精准扶贫中农民争当贫困户的行为及其阐释——基于武汉近郊Q村的实地调查

冯华超 钟涨宝



精准扶贫中农民争当贫困户的行为及其阐释
——基于武汉近郊Q村的实地调查

冯华超 钟涨宝

精准扶贫的“资源输入”却遭遇农户“争当贫困户”的意外性后果，这是多重因素共同影响的：首先，在国家层面，精准扶贫的新政策改变了农户的心态；其次，从农户自身来看，既有生计脆弱缺乏保障的客观原因，也有平均主义心态的主观原因；最后，从制度本身来讲，设计理念与实际偏离，评选机制又不够科学和公正，是引发农户行为的主要原因。面对精准扶贫实践出现的“非均衡性”，今后要真正实现政策的目标，应根据实际情况来修正和确定贫困人口规模，完善现有的入户调查机制，切实发挥群众、党员、村民代表在精准识别中的作用，并加强督导和管理。

精准扶贫； 贫困户； 生计脆弱性； 平均主义心态

2016年3月下旬，《人民日报》等多家媒体相继报道了广西精准扶贫中出现的农户“争当贫困户”现象*刘华新,庞革平,孔祥武.广西识真贫:50万“疑似贫困户”被一票否决.人民日报，2016-03-25。，诸如“评不上就找县政府”“50万疑似贫困户半数有车”等字眼一时引起许多人的关注与评论*新浪新闻中心.广西村民争当贫困户 称评不上就找县政府.[2016-03-25]. http:∥news.sina.com.cn/c/nd/2016-03-25/doc-ifxqswxk9615102.shtml。腾讯新闻.广西检索出50万疑似贫困户：其中半数有车.[2016-03-25]. http:∥news.qq.com/a/20160325/028586.htm。。从性质而言，精准扶贫属于国家对识别出的特定村庄和农户的一种“资源输入行为”，希望通过引导各类扶贫资源优化配置，逐步构建扶贫工作长效机制，进而提高精准帮扶的有效性*顾仲阳.精准扶贫,不撒胡椒面.人民日报，2014-03-12。。要实现这个政策目标，就必须在识别阶段杜绝“弃真”和“纳伪”两类错误，在瞄准机制上做到“不落一人”“扶真贫”，这无疑需要农户的高度参与和配合。然而，扶贫政策这个惠民工程却遭遇了农户“争当贫困户”这样的“意外性后果”，就不能不引起我们反思。

从已有研究来看，受政策进程影响，精准扶贫研究仍然处于起步阶段，主要集中在以下几个方面：(1)阐释精准扶贫的含义、内容与意义，介绍精准扶贫政策所具备基础，并与之前的扶贫政策相比较[1-4]；(2)对精准扶贫进行理论上的反思，如从中央—地方关系、社会成本、社会排斥等视角切入[5-6]；(3)关注精准扶贫的工作机制和路径选择[7-8]，介绍政策在实践中的困境、存在问题并提出对策建议[9-10]；(4)关注扶贫的地方性实践，比较不同模式的成效，探讨特定地区、特定人群的扶贫问题，以及考量扶贫政策对农户生活的影响[11-16]。现有研究已经进行了有益的探索，但在研究视角和方法上仍然显得比较单一，比较典型的就是“政策—效果”模式，也即中央政策演变，基层贯彻与实行，实践遇到挑战产生问题或者农民得到实惠问题解决的三部曲，而作为扶贫主体的农户的复杂心态和行为很容易被湮没，由此很难真正理解这一惠民工程。实际上，精准扶贫是一个政策与广大农户互动的的过程，农户面对的是一个全新的政策，那么其传统的心态、惯习与政策又有哪些暗合与冲突？它们又是如何影响扶贫的进程与成效？诸如此类问题都应该进行挖掘和分析。新制度主义认为，在探讨任何政策(如精准扶贫制度)时，我们不仅要分析规范这一特定活动的规则本身，还应该了解该规则所嵌入的社会文化经济大环境，以及该规则如何在社会环境中实际运作[17]。有鉴于此，本文基于武汉市近郊Q村精准扶贫的具体实践，探讨农户“争当贫困户”的心态与行为，揭示精准扶贫的复杂面相。

