当前推广运用政府和社会资本合作模式存在的问题及对策建议

冀宪河

政府和社会资本合作（PPP）指政府和社会资本以合作协议的方式提供公共产品和服务的行为。与传统的政府采购直接提供公共物品和市场机制提供相比，PPP模式能够优化资源配置、控制项目建设运营的成本，减轻政府财政支出压力，发挥政府资金杠杆作用，有效提升公共物品供给效率、质量和服务水平。推广运用PPP模式，是党中央、国务院推进大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”的重大决策部署，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。

山东省委、省政府对推广运用PPP模式高度重视，省级层面出台了系列支持政策措施，各级各有关部门积极探索、主动作为，加大工作推进力度，全省PPP工作成效显著。截至2016年底，全省（不含青岛市）储备并纳入全国PPP综合信息平台的基础设施和公共服务项目个数和概算投资额均居全国第二位，签约落地进入执行阶段项目数居全国第一位，一批项目建成并投入运营。各级各部门在探索实践中形成了一些行之有效的经验做法。工作中，相关部门强化了规范管理，出台《创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》和《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，财政部门制定了物有所值评价和财政承受能力论证指引及报告模板、操作指南、合同指南、业务操作手册等制度规范，形成了涵盖PPP全生命周期的管理制度。多数市县设立了专门管理机构。发改、财政建立起覆盖省、市、县三级的项目库。强化了试点示范。4个项目入选财政部第二批示范项目，47个项目入选全国第三批示范项目，72个项目纳入国家发改委项目库。荣成市、武城县、郓城县列入国家县城深化基础设施投融资体制改革试点县，涌现出“宁阳模式”“禹城经验”等示范典型。强化了项目落地。设立总规模1200亿元的PPP发展基金。制定PPP项目奖补政策，由省级预算连续两年分别安排1亿元，对PPP工作先进地区和项目给予奖补。争取国家发改委安排中央预算内投资用于PPP项目前期工作經费和试点县市政基础设施项目建设。

一、存在的主要问题和制约因素

各地普遍反映，工作推进中面临着PPP法律法规不健全、融资难融资贵、配套政策不完善、专业机构和人才缺乏等诸多问题，不同程序制约着PPP工作的持续健康规范发展。反映较为集中的问题还有：

一是对PPP认识和理解有偏差。一些地方在推广PPP模式时，过分强调资金问题，仅将其作为一种融资手段，背离了PPP模式的本意。有的推动PPP项目急切，不管项目适不适合都往PPP的篮子里装，存在用“保底承诺、到期回购、明股实债”等方式吸引社会资本的“伪PPP”项目，长远看增加了政府债务。

二是重大基础设施领域PPP项目少。从调研情况看，尽管我省入库项目数量多、总投资规模大，但从项目分布区域看，大多集中在市县层级；从项目体量看，单个投资额度偏小，以第三批示范项目为例，我省入选项目多数在3亿元至10亿元，最大的57亿元，平均体量12亿元，远低于排名二、三位的云南、河北43亿、55亿的平均体量；从项目分布领域看，多集中在市政工程、保障性住房、生态环保、教育、文化、医疗、养老等公共服务领域，在省级层面以及城市轨道交通、高速公路、机场、地下综合管廊、重大水利建设等重大基础设施领域，还缺少具有较强示范带动效应的重大项目。主要原因有：一些体量大的项目，大多数民营资本干不了；一些营利前景好的项目，要么不对民营资本开放，要么地方国企垄断了；还有一些项目建设紧迫，等不起走PPP程序从策划到落地近1年的时间。

三是民营资本进入隐形障碍多。不少民营企业反映，相对国企而言，民企参与PPP项目依然存在一些隐形障碍，想参与优质PPP项目难度更大。主要原因：在当前社会信用体系、容错纠错机制尚不健全的形势下，一些地方考虑减少失败风险、避免国有资产流失等原因，在筛选社会资本时往往会优先考虑国企或民营上市公司，并在一些项目方案设计中通过设置排他性条款自动过滤民企。同时，考虑到配套激励政策不明朗、担忧政府政策变更、换届不兑现承诺等因素，民营企业观望者多。

四是项目运作管理机制不清晰。目前财政部和国家发改委都在推进PPP工作，并分别建立了各自的管理体系。2016年7月7日国务院常务会议厘清了各部门职责，明确由发改委牵头做好传统基础设施领域PPP有关工作，财政部牵头做好公共服务领域PPP工作。但两部门通知中，公共服务与基础设施均覆盖能源、交通运输、水利、环保、农业、林业、市政工程七大领域，且存在较大权责重叠。尽管我省发改、财政密切配合、通力协作，但目前推进过程中职责不够明确、要求不尽一致、工作合力不强的问题依然存在。部分地区虽探索建立了部门联动机制，但统筹协调不够，项目论证不充分、“重复审批”等问题还较为突出，大大延长了项目谈判时间、增加了交易成本，也为项目后期建设运营埋下隐患。

五是融资渠道不畅通。由于PPP项目公司成立时间短、经营业绩有限、有效资产抵押物少、成长过程中不确定因素多，以项目未来收益和资产为担保进行“有限追索”的融资方式，在实际操作中很难被金融机构接受，贷审程序比较复杂，融资难度很大。以某市一个教育类PPP项目为例，该项目申请贷款时，银行要求提供土地和校舍抵押、收费权质押、股权质押、双方股东无限连带责任担保、自然人股东及家人无限连带责任担保在内的几乎所有可用的增信方式。有的金融机构还要求出具相关的“人大决议”和财政“承诺函”，要求将PPP项目还款来源列入中长期财政预算。

