旧城“新生”：机遇来了，挑战仍在

刘佳璇

正在进行中的城市功能疏解、副中心建设，以及国家加强传统历史文化弘扬的宏观背景，使得旧城的整体性保护迎来全新机遇。

“北京历史文化名城的核心在旧城。”北京市文物局局长舒小峰对《瞭望东方周刊》说。

62.5平方公里的北京旧城占市域总面积不到千分之四，却分布了占总量30%以上的市级及以上文物保护单位，包括42项国家级文物保护单位、61项市级文物保护单位，还有多处历史文化街区、保护院落和体现北京历史文化名城风貌的胡同片区、近现代建筑。

然而，根据2010年北京市规划委员会向北京市政协所作的《北京市历史文化名城保护工作情况汇报》，旧城风貌“整体环境持续恶化”、胡同数量减少却是事实。

2017年北京市文物工作会议上，传递出积极的信号。正在进行中的城市功能疏解、副中心建设，以及国家加强传统历史文化弘扬的宏观背景，使得旧城的整体性保护迎来全新机遇。

“作为历史文化名城的北京，如今可以说正面临‘新生的开始。”北京市文物局原局长孔繁峙对《瞭望东方周刊》说。

旧城卸下负荷

2017年3月23日，北京市地安门东大街清太医院旧址南门附近，临街店面开始整改。附近居民张军（化名）和街坊们静静围观。镐撬起落之间，张军不由得想起过去50年中旧城里的拆与建。

虽然张军明白，如今的整改以排危和重塑老北京传统风貌为目的，但“就是对大拆大建的记忆太深刻。”他对本刊记者感叹。

这段记忆背后，是针对北京旧城的三次大拆改。

第一次拆改发生在20世纪50年代，延续至60年代。在否定“梁陈方案”后，北京参考莫斯科模式，确立以旧城为中心发展新首都。一方面，旧城城墙被拆除，另一方面，在一批公房、王府和保存最好的四合院内，安插了各级行政办公机构。而伴随各种机构发展规模的扩大，旧建筑被拆除，导致一些历史建筑面目全非。

除城墙拆除外，这些拆改限于财力水平，对旧城整体风貌的破坏规模尚小。而改革开放至20世纪末的第二次拆改，随着房地产业的引入、城市人口的增加，旧城内建设量大增，有一半以上的建筑空间被完全重建，建筑高度失控，让问题日趋严重。

第三次拆改是21世纪初的危旧房改造。这一阶段，出现“以保护之名行破坏之实”的现象，如菜市口大吉片地区大量尚未列入文物保护名录的会馆、名人故居遭到拆除，包括陈独秀、李大钊故居均被“异地迁建”。

北京市城市规划设计研究院城市设计所所长冯斐菲说，过去几年历史街区在旧房修缮时出现“拆了重建”的粗暴现象，“根本就没有认真对待的心思，再修几年，估计就全重建一遍了”。

与此同时，房地产建设仍持续破坏旧城整体，胡同数量急剧减少，目前只剩400多条。“最大的失误就是改革开放后对旧城真正的、永久的破坏。房地产商要赚钱，要盖楼，成片破坏远大于建国初期，我想历史也不会原谅。”孔繁峙说。

孔繁峙认为，矛盾根源在于过去首都功能和古都功能之间的矛盾：首都要建设，其面貌要展示现代化发展；古都要保护，其面貌要展示传统文化。

在张军所在街区展开街面整治当天，北京市召开文物工作会议，不少参会人员都提到通州副中心建设、北京市属行政机构从中心城外迁、非首都核心功能疏解为北京旧城保护提供的巨大机遇。

舒小峰对本刊记者表示，副中心建设是北京疏解非核心功能的重大举措，北京加快建设全国文化中心，其中首要工作内容是历史文化名城保护，“也意味着旧城作为历史文化名城的核心部分，卸下了许多不应承担的城市功能和负荷”。

孔繁峙认为，随着旧城内一些机构的外迁和人口疏解，要明确旧城的首要功能是“传承”，展示历史文化的独特风貌：“现在有很多声音说迎来了‘梁陈方案的再现，要作为一个完整的古都保留下来，现在已经可以做很多工作了。”

從“整体保护”到“全面保护”

“如果连城的形状都没有了，剩下的都是点状的或者是片状的，布满现代化城市里盆景式的地产，那么名城的整体在哪里呢？”中国文物学会副会长许伟对《瞭望东方周刊》说。

根据2004年北京市测绘院统计，仅1990年至2003年间，北京共拆除胡同639条，是前40 年的3.1倍。另据清华大学统计数字显示，北京旧城传统风貌区面积仅占旧城面积的19.82%。

“保护区之外的胡同、四合院都可以拆除”，在此种认识的驱使下，大拆大建在保护区之外持续上演，导致旧城整体风貌被破坏，保护工作“只见树木不见森林”。

“停止大拆大建”，2005年发布的《北京城市总体规划（2004～2020年）》在历史文化名城保护方面曾作此规定，提出“坚持对旧城整体保护”，扩大旧城历史文化保护区的范围。在近日发布的《北京城市总体规划（2016～2030年）》草案中，依然坚持整体保护旧城的要求。