本次调研所在地位于武汉市黄陂区东北部的Q村，全村国土面积3.87平方公里，水田面积830亩，旱地面积1 039亩，山林面积103亩，水面100余亩(沿河长1.5公里)。下辖5个自然村湾，11个村民小组，现有人口1 250人，户数322户，劳力587人，党员42人。全村现有蔬菜基地500亩，主要产品有萝卜、西芹、豆角、西红柿等。2014年，Q村被认定为贫困村,2015年有贫困户64户，贫困人口136人，2016年现有贫困户53户、108人。2015年11月，帮扶单位驻村扶贫，给Q村先后带来10万元的扶贫基金，并在过年时给予贫困户每家500元的慰问，这引起了农户的巨大反应。本次调查就是在这样的背景下展开，于2016年3月14日至28日期间访问了43户贫困户，9位普通农户，4位村民代表，2位村干部和1位驻村干部。

一、分析框架

关于农民行为的理论，学界已经争论了很多年，形成了“理性小农”“道义小农”“效用小农”以及“社会化小农”等解释框架[18-21]。这些概念固然存在差异，但向我们呈现出了农民动机和行为的复杂性，并提醒我们在研究农民行为时注意到环境变量的重要性。农户的行为并不是一个单独存在的特殊现象，而是嵌入到广阔的社会经济文化环境中，受到多种力量的形塑。从行动的构架上来看，农户的行为涉及目的、情景和规范限定，目的是农户所要达到的未来目标；情景是目标实现的环境因素，包括行动的条件和手段；而规范限定则涉及思想观念和行为取向等，制约着目标的确定和实现目标中手段的选择。简言之，农户的行为都有着一定的目的性，而其目标的实现离不开一定的手段和条件，同时其行动还要受到一定行为规范的制约。

在精准扶贫实践中，农民自身的行为是立足于家庭生计状况的，多数家庭生计脆弱而又缺乏保障，此时国家加大政策的投入和保障，却没有明确界定帮扶对象，在“僧多粥少”的局面下，无疑会改变其心态，刺激其行为。此外，由于制度本身主要是自上而下式，制度的设计理念与执行中均出现偏离，无疑会激化暗藏的矛盾和冲突。部分农户基于相对剥夺感，可能会采取手段来实现自己的利益诉求。而当某一农户采取行动实现诉求时，便会经过扩散形成示范效应，从而引发更多人行动起来，个体的行动由此转变为多人行动。基于此，本文的分析框架如图1。

图1 精准扶贫中农户行为及其阐释分析框架

二、精准扶贫中的农户行为

从客观层面来评价农户“争当贫困户”的状况，主要体现在人们的客观行动上，不同于主观层面的愿望，这是人们的实际作为状况。某种程度而言，农户“争当贫困户”的行为属于韦伯所言的“工具合理性行动”，农户通过对当前扶贫的状况以及其他人举止的判断和评价，并利用这种判断或评价作为“条件”或“手段”，来实现自己享受贫困户待遇的目的。在此过程中，农户对于自己行动的目的以及达成这一目的的手段都有清醒的认识和自觉的选择，而且对于这些手段可能引起的后果也会有一个充分的考虑。从Q村的实践来看，可以分为两大类：制度化手段和非制度化手段。

(一)制度化行为

诺斯认为，正式制度影响着我们为自身行动需要付出的代价，而当刻意地或者只是碰巧——正式的制度结构使人们可以用较低的成本来表达他们的观念时，它们就为人们将自己的观念和意识形态纳入到选择中去提供了自由[22]。此时，人们行为符合制度的既定框架，是一种制度化手段，正因为如此，其行动的交易成本较低，从而成为农户最为经济、有效的实现自己诉求的方式。一般而言，农户采取制度化行为，一定程度上表明了其对村干部的信任或对实现自己利益诉求持乐观态度。根据是否认同制度的文化目标，我们将制度化行为分为两大类：形式主义和遵从。

1.形式主义——制造贫困假象

制造贫困假象是农民获取贫困户待遇的一种常见策略，此时农民虽然也在制度框架内行事，但是并不认同文化目标。严格来讲，制造贫困假象是农民对制度的直接反应，通过打“擦边球”的方式来获取贫困户的待遇。

案例1：“有的弄贫困户，他不是按照家庭，而是把老人给弄出来了，单弄出来算一户，两个七八十岁的老人又没收入，又不像城市有退休金，那自然就是贫困了。”(C1-WH，男，25岁，驻村干部)

