题的国际争论可以解决的基本程序。主要的国际人权公约，都建立有国家间就公约的内容发生争执时的法律解决程序。

（二）国际人权法的实施现状

二战之后很快出现的“铁幕”横亘在东西方之间，而南北方之间一条巨大的鸿沟也日渐清晰地呈现在世人面前。同时，各国对人权保护存在巨大争议，人权国际保护步履维艰。

首先，战后很长一段时期国际人权法的实施很大程度上是有效的。这主要是因为 在冷战期间，出于争夺世界的需要，美苏两强争相表明自己行为的合法性和合理性，而作为一种普世性的“政治正确”，人权无疑是最好的工具。于是他们在人权问题上尽量表现出“正统”的姿态，在相关问题上让步，在相关条约实施上亮绿灯。

其次，后冷战时代国际人权法的实施主要为西方大国所把持。20世纪90年代，国际社会进入后冷战时代，整个西方世界感到从未有过的轻松感，认为自己的价值观念一统天下的时代到来了。于是凭借其无可匹敌的实力把持了联合国等重要国际组织，向全世界推广其价值观念和制度，并动辄树立起“人权高于主权”的大旗，行“新干涉主义”之实。这一时期的国际人权法，就是按照西方大国的意愿有选择地实施，这极大破坏了国际人权法的价值和存在的意义。

再次，在国际人权条约监督机构采用的缔约国间指控和个人申诉程序上，一方面，各国往往考虑的是保护本国的国际声誉，尽量开脱己方责任；另一方面，也由于一些国家将人权政治化的做法以及个人申诉的单方主观性问题，使该程序的公正性和有效性受到影响。这是国家认为具体监督程序可能会加剧国际紧张局势而不予接受的主要原因。

最后，总的来看，由于国际人权法的一些固有缺陷和外部环境的干扰，国际人权法的实施情况并不良好，其价值追求并没有得到很好地贯彻和实现。可以说，只实施了世界上绝大多数国家都能接受的，即最小公约数的内容。

三、完善国际人权法，推动人权国际保护

（一）完善国际人权法内容

目前，国际人权法内容存在下述缺陷：首先，国际人权法与国际法的相关规定冲突，造成各国站在自己的立场上任意对条款进行解释。如《联合国宪章》明确规定的不干涉内政原则和有关国际人权条约中对一国人权事务的审查的矛盾等。[8]其次，国际人权法更倾向于对个人公民和政治权利的保护，在相当程度上忽视了对广大第三世界国家更为重要的生存权、发展权等集体人权的保护。虽然在条约条款上这两方面的内容可能相当，但在实施、监督及审查等程序上对于集体人权的保护远没有达到对保护个人权利那样趋于“強制性”。这体现的是在当今世界格局中占主导地位的西方发达国家的人权观。

鉴于此，为更好实现人权的价值追求，完善国际人权法内容可以从以下几点着手：

第一，必须清醒地认识到，国际人权法对人权的保护只能是在现有的国际社会的条件下，对现有的人权进行法律保护，而不能超越目前各国的发展水平。[9]因为在现在的国际社会的具体条件下，主权国家作为人权保护的最主要的中介或主体，仍然不具备突破的条件。因此，要立足实际，实事求是，要选择和世界人民现实的切身利益具有最直接关系的人权内容进行补充完善。法律的价值在于实施，否则，国际人权法内容再高标准、再符合所谓的人性与理性或是上帝的意旨，没有实施的现实基础，那也只能是海市蜃楼般的空中楼阁，空唤起一些人的热情和空想，甚至会带来相反的效果。

第二，完善、加强国际人权法的制度化内容。随着国际社会组织化程度的不断加深，如何顺应形势强化制度保障是国际人权保护面临的首要问题。而要强化制度，就必须将单纯的条约保护机制转移到国际组织的框架里。

第三，加强国际人权法内容与国内法的衔接。根据《联合国宪章》，主权原则仍然是国际法中价值位阶最高的原则，人权国际化虽然进行了很多年，但人权保护基本仍是由主权国家通过国内法完成的，主权国家对于人权事务仍具有绝对的管制权，不干涉内政原则仍然适用于此。[8]对这一基本事实要有清醒的认识。因此，要注重国际人权法相关内容的可参考性与可执行性；要吸收世界上大部分国家的人权观念加以综合融汇；要尊重世界上最大多数民众所最关心的权益。

第四，赋予个人对于人权的申诉权。在传统国际法的视阈内，个人并不具国际法的主体资格，国际法并不赋予个人具体的权利和义务，而由国内法加以规定。《世界人权宣言》和之后的两个人权公约，也都没有规定个人的人权受到侵害时的救济；个人对于人权的申诉权在其附加议定书中得到一定程度的认可，但大多数缔约国对此没有宣布接受。[10]而随着跨国公民社会在全球治理中将逐步发挥主要作用，[11]个人和跨国非政府组织将更加需要国际人权法的保护。只有在国际人权法中承认个人和非政府组织的诉讼地位，人权的国际保护才能真正落到实地。