扩大保护范围，将有利于保护北京严整、平缓、有度的风格和内在风韵。故宫博物院院长单霁翔因此曾在2016年全国两会的提案中提出：“将具有‘胡同-四合院基本格局的区域全部公布为历史文化保护区。”

目前，北京旧城内的历史文化保护区已增至33片，占旧城面积的29%。除此之外，有关旧城环境的管理，也囊括进旧城整体保护工作的范围之内。

孔繁峙说：“居住环境、城市街道环境的管理很多不到位，一些租户私搭违建，在门口倒脏水，甚至带来农村的生活方式，养上鸡鸭了，整个街区脏乱差，文物院落保护好了又怎么展现？”

2016年11月，南锣鼓巷启动对开墙打洞、私搭乱建、无证无照经营等违规行为的综合治理，近日已经重新开放。本刊记者实地探访发现，过去占据街道的乱建店面已经消失，街道更为宽敞，整体修缮过的店面样貌也更具北京文化特色。

南锣鼓巷的综合治理是擦亮“金名片”的一个缩影，其背景是，北京在近3年来对核心区风貌保护和升级改造进行了多种形式的探索。

在文物保护利用方面，大高玄殿、景山寿皇殿得到修缮，历代帝王庙、孔庙等全国重点文物保护单位对社会开放，南中轴路、明城墙等遗址基本恢复历史风貌、建成遗址公园。

在胡同风貌保护方面，史家胡同的保护更新充分利用了居民自治机制，建成北京首个胡同博物馆。

北京市在2016年发布的《全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》中，又提出“全面保护”的理念：构建全面保护格局，完善全面保护机制。

此前，北京市历史文化名城保护委员会（简称“名城委”）曾表示：“‘全面保护不是简单的修文物、搞旅游、整环境、拆危房、造景点，而是以名城保护为导向，综合解决民生改善、环境提升、产业置换、人口疏解等问题，实现经济效益、社会效益、文化效益、生态效益多赢的目标。”

改变各自为政的机制

自2014年习近平总书记视察北京，对北京保护历史文化遗产、擦亮“金名片”提出要求后，北京虽然在旧城保护方面开展了大量工作，但旧城在保护中实现“新生”还任务艰巨。

目前，北京市对文物保护单位、历史文化保护区和历史文化名城整体进行分层次保护，并保护旧城“凸”字形轮廓和整体风貌，初步形成了“三个层次、一个重点”的保护体系，历史文化名城保护工作逐步纳入法制化管理。

“文物部门只负责管文物。”孔繁峙表示，而在过去“发展与保护”存在矛盾、一味引资建设时，文物部门很多时候没有话语权，“真的是看着心疼，没有办法。”

虽然1982年北京便名列中国首批历史文化名城名单，但对于旧城保护的问题一度缺乏认识高度上的共识，对历史遗产的保护成了发展的“包袱”。

冯斐菲认为：“实际上旧城内那些极其珍贵的历史资源如果能够充分合理利用，将会是非常有效的生产空间，尤其是当前北京的生产结构向服务型、创新型转变，老城的优势将会更加凸显。”

在孔繁峙看来，如今已到了在“发展与保护”问题上更新观念的时候：“现在发展和传统的保护应该结合起来，不应该对立起来，保护是更高层次的发展，二者绝不矛盾。”

无论是“整体性保护旧城”的实现，还是如今“全面保护”理念的落地，都需要有關各部门在观念共识的基础下，共同推进。

许伟对本刊记者表示，近年来北京在历史文化名城保护方面最大的进展之一，是重新整合了保护对象：文物、历史文化名城、非物质文化遗产，针对三者的保护在法律法规上分别有文物法、历史文化名城保护条例、非物质文化遗产保护条例作为依据。

在这个基础之上，文物部门、规划部门和城市管理方面的相关负责部门权责进一步明确，但调动相关利益各方的积极性还尚存挑战。

许伟认为：“现在不能各说各的，不能说文物保护就是文物局的事、民生保护就是规委建委的事、非遗就是文化部门的事，要把历史文化遗产保护带动城市发展作为一个大战略，凡是沾边的、跟这个有关系的这些部门都要联动起来。”

2010年，北京市成立了由市委书记担任名誉主任、市长担纲主任的“名城委”作为历史文化名城城市规划管理的议事、咨询、协调机构，并将文化遗产保护全面纳入纪检监察视野。2016年7月22日，文化部党组成员、国家文物局局长刘玉珠在调研历史文化名城文物保护工作时对此表示了充分肯定。

“（在‘名城委的工作中）文物部门应该发挥重要作用。”舒小峰对本刊记者说，旧城内重大项目或重要街道、重要文保单位区域的建设项目，均实行名城委专家评审制度，组织专家进行论证探讨。