上述案例的做法是将父母的户口单列出来制造一种贫困假象，虽然与制度的文化目标相偏离，但是其行为仍然在制度的既定框架内，是一种形式主义。之所以出现这样的状况，主要是因为扶贫是以户为单位，但是这样并没有考虑到中国农村养老实践中子女的责任，割裂了农村家庭的天然联系。换句话说，精准扶贫的瞄准机制与实践存在一定的偏差。

2.遵从——向村干部反映

遵从是指农户的行为遵从制度化手段，也认同文化目标，向村干部反映就是一种突出的遵从行为。现阶段，向村干部反映已经成为农村最基本、最普遍的公共参与方式[23]。在现行的管理体制下，主动接触村干部，尤其是接触实际掌握村社区主要公共权力和公共资源的村干部，是农户获取贫困户待遇的有效手段。

案例2：C2-XGW，男，60岁，老党员，2015年被列入贫困户名单，公示出来以后因为群众反映他儿子刚刚和别人合伙贷款买了一台挖掘机，而且家里有电脑和空调等设备，村干部迫于压力取消其资格。他说“取消了就取消了，我也不存在跟他们去闹，人是穷穷的，但脸皮还是蛮薄的，没就没了。”虽然这么说，但2016年1月因为脚出事住院，花了一两万，然后就给书记打了个电话看看能不能解决一点。书记问他要了账号说给500块。他说他在电视上看过政策，虽然不能是贫困户了，但至少应该是贫困党员。(根据C2-XGW的访谈资料整理)

案例3：“这边扶贫主要看房子，如果房子很漂亮，贫困户资格就没有。自己之前想申请，向书记反映，书记说自己房子好，不符合条件。那我说，我的房子都是儿子结婚没办法扯债盖的，湾子里那些条件(比我)好的也有(评上贫困户)啊。书记就说，你有板眼，你也去办啊。”(C3-WXC，女，72岁，一般农户，根据访谈资料整理)

案例2中农户向书记反映，虽然之前被剔除贫困户名单但最终得到允诺，并获得了一定待遇，但案例3中农户向村干部反映并没有成功。之所以会产生不同的结果，主要是因为：其一，村干部可能认定农户的贫困资质并不是很充分；其二，部分村干部可能会将贫困户指标分配给自己的亲友或者是带来利益的人。这也从侧面反映出当前扶贫实践精准识别不够客观、公正，未能考虑到农户家庭的实际情况。

(二)非制度化手段

非制度化行为是指农户的行为并没有遵从正式的制度化手段，而是采取了非正式的手段。从发生学的角度来讲，非制度化行为一般发生在采用正式手段无法实现利益诉求时，但如果行为人认为采用这种行为能够更快、更好地实现利益诉求，也可能直接采取这种行为。与制度化行为相比，非制度化行为投入的时间和精力更多，其造成的社会影响更大。从Q村的实践来看，主要有三种行为：言语要挟、个人缠闹与多人闹事。

1.言语要挟

当农户采取“沟通性”行为(如向村干部反映)并不能实现自己获得贫困户待遇的诉求时，他们可能会采取要挟的方式来胁迫村干部不得不介入其利益诉求，并要求村干部满足其获得贫困户待遇的诉求，以此作为息事宁人的代价。

案例4：“那个湾子有个人，去年就是找了我们几遍，他公开跟我们讲，扶贫要是没有我，我就把哪个门给撇了，路灯给弄了。其实他也当过兵，也享受国家照顾，一个季度千百块钱。……可能最后也是怕了，搞了个暗的(不在贫困户名单上却享受了贫困户的待遇)，(村干部)过年给了他几百块钱，就把这个事情给了结了。”(C4-ZZS,男，70岁，村民代表，根据访谈资料整理)

案例4中农户为了获得贫困户的待遇采用了要挟的方式，但这发生在“找村民代表好几遍”后，也即农户通过正常的渠道去申请或反映无效后可能会采取这种行为。从性质上而言，上述农户的行为仍然属于一种沟通性行为，但某种程度而言其行为已经脱离了制度规范，成为了一种非正式的手段。

