张掖市推进生产经营类事业单位改革的探索与实践

刘德文+何延生+田燕妮+吴文泽

一、研究背景

分类推进事业单位改革是全面深化改革的一项重要内容，其整体走向是“去两头、留中间”，即对承担行政职能的事业单位，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其撤销或转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。而生产经营类事业单位改革作为三类改革中的“硬骨头”，难度最大，阻力最多，情况最复杂，如何稳步推进改革是当前机构编制部门需要深入研究和实践的一个重要课题。本文通过总结张掖市开展生产经营类事业单位改革的探索实践，深入分析影响改革的主要问题和困难，提出了进一步深化改革的对策建议，为后续事业单位改革工作提供借鉴参考。

二、主要实践

近年来，张掖市认真贯彻执行中央、省关于分类推进事业单位改革的部署要求，在抓好事业单位分类工作的同时，不等不靠，先行试点，积极探索开展生产经营类事业单位改革工作。通过转换试点单位的管理体制和运行机制，探索生产經营类事业单位改革的人事、社保、财政及资产处置等相关配套政策措施，逐步实现退出事业单位管理。

（一）严格政策，夯实基础。多年来，张掖市始终坚持把严控编制作为推进生产经营类事业单位改革的基础性工作，提请以市委办、市政府办名义印发《关于严格控制机构编制和规范机关事业单位人员调整补充工作的通知》，明确规定不再批准设立从事生产经营活动的事业单位，不再新增自收自支事业编制。冻结自收自支事业单位机构编制事项，机构只减不增、人员只出不进。严格日常管理，破解单位编制“一定终身”的瓶颈，通过改制一批、核减一批等方式，持续控制从事生产经营职能和自收自支事业单位规模。依托组建不动产登记机构时，整合撤并国土、房管部门市土地评审登记中心、市房产信息中心等4个自收自支事业单位，机构设置合四为一；探索将张掖市公路工程局、张掖玉米原种场等单位改为企业化管理，收回、核减事业编制245名；严格自收自支单位编制管理，人员编制实行“减员一人，核减一名”的办法，核减市水利水电工程局等6个单位的自收自支事业编制123名。通过从严控制承担生产经营职能和自收自支事业单位编制规模，从源头上为推进改革减轻压力。

（二）摸底调研，寻找路径。结合事业单位分类工作，组织人员对初步划分为生产经营类的35个事业单位，从机构性质、业务资质、经费收支、资产状况、人员年龄结构、工资福利水平以及社会保险交纳等方面详细调查摸底，深入调研座谈，再次精细分类定性，研究拟定改革路径：第一类是竞争有力型。这类单位技术强、资质硬、资产优、具备一定市场竞争力，生产经营效益好，但数量很少，市级仅有甘兰水利水电设计院。可探索条件，改制为企业，转换管理和经营机制，进一步释放活力。第二类是“红顶”依赖型。具备一定的技术能力和资质，市场竞争能力弱，长期凭借自身“红顶”优势，依附政府或主管部门承揽一些垄断业务或系统内的工程，这类单位数量也比较少，代表性的有张掖市土地规划设计院、张掖市水利水电工程局等。这类单位要增强职工的压力感，解除吃“大锅饭”思想，激发市场竞争活力，转向中介服务组织或私营企业。第三类是项目供给型。张掖市初步划分为生产经营类单位的大部分属于这一类，单位规模小、缺乏参与市场竞争必要的资质条件，长期依托主管部门项目经费供给，职能弱化、有少量人员。对于这类单位可尝试采取清理、整合、撤并、转卖私人、转变所有制关系注册私营企业等办法进行改革；第四类为困难复杂型。经营困难、人员和债务较多、情况复杂的单位，不稳定因素多，如张掖宾馆等，可实行歇业破产，避免改制后无法运营。