六是各地统一划定10%的财政支出红线不实事求是。财政部对财政可承受能力进行量化控制，规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。这一比例对规范地方投资行为、控制财政风险作用明显，但对于建设一些规模大、标准高的基础设施和公共服务项目有时也过于僵化。部分市县反映，各地对PPP模式的需求程度不一样，统一划定这一比例可能造成新的不公。一些财政困难县对采取PPP模式“补短板”的需求迫切，而受10%比例限制，难以满足实际需要。而财政富裕县传统基础设施和公共服务项目建设需求已趋饱和，却能拿出更多财力投入建设，发展优势进一步扩大，可能使富者愈富、穷者愈穷，不利于区域均衡发展。

二、加快推广运用PPP模式的对策建议

在经济新常态下，PPP是积极财政政策的重要工具之一，是稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的重要抓手。

（一）加强组织领导建立联审机制。一是借鉴河北、黑龙江、云南等省做法，建立由常务副省长牵头，省发展改革委、省财政厅以及各行业管理部门为成员的省推进政府和社会资本合作（PPP）联席会议（以下简称联席会议）制度，统筹协调全省PPP工作。联席会议主要负责制定全省推进PPP重大政策措施；审议由省发展改革委或省财政厅初审通过的PPP项目实施方案；协调解决PPP工作推进中遇到的重大困难和问题；建立各部门PPP项目信息互通反馈机制。联席会议办公室设在省发展改革委和省财政厅，办公室主任由省政府分管秘书长兼任，副主任由省发展改革委和省财政厅分管领导兼任。各市、县（市、区）政府也要建立相应工作机制，立足当地实际，制定完善推广PPP模式的政策措施和实施办法。二是建立PPP联审机制。建立多评合一、统一评审的工作模式，由有关行业主管部门，会同项目涉及到的发改、财政、规划、国土、价格、审计、法制、公共资源交易管理等政府相关部门，对PPP项目实施方案进行联合评审。必要时可先组织相关专家进行评议或委托第三方专业机构出具评估意见，然后再进行联合评审。联合评审中出现争议无法达成一致意见的，提交PPP领导小组研究决定。

（二）加强科学规划与统筹实施。紧密结合我省“十三五”经济社会发展规划，认真编制政府与社会资本合作发展规划，储备并实施一批含金量高、社会需求大、行业前景好的基础设施与公共服务领域PPP项目。在区域布局上，重点规划储备一批具有全局性、基础性、战略性的轨道交通、城际快铁、机场、港口等重大基础设施项目，实现省级项目“零”突破，增强示范带动能力；同时，推动各地立足实际，重点规划储备一批在本区域内具有重大引领带动作用的重大基础设施项目。在领域布局上，全面落实《创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，建议由相关领域主管部门牵头，有关部门积极配合，尽快研究出台分行业或领域的PPP项目实施操作指南，为全省开展PPP工作提供规范、精准的操作遵循。鉴于我省正处在新型城镇化建设的关键时期，城市基础设施建设需求强烈，建议可优先研究出台城市基础设施建设领域PPP模式操作指南，调动社会资本参与积极性，为新型城镇化提供稳定的资金保障，也为PPP模式在各领域全面推广积累经验。

（三）破除社会资本进入的隐形壁垒。发挥政府在营造公平诚信市场环境中的导向作用，给予各类投资主体公平参与机会。招标选择社会资本方时，合理设定招标资格和评标标准，不得以不合理的采购条件、过高或无关的资格条件、过高的保证金等，对民营资本设置差别条款和歧视性条款，对违反者，财政部门不得安排资金和政策支持。积极探索在PPP项目中发展混合所有制，鼓励有实力的民营企业与国有企业、基金、银行等通過组成联合体等方式共同参与PPP项目。建立合理投资回报机制，积极探索优化PPP项目的多种付费模式，采取资本金注入、直接投资、投资补助、贷款贴息，以及政府投资股权少分红、不分红等多种方式支持项目实施，提高社会资本投资回报，增强项目吸引力。

（四）强化财政承受能力管控。探索建立全省统一的财政承受能力指标监测体系，由省财政厅对全省PPP项目财政支出责任进行总控，实行省级报批备案、市级统筹和分级风险预警制度，由市级财政部门负责对本地区财政承受能力情况进行综合管控，在全市总体财政承受能力不超过10%红线的前提下，可根据各县（市、区）PPP开展情况、财政支出等因素合理弹性调整，对发展需求迫切、重点扶贫开发地区等适当上调比例。对财政承受能力远超10%的市县，省财政厅进行预警，并指导有关市县统筹规划、有序开发，有效防范和控制财政风险。

（五）加强宣传培训，积极营造良好氛围。及时全面系统总结各地典型做法，通过媒体报道、政策解读、专家论坛等多种方式广泛宣传，提高PPP公众知晓度和社会影响力。坚持业务培训与项目实践相结合，针对政府、企业、银行等各个机构的PPP业务骨干，开展更大规模、更多层次的理论和业务培训，锤炼专业人才队伍，真正实现让专业的人干专业的事。

□作者单位：山东省人民政府研究室

关键词：PPP模式 问题 对策