2.个人缠闹

个人缠闹指单个贫困户为了实现获得贫困户待遇的诉求往往会通过长时间的“胡搅蛮缠”或闹大事情来实现诉求。从其诉求性质来看，有合理的或者部分合理的，但是也有无理取闹的，因而其行为的目的不一定仅仅是为了当上贫困户，也有可能是为了获取更多的利益。

案例5：“前几天有个人蛮有意思，他就说他住院没钱了，就在我面前这样，拿个拐杖呜呜呜这样……然后我们把钱给他以后转身就好了，蛮好玩的。就说自己不行了，拄个拐杖就在那里不走，你走在哪里他一直跟着你，把你搞的烦得不行。一给钱就好了，当时给了200块，不是我们出的，是书记出的，最开始穿的蛮多，后来衣服也脱了，给了钱之后就走了，拐杖也不要了……他前段时间还跑出去要饭，跑到黄陂去要饭，有的一会(次)还躺到X镇的大街上，往那一睡。你看这得了，别人看到了就打电话给书记，书记去把他接回来……他家里两个低保，村子里基本上没有这种情况(基本上一家一个低保)，就是因为他闹，一直闹，动不动就闹，闹出来的。国家应得的享受他都得了，他也确实困难，但是别人都是一个，他是两个，他还有60岁的钱(指新型农村社会养老保险基础养老金)，这个扶贫的钱也有。”(C1-WH，男，25岁，驻村干部，根据访谈资料整理)

案例5中农户的缠闹并不是为了当上贫困户，而是为了获得更多的利益。一般而言，农户在采取这种行为时会从两点入手：一是以自己的弱者身份作为“武器”，以“要生存，要生活”作为口号来凸显道义性；二是以扶贫工作的漏洞为突破口，以社会不公感或者相对剥夺感来增强自己行为的正义性和正当性。从结果来看，农户对采取这种行为的后果也有一个清晰的预期，多数情况下是抱着侥幸的心理，虽然基层政府或村干部不一定会满足上其要求，但是能闹到一点就闹到一点。而当这些农民通过闹腾或者找关系为自己获得了待遇，捞到了好处，这可能会进一步刺激了其胃口，由此形成一个恶性循环。

从以上案例，我们也可以看出，对于农户的个人缠闹，基层干部并没有实质、有效的方法来应对，要么采取无限期拖延的方式，或者是采取妥协的方式。这某种程度上是由于当前基层社会治理的运作逻辑是稳定压倒一切或者是“不出事”逻辑，想法设法不出事、把矛盾问题尽量向后推移成为基层干部困境中的理性选择[24]。而当农民把基层干部闹烦了，他们有时就会做出妥协，农民也就能够获得一定的利益或好处。

3.多人闹事

值得提出的是，案例5的农户仅是一种个体行为，但当这种个体行为扩散开来，便会产生示范效应，由此产生多人闹事的局面。

案例6：“一直到腊月，今年1月，就有。这个村里的去闹，那个湾里的也去闹。有的说哪个不应该扶，有的说真正贫困的没有扶。有的闹得厉害的，就给个名额给他了，不管评议不评议，上榜不上榜，就给了一个名额，(而)闹得不厉害的，就没有给。……(像)这样的很多，暗的，没有通过投票。就是说谁狠，谁厉害，谁就有希望，就有过年的肉钱，他们叫肉钱，不叫照顾，他们这500块钱，可以过年割肉不掏肉钱。”(C4-ZZS,男，70岁，村民代表，根据访谈资料整理)

案例6显示，面对群众的“闹事”，基层干部没有实质、有效的方法来应对，妥协或摆平最终只能缓和但不能彻底解决问题。出现这种状况与当前的乡村治理状况是分不开的，当前，面对群众的“闹事”基层干部没有有效的方法来应对，化解矛盾和摆平纠纷的方式只是拿资源来换取安定。在这里，扶贫政策的目标和功能就巧妙地发生了转换，扶贫政策并没有遵循其本身所涉及的救助原则和标准，而是成了一种以保障其它政策或项目可以顺利实施、减少额外资源投入或浪费的目标，这里其工具性作用明显大于保障性作用。当扶贫的资源成为可以通过关系或者抵抗行为而获得的一种纯粹的经济资源时，社会政策就显露出竞争性和排他性，特别是在其形成示范效应后，很容易形成一种恶性循环，而这种局面无疑会激化农户的行为。