（三）试点先行，探求方法。在摸清底数、细化分类的基础上，率先在全省开展生产经营类事业单位转企改制工作探索。一是反复论证，甄选试点。以单位规模、业务资质、财务状况、市场竞争力、自身改制意愿等条件为主要参考，前三个类别的单位各选其一，最终确定具有代表性的甘兰水利水电建筑设计院、张掖市土地规划设计院和张掖市东滩沙生植被保护站作为开展转企改制工作的试点单位。二是强化组织，分工协作。试点工作开展以来，由市分类推进事业单位改革领导小组下发《市直生产经营类事业单位转企改制试点工作方案》，对组织、人社、机构编制、财政、审计、试点单位及其主管部门的职责进行了明确。审计部门对试点单位财务收支及资产负债、损益情况进行审计；国资部门安排第三方对其国有资产进行评估；人社、社保、财政等部门提供改制政策咨询，协助测算改革成本；试点单位主管部门牵头论证确定改制方向，拟定并组织干部职工大会讨论改制方案，做好干部职工思想工作，组织实施改制工作。三是分类施策，稳慎推进。由各主管部门牵头，财政、人社、审计和机构编制部门配合，坚持分类施策，稳步推进转企改制工作。目前，三个单位的转企改制试点任务已经基本完成。市土地规划勘测院正逐步向社会中介服务组织过渡。市东滩沙生植被保护站依托现有苗木资源和专业技术人员，注册成立了张掖绿之韵生态服务有限公司，从事园林景观工程设计、建设、苗木培育销售等业务，经营湿地博物馆休闲茶吧，开展市场化运作。甘兰水利水电设计院退出事业单位序列，核销事业编制，改制为国有企业。

三、问题困难

从调查摸底和改制试点等情况分析，目前在推进生产经营类事业单位改革工作中还存在一些问题和困难：

（一）主动参改意愿不强。生产经营类事业单位改革中普遍存在主管部门怕失稳、单位负责人怕失位、单位职工怕失岗的问题。具体来看，又因单位和个人具体情况不同，对改制态度不一。以市甘兰设计院改制为例，因财务状况、专业技术和资质储备等情况较好，多数干部职工心里拥护改革，深知改革是大势所趋且有利于发展，但是又担心改制转企、减员增效、竞争上岗，会不会搬起石头砸了自己的饭碗？这种寄希望于改革又担心危及自身利益的心态，反映了大部分人的思想情绪。具体到个体，年轻或专业技术能力强的员工对改制比较支持，但年龄较大、临近退休的同志顾虑较多，担心改革后待遇降低，存在抵触情绪。

（二）部门协同配合不够。在推进改制试点工作过程中，虽然对组织人社、机构编制、财政审计等相关部门的职责进行了明确。但在实际工作过程中，因思想认识不一、运用执行政策协同性不够，维稳压力较大等原因，对相关部门职责范围内的事项，仍需要耗费大量的时间和力量进行协调，部门间的协同配合不够紧密，有时存在推诿扯皮的现象。

（三）配套政策不同步。缺乏统一的顶层政策设计，导致不同时期改革政策不一致，容易引起攀比。如前两年张掖市的文艺院团和广播电视网络传输机构转企改制等工作中，实行“老人老办法”，改制前已退休人员比照事业人员实行事业人员退休制度。在此次试点工作中，因相关配套政策不同步，已退休人员也须执行企业劳动制度。事业人员和企业人员的待遇特别是退休后待遇差别大，导致参改单位人员心理失衡，对改制工作产生抵触情绪。在前期调研中，仅事业和企业退休人员在丧葬、抚恤金等方面四五倍的差距，让参改单位工作人员对改制工作存在抵触情绪。

四、对策建议

推进生产经营类事业单位改革是分类推进事业单位改革的“硬骨头”，在思想上和政策上都应做好充分准备，统筹推进，分类施策，力戒大而化之、条件不具备强推硬改。

（一）强化宣传引导，提振改革信心。生产经营性事业单位改革目的是“激发单位活力，促进更好发展”，“从根本上维护干部职工的切身利益”也是一条重要原则。这些都需要把宣传政策、做好思想政治工作贯穿改革全过程，最大限度争取改革单位干部职工的参与支持。在改制初期，围绕改革的重要意义和政策解读，运用各种新闻媒体，多角度、全方位开展宣传活动，努力营造舆论氛围，增强广大职工的心理承受能力和认知能力，让他们解除顾虑、理解改革。在改革过程中，特别是在方案制定中要坚持走群众路线，相信群众、依靠群众，调动职工的改革积极性，增强改革参与意识；要积极发挥党组织思想政治工作优势，深入细致开展思想教育，让职工消除各种认识误区，最大限度的减少改革阻力，增强改革信心。