“‘名城委对（文物保护规划和实施）工作起了很大的推动作用。可惜‘名城委只是个协调议事机构，不是一个实权机构，有些短板。”冯斐菲说。

只算今天的账就赔死了

“‘保护在过去口号性地提了很多，可是真正落实的有几个？前些年有很多建设不按规划办，没考虑到保护问题，更没有考虑到会有今天的‘大城市病，都不为整体负责，只为个人小利益来考虑。”孔繁峙提到过去的失误，不断叹气。

“在保护工作开展过程中，一些地方或部门仍存在条块分割、各自为战的局面，且存在权责不明或执法不严等现象。”在北京市文物工作会议上，北京市规划和国土资源管理委员会副主任王飞发言称，现有的政策、法规和机制，并不能完全满足名城保护的多样性和差异性需求。

以文物腾退过程中的居民补偿、产权转移等难题为例，具体的地方性政策法规还亟待填补空白。

“针对产权的混乱一直没有恰当的政策，而这正是导致街区保护与民生改善难以协调的最主要因素。”冯斐菲认为，这导致了一种社会心理疾病，“大家都惶惶不安，群众与政府、群众与群众斗智斗勇。按理，应该设定好条件和标准，哪户居民想好了就按此执行，慢慢地大家心态就平和了。”

目前，北京市西城区有363处不可移动文物，据统计，目前存在安全隐患的占46%，多数被办公机构或居民占用。在北京市文物工作会议上，西城区区委书记卢映川表示：“我们计划投入190亿元，用5年左右时间使一批重大文物建筑特别是纳入文物登记的会馆和名人故居实现腾退亮相。”

作为旧城另一主体部分的东城区，则在2016年12月初发布实施“历史文化街区保护复兴”等三大行动计划，预计总投资1662亿元，实施33项行动、115个具体项目，打造南锣鼓巷、雍和宫-国子监等6片历史文化精华区，到2020年，东城区历史文化街区整体修缮更新整治率将达80%。

多位受访者均对本刊记者表示，如今国家对于传统文化的高度重视，给北京历史文化名城保护工作提供了更好的环境，奠定了社会共识的基础，资金投入也较过去更大。

自2012年起，北京市委市政府决定设立“文物及历史文化保护区专项资金”，每年投入10億元，支持市属和区县文物保护项目，有效改善了文物保护条件。

“经过几年努力，北京具备条件的文物保护单位，大都得到了修缮。”在北京市文物工作会议上，北京市文物局副局长于平说，这笔资金更多投入到了文物保护与修缮工作中，用于历史文化街区保护的资金还明显匮乏。

对此，参会的中国城市规划设计研究院副院长王凯发言时指出，对于历史文化遗产而言，在投入上“如果只算今天的账就赔死了”：“对北京历史文化遗产这张中华文明‘金名片的保护，不仅要算经济账，更要算文化账、政治账；不仅要算小账，更要算大账、远账。”

畅想旧城保护的未来图景

2016年，《北京市“十三五”时期加强全国文化中心建设规划》发布，定下了这样的总体目标：推动北京朝着世界文化名城、世界文脉标志的目标迈进。

让旧城焕发“新生”，对于实现这个总体目标来说意义重大，如建筑学家、城市规划专家吴良镛多年前所说，姿态焕发的旧城，是北京作为文化中心这朵“花朵”的“花心”。

那么，未来“花心”的图景什么样？

北京市规划和国土资源管理委员会副主任王飞曾对媒体表示，北京会在10个层面上继续强化旧城保护，包括：历史河湖水系、传统中轴线、皇城、旧城“凸”字型城廓、道路及街巷胡同、建筑高度、城市景观线、街道对景、建筑色彩、古树名木。

恢复重要历史河湖水系方面，会逐步推进玉河、三里河等水系恢复工作。

保护传统中轴线方面，会推进中轴线申遗工作，保护从永定门至钟鼓楼7.8公里长的中轴线传统风貌特色。按照计划，在可预见的未来，“一轴一线” 魅力景观将再现。

在改善旧城环境方面，将与非首都功能疏解相结合，适当疏散旧城人口、减少旧城区人口密度，减少历史城区功能混杂带来的交通、环境等方面的问题。

借此机遇，整体加快文物和保护院落的腾退、修缮与合理利用，可期待的是，旧城内一些长期被占用的文物建筑会亮相。

对愿意从旧城迁出原居住房屋的居民，北京市将采取多种方式予以安置，如保障性住房、货币补偿、定向安置房等，优先解决低收入困难家庭住房保障问题。

另据王飞透露，北京市会以“九横八纵”56条主要大街为骨架，全面推进城区各项环境建设工作。

例如，实施朝阜路等59条达标大街环境整治工程；完成朝阳门北小街等71条大街建筑物外立面集中清洗粉饰；完成10个重点地区的环境整治；完成49处校园周边、6条铁路沿线的环境提升工作。

而旧城内修缮范围和重点，是优先将旧城内现存危房基本改造完毕，对文保区内重要街巷、重点四合院落、重点景区周边进行修缮改造，消除房屋安全隐患，改善居民居住条件，结合重点区域改造，完善街巷、胡同市政基础设施。