三、农民行为的原因阐释

新制度主义认为，在探讨任何政策(如精准扶贫制度)时，我们不仅要分析规范这一特定活动的规则本身，还应该了解该规则所嵌入的社会文化经济大环境，以及该规则如何在社会环境中实际运作[17]。在精准扶贫的实践中，农户之所以会出现上文的行为，并不是独立存在的单维度现象，而是嵌入到社会文化经济的大环境中，是多重因素影响的结果。

(一)国家政策改变了农户的心态

农户之所以会有“争当贫困户”的行为与国家政策有较大的关联，某种层面上国家的政策形塑了农户的行为。不同于以往的扶贫政策，本次精准扶贫是扶贫脱贫的新模式、新战略和新举措，扶贫资源直接到村到户，试图解决以往扶贫中贫困人口底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准等问题。由于扶贫政策针对性的增强以及扶贫资金和项目指向的准确性提高，扶贫的实效性也随之提高，这种政策的演变引发了利益格局的调整，也改变了农户的心态。

案例7：“现在扶的都是差不多的，真正该扶的比较少。……扶贫就要扶那些屋里赚钱的人少的，吃药看病花钱多的也应该帮扶下，残疾人也应该扶下，现在有这个政策，没有这个政策就算了，咱也不去想，有的话还是应该帮扶下。”(C5-XSG，女，55岁，一般农户)

案例8：“为什么有的老人脱贫有儿子他不靠，而是要想着靠国家呢？”“儿子没问题，老人也没有问题，那是共产党的问题，你没有这个救济，也没有这个事，有了他就可以跟你扯皮。共产党的政策管的太宽了，搞得人人都想要。”(C4-ZZS，男，70岁，村民代表，根据访谈资料整理)

诺斯认为，正式制度或其实施将会导致一个非均衡状态出现[22]。正如案例7和8中呈现的，政策的改变使得农户的心态发生了变化。一个重要原因是在政策实施的各个阶段，诸如入户调查、民主评议、建档立卡以及后续的动态化管理等，农户的参与程度提高，对政策的认知和体会更加深刻，他们看到了贫困户本身的价值。但案例8中，国家的惠民政策使得人人都想要，这种“非均衡状态”的出现，一个重要原因是扶贫资源本属于一种公共物品，具有非竞争性和非排他性，由于缺乏明确的瞄准对象，加之有名额限制，这就使得资源的性质发生了转变，一些农户趁机想为自己谋取利益。

(二)农户自身的脆弱生计与平均主义心态

正如上文所言，国家的政策改变了农民的心态，而就农户自身方面可以从客观和主观两个层面来进行分析。

1.客观方面：生计脆弱缺乏保障

从Q村农户的生计方式而言，主要集中在农业种植和打工两个方面，但是其经济效益并不高。就农业生产而言，由于农产品自身的特殊性(如生产周期长、季节性等)，其在接入市场时会受到更多的需求约束，这强化了其风险属性。就打工而言，受人力资本不足以及社会资本薄弱等因素的影响，Q村外出务工农户一般从事泥瓦匠等低端苦力劳动，待遇比较低，稳定性也比较差。

当前，农户的经济生活已经更深、更广地卷入到了社会化的进程当中[21]，特别是对于Q村这样的近郊农村，由于多数人已经不再种田，基本上家庭的生产、生活、交往的每一个环节，衣、食、住、行的每一个步骤都需要用现金购买商品和服务，其结果就是货币支出会给农户带来持续性的货币压力。另一方面，大多数农户也面临着比较突出的病残风险，由于收入有限，在碰到一些重大疾病时会导致一些家庭成员长期患病难以治愈，这也增加了家庭的医疗负担，反过来会影响家庭的生活水平，从而陷入持续性贫困。

在农户遭遇生产或生活风险时，当自身的生计策略转换效用不高时，现代社会保障体系作为一种正式制度安排可以发挥重大作用。但是，就目前来看，我国虽然已经初步建立涉及养老、医疗的社会保障网络体系，但是社会保障体系仍不够完善，保障水平也并不高，农户仍然会经历预期之外的收入或福利损失，进而形成生计无保障、健康无保障等困境[25]。因而，当前农户争当贫困户，一个很重要的原因就是其家庭并不富裕，生计状况仍然比较脆弱，在压力或打击下不容易恢复。