（二）坚持分类施策，找准改革路径。目前生产经营类事业单位，因具体情况不同，改革的途径也不尽一致。在推进生产经营类事业单位改革过程中，要充分考虑单位之间的差异和实际状况，精心制定改革方案，采取多种形式分类推进，而不是简单地转为企业。对于前文提到的竞争有力型的单位，可通过出售或改组等方式积极推进改制，转换管理和经营机制，实行规范化的公司制改组；对于“红顶”依赖型的单位，要逐步与主管部门“脱钩”，切断其“红顶”优势，增强参与市场竞争意识，逐步推向中介组织或股份合作制、合伙制企业或有限责任制企业；对于项目供给型单位，要逐步“断奶”，主管部门逐年减少经费供给，对其职能进行分析剥离，通过采取政府购买服务、人员转岗安置，单位清理整合撤并、兼并重组、转卖私人、租赁出售等多种形式经营；对暂时不具备条件、情况复杂的第四类单位，可通过企业兼并、资产优化等多种渠道进行转企改制，待经营效益好轉、人员逐步消化或能够接受身份转换后再改制到位。

（三）统筹各方职能，形成工作合力。生产经营类事业单位改革涉及多个职能部门，需要强化多部门协作配合的工作机制。一要充分发挥主管部门的主导作用。进一步明确主管部门在推进改革中的主导作用和主体地位。参改单位主管部门要全面掌握改革单位情况，了解干部职工思想状况和意见诉求，牵头确定改革方向，拟订改革方案，充分征求参改单位干部职工意见建议，提出资产处置、人员安置、社会保险接续、历史遗留问题解决等方面的具体意见，提请相关会议同意后组织实施。二要充分发挥财政部门的牵头抓总作用。根据相关文件精神，财政部门要在生产经营类事业单位改革工作中发挥牵头抓总作用，从而提高参改单位资产评估、国有资产清理、成本测算等改革核心工作的可操作性。三是充分发挥相关部门协作配合作用。财政部门负责清理核实固定资产、经费收支、债权债务等情况；人社部门负责清理参改单位在职职工及离退休人员和社保缴费和相关政策咨询等工作；机构编制部门负责清理参改单位人员编制、职责任务、机构运行等情况，设计改革方向；组织部门负责参改单位党建相关工作。

（四）强化政策衔接，有序推进改革。生产经营性事业单位改革涉及国有资产核查、干部职工切身利益，需要与相关部门管理政策做好衔接，有序引导改革工作。一要与国有资产管理相衔接。生产经营类事业单位改革，涉及国有资产清理，涉及按照不同的会计制度对各项资产和负债重新分类建账，在此过程中要坚持“权属清晰、分类管理、风险控制、安全完整”的原则，加强事业单位改革中的国有资产管理，严禁隐匿财产、假造债权债务和突击花钱，严防国有资产流失。二要与社会保障制度相衔接。建议事业单位改革中，社会保险待遇、退休待遇等实行“老人老办法”执行。原事业单位在编职工进入企业后，其社会保险缴费标准和渠道不变。适当放宽退休年龄实行提前退休，待符合退休条件时，按有关规定办理退休手续，享受事业单位基本养老保险等待遇，保障原事业单位在编人员的待遇不降低。改企后的单位新进人员，执行企业社会保险制度。三要与企业改制相衔接。要以改制为契机，尽快清晰定位，制定发展战略，按照建立现代企业制度的要求推进改革；积极借鉴成功企业的经营理念，完善内部组织职能，强化对员工战略规划、市场营销、人力资源管理、财务管理等方面的培训，帮助员工逐步树立危机意识、风险意识和竞争意识，逐步培养服务观念和市场观念，真正为改制后企业的发展搭建良好的体制与机制平台。

□作者单位：张掖市编办

关键词：张掖市 生产经营类 事业单位 分类改革