第五，改革报告制度。可以由联合国人权机构来具体负责报告事宜。现行报告制度不能有力约束缔约国，若缔约国违反了相应义务，实施机构只具有建议的权利，没有采取强制措施的权利，[10]所以实质上其能起到的最大作用是监督，而且由于审查不严格，这种监督作用也是打折扣的。由联合国人权机构来具体负责报告事宜，报告制度将发挥相对大得多的作用，今后更为广泛的人权事项将会纳入其管辖和讨论范围当中。当下，可能存在这样一种情况，即各国缔约了不同的国际条约、公约，重复向不同的实施机构递交报告。那么上面的改革就可以相当程度避免各国在这个方面承受的不必要的负担。

第六，加强国际人权法内容与相关国际法的协调与衔接。作为国际法的一个分支，国际人权法有必要和国际法保持必要的协调性，以国际法作为基础实现国际人权法的发展，并通过自身的发展倒推国际法的改革。

（二）增强国际人权法权威

根据哈贝马斯的观点，合法性意味着对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说，有着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认，合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。[12]212可见，在哈贝马斯看来，合法性有两个指标，即一定的标准和人们的认同。这里的合法性和权威性近乎同义，权威性在相当大程度上等同于合法性。

综合学术界关于国家权力的各类观点，其合法性基础主要有三个方面，分别为理念基础、规则基础、有效性基础。国际人权法的权威性在于其合法性，其合法性就在于其是基于国际社会的共识，当然其合法性基础也取决于上述三个方面。国际人权法的合法性只有在人权价值观念、规则程序和由此带来的利益具备了全球性意义的时候才能得到充分实现。

首先，规则程序作为国际人权法的主要内容，依然有较多缺陷；其次，国际人权法的人权价值观有一定的指向性错误，不能全面体现广大发展中国家的理念和利益；再次，战后国际人权法在全世界的实施情况，总体上未能符合各国的期待；最后，从外部角度看，二战后，特别是冷战结束以来，世界大国，尤其是西方大国出于自身利益考虑，向全世界输出其人权观，在多地兴风作浪，挑起冲突，造成人道主义灾难，打着人道主义的幌子，主导了以联合国为中心的国际人权保护的工作。

综上所述，国际人权法面临合法性危机，继而引起各国对其权威性的怀疑。国际人权法的权威性危机已经影响到其整体的实施和发展。增强国际人权法的权威性或合法性势在必行，具体途径在于下述几点：

首先，国际人权法以在全世界实现人权为价值追求，应追求实现能够实现的人权、各国最关心的人权、与全世界大多数人切身利益具有最直接关系的人权。换句话说，就是生存权、发展权、公民权、政治权利、种族集体权都要有最低限度的保护，而不是仅仅对公民权和政治权利着重加以高标准的关注。因为目前世界上大多数人民还处在低水准生活水平下，他们的首要需求是基本的生活、发展服务。

其次，国际人权法能否有效地实现在世界范围的人权保护是其是否具有合法性的根本。从规则和有效性的角度来说，必须完善国际人权法内容，严格执行规定和条约。

最后，改革现有的不合理的国际政治经济秩序，建立反映广大发展中国家和新兴国家利益的国际政治经济新秩序。西方大国为了维护自己的既得利益，极力向全世界推行自己的价值观念和制度，甚至不惜以武力相威胁。这种践踏国际法、忽视世界上其他国家正当权益、不顾全世界多数民众正当要求的行为，严重阻碍了人权在世界范围内的普遍实现，并且打击了国际人权法的权威。只有改革现有不合理的国际秩序才能实现国际关系民主化、文明化，继而推动国际人权法能在最大程度上往基于大多数国家和民众的意见的方向改善，并且不受阻碍地实施。

四、小结

在现代社会，对人权的关注和尊重已成为世界共同价值，习近平总书记指出，实现人权是人类共同目标。[13]人权归根到底是一国内部事务，但随着人类文明的进步和科技进步带来的全球化，人权保护已不是纯粹的一国内部事务，人权国际化是客观存在的，人权国际保护也是必要的。关键是要在一系列相关问题上各国取得共识。国际人权法是人权国际保护的基石，其在复杂的国际社会中存在，先天畸形，后天发育不良。一方面，因为国际关系自产生以来就没有跳出《伯罗奔尼撒战争史》所阐述的“修昔底德陷阱”，[14]26国际社会始终充满着既追求绝对收益，又追求相对收益的政治斗争。另一方面，由于传统、信仰、经济发展水平及政治制度的差异，各国很难就人权问题达成可观的一致。但以《世界人权宣言》为基础的国际人权法律体系若没有建构出来，那人权的国际保护就将无所适从。要实现对世界最广大人民的基本权利的保护，就需要从国际人权法着手。

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