案例9：“真要不困难了，被评上还有点没面子，我儿子在外当老板，我肯定是不会要的。……我只要求能够生活，我现在不能够做，又不能动(脚部受伤)，年龄又达不到(60岁)，老头子又死了……没有吃的，没有喝的，只能向你们要，不能向老百姓要吧，儿子你去问他要不到(拿不出)，只能向政府要了，不然就去要饭了。以后都得靠政府，靠儿子是不可能的。”(C6-WYH，女，59岁，一般农户)

上述案例9中，农户自身劳动能力下降，家庭赡养不足，又缺乏社会保障，正是面临这样的“存在环境”——农户的生产和生活在温饱水平附近上下波动，农户才会去申请贫困帮扶。因为他们希望其生产和生活可以维持在生计风险水平之上，正是在这个基础上我们可以说部分农户去申请贫困户具有道义性。

2.主观层面：平均主义心态与相对剥夺感

不可否认，部分农户争当贫困户有其生计脆弱的道义性，这些真正困难的农户获得待遇，其他村民是不会有什么意见的。但最贫困的农户毕竟只有几户，这些农户认定之后还剩下一些贫困名额，就成为一般家庭条件的农户竞相争夺的对象了。对于这些次级贫困户或处于贫困标准临界线附近农户的认定，往往会出现分歧，因为在村庄内部这些农户之间的分化并不明显，同质性仍然较强，谁更贫困，该帮助谁往往会产生异议。

案例10：“这个扶贫，每个老人都有才算是扶贫，老人没有劳动能力，没得收入，不像城里。现在扶贫就扶几个人，不是每个人都有。”(C7-FWB，男，63岁，村民代表)

案例11：“还有像我这样的，应该帮扶下，扶贫扶不到我头上，我肯定有意见。”(C8-XGS，女，59岁，一般农户)

案例10和案例11中农户在Q村家庭条件一般，也不属于最贫困之列，之所以有这样的心态，主要是因为外来的保障与救济资源没有明确的对象，一部分村民具有朴素的平均主义思想和全民享有的意识，认为只要是公共资源就应该是人人都有机会享有的。在这种心态影响下，扶贫资源的直接输入使得行动者都想争取，如果他人获得而自己没有，很容易产生相对剥夺感。当农户基于平均主义心态衍生出社会不公感和相对剥夺感，此时又面临生计脆弱而又缺乏保障的“存在环境”，在个人财富最大化的动机下，他们就有可能采取行动去为自己谋利。

(三)制度设计理念与执行的不合理

笔者认为，当前农户之所以户出现争当贫困户的行为，最重要的原因就是精准识别存在偏差，使得农户对识别的结果有异议。精准识别是精准扶贫的基础，必须在每个环节都做到客观和公正，如果在程序上出现偏差，那么其结果也自然不被农民所认同。从当前Q村的实践来看，仍旧有许多地方需要改善。

1.扶贫理念与实际偏离

农民之所以对识别结果有异议，一个重要的原因是扶贫的瞄准目标出现偏差。扶贫瞄准目标偏离并不仅仅是瞄准失误所致，与瞄准机制有一定的关联。湖北省的精准扶贫工作自2014年启动，扶贫对象的识别标准参照2013年人均收入2 736元国家扶贫标准，并按照2013年国家统计局调查总队发布的乡村人口数量和低收入人口发生率，将贫困人口识别规模逐级分解到市、县、乡镇和行政村，行政村再落实到不同的村民小组(自然村)和农户。

案例12：“贫困人口数是怎么来的呢，这个是国家统计局有个贫困发生率，通过随机抽样，来大概估算这个贫困户是多少。这个数字这么来，没有那么精确，估出来，对外公布了，就要跟它团(对)上去，最开始是通过我们政府。跟我们的要求是以前多少户，现在多少户，但是我们没按照他们说的做，是按照自己来的，以前是给了65，现在给了60，但是我们还是把它刷了，没管他们那个。……也不会说湾子人多，贫困户就多，就多给点名额，没有机动。”(C1-WH，男，25岁，驻村干部，根据访谈资料整理)

结合Q村的实际情况以及驻村干部反映的状况，2015年Q村政策分解的贫困户指标是65户，但实际确定64户，2016年确定指标是60户，但最终确定53户。从这两年的基本情况来看，最终的贫困户总数都要少于政府分配的指标。国家在贫困户的规模上予以控制，这样做固然比较务实，但是由于贫困人口规模的确定不是基于科学标准识别出来的，容易产生各地所获得的贫困与贫困户指标和实际上的贫困分布情况不一致的现象。

此外，值得注意的是，国家的贫困概念主要是“收入贫困”，以某一年的人均收入为标准，并结合乡村人口数量和低收入人口发生率来确定。而在Q村的具体实践中，其理念也基本与国家一致，主要依据经济因素。在入户调查时，Q村主要采取“四看”原则：①有没有商品房；②有没有四个轮子的车；③有没有子女是公职人员；④有没有自己的产业或公司。从这里我们可以看出，四条标准虽然不全是按照收入来界定，但基本都是以经济因素来衡量，并没有涉及其它层面。

案例13：“扶贫首先要看房子，我的房子都是扯债做的，但是他们一看，房子还不错，就不给照顾了。原来的房子都不能住了，要塌了，没办法只能扒了重盖，但是他说你新房子不行。”(C9-XGW，女，65岁，一般农户)

上述案例13表明，国家的贫困概念与当地村民所理解的贫困概念并不一致，村民认为这些标准不贴合实际。在村民那里，贫困是结合了家庭潜在的赚钱能力、平滑消费的能力和脆弱性等多项特征，如农户所认为“屋里赚钱人少，吃药看病花钱多”，并不仅仅是一个表面的收入或经济问题。从理论上来看，贫困的测量是一个多维的指标，并不能局限在收入层面。如在社会层面，多数贫困户的知识积累有限，受教育程度不高，这种人力资本的积累或转化较差是多数农户陷入长期贫困的主要原因。村民们对贫困的理解正是这样一个多维的综合概念，单纯考量经济因素的做法自然得不到村民们的认同。这样，扶贫的标准和理念就产生了错位，换句话说，政策合理性遭到质疑。

2.评选机制不够科学和公正

精准识别是精准扶贫的基础，只有通过精准识别出贫困人口以及其致贫原因和脱贫需求，政府才能制定和实施差异化的帮扶方案，提高扶贫资源的使用效率。而这需要评选机制科学、合理，认定标准要具体、明确，但实际工作中却遇到不少挑战。

首先，就评选机制而言，主要依赖农户参与和民主评议，但是两种方式都遭遇现实的困境。就农户自身的主体作用而言，受外出务工、信息封闭的影响，一些农户基于某些考虑不愿意参与到扶贫中来，或者表现出无所谓的态度，主体作用发挥受限。其次，当农户自身参与不足时，只能依靠村民代表进行评议，但是村民代表评选却也遭遇诸多困境。一方面，市场经济的发展使得人们的功利主义观念凸显，部分人员认为参加会议对自己没有好处还浪费时间，就不愿意参加，如就有村民表示“开会，谁愿意去呢，又没给几个钱”。另一方面，通过民主评议来识别贫困户并分配扶贫资源，其公平和公正性也面临着严峻的挑战，如案例11。

案例14：“有的代表也不对，有的代表，比如讲，跟村干部有关系。现在各村的代表不是公选的，有的代表是大队提名，哎(这个)你来开会，(那个)你来开会。这样的代表就不行了，给他一点点小利益，他就随声附会，也有这个现象。……(代表的人选)有时会有很大的变动，有时是他，有时是她，不是像我们这样民主选的，那就是他(一个人)。今天是他，明天是她，这个代表不确定。有的湾子三个队原来每个队都有代表，现在只有一个代表。……我们这个湾子就换了多次代表，就是你提议多了就不叫你去了，他自己就又指定一个人。”(C4-ZZS,男，70岁，村民代表)

案例14的现象之所以会发生，主要是因为在劳动力外出的背景下，参加讨论和监督会议的代表缺乏代表性和广泛性，此外参会代表和村两委的权利关系不平衡，村两委的权利力量过大容易使得村民监督成为虚设。而当评选机制不够完善时，地方扶贫资源就容易被乡村精英捕获，资源分配就容易出现不合理。

其次，基层代理人行为增加了扶贫的不确定性。精准扶贫的国家理念要想真正得到体现，还需要具体的实践，但面临分散的农户，与乡村社会距离较远的政府既没有如此之多的时间和精力，也无法掌握足够的信息来甄别谁才是真正的贫困户，因而只能委托基层干部来实践。而作为制度实施的代理人，基层干部有他们自身的效用函数，这些效用函数支配着他们对问题的感知，其自身利益也左右着他们的行为。正是在这个意义上，我们说当前的精准扶贫政策实施是有不确定性。案例14从侧面反映出民主评议的困境，可以说当前贫困户评选的最终决定权掌握在村两委手中。从村干部的角度来讲，即使经济状况相似的家庭，他也能够分辨出哪一家的生活条件更差，这是他们在地方风土人情方面长期积累的结果。但是由于人多粥少，村干部也难以在整个村庄之间取得平衡，为了减少麻烦或增加自身利益，在实际操作的过程中，难免会出现一些照顾自己亲属、朋友的违规现象。而村民对于村干部公正态度的怀疑，从来就没停止过。

案例15：“人情还是有人情，有关系的托关系，精准是不可能的。就那个张榜公示，有的写上去了，有的还没写上去，有个暗榜，他不在榜上钱照拿，甚至拿的比你多。给的时候对你说你不要讲，用关系用钱买的，一半都不止。”(C4-ZZS,男，70岁，村民代表)

村民怀疑村干部评选不公正，就可能会采取行动去质疑或者为自己争取利益。而面对群众的“闹腾”，正如上文所言，在维稳的压力下村干部只能采取推延或者妥协的方式。这样，当基层制定的一些明确的、公共的标准无法确立或者难以实施，但是却又不得不正视农民“争夺贫困户”的抵触或者对抗行为，便出现了以扶贫资源作为治理工具的违规操作现象。这无疑会刺激农户的行为，从而形成了恶性的循环。

四、总结与讨论

(一)初步结论

国家精准扶贫的“资源输入”却遭遇农户“争当贫困户”的意外性后果，一方面，农民会采取制度化手段来实现自己享受贫困户待遇的利益诉求，另一方面也会采取比较激烈的非制度化行为。农户“争当贫困户”是多重因素共同影响的结果。在国家层面，精准扶贫的新政策改变了农户的心态；从农户自身来看，既有生计脆弱缺乏保障的客观原因，也有平均主义心态的主观原因；从制度本身来讲，设计理念与实际偏离，评选机制又不够科学和公正，是引发农户行为的主要原因。

基于Q村的实践，我们可以发现作为一项干预措施，扶贫政策的运行并不是简单的按照“政策制定—实施与执行—产生效果”这样的线性过程，而是会在不同层次经过不同行动者之间的互动而发生偏离或者变异[26]。在农村社区内部，农民基于不同时期制度的交互影响，他们对谁应该被帮扶有着朴素的理解，这是一种非正式约束。此外，由于制度设计理念与执行的问题，使得规则与绩效之间并不存在严格的一一对应关系。

(二)建议和对策

如何“不落一人，扶真贫”，是当前精准扶贫政策必须要解决的问题。从实际情况来看，不同行动者的互动正使制度的目标发生偏离。本文认为，今后要真正解决上述问题必须在以下几个方面下足功夫。

首先，根据实际情况来修正和确定贫困人口规模。贫困识别是一个综合系统，应该是一个包括政治、经济、文化在内的多维度指标，不能仅仅以收入贫困线作为依据，机械地按照规模和区域进行识别。要在国家现在自上而下的测算贫困人口规模的基础上，以实际情况来修正和确定贫困人口规模，而不是简单地以国家测算的规模为标准，确保真正的贫困户不会因政策原因而被排斥在外。

其次，完善现有的入户调查机制，深入调查并进行回访。入户调查是精准识别的关键环节，只有真正摸清楚状况才能在识别上做到精准，为此，有必要完善现有的入户调查机制。笔者认为， 在这一环节要尽量做到科学和精细，不仅要了解农户生产和生活的现阶段状况，更要深入了解家庭发展历史，并对今后发展潜力作出评估。此外，还要及时进行阶段性回访，要点对点、面对面地与每一户贫困户进行交流，重点加强“听”和“问”环节(“听”即耐心倾听贫困户对自身贫困是怎么想的，怎么致贫的，自身有什么需求，希望怎么样被帮扶；“问”即走访贫困户的周边的邻居与亲朋、村民代表、村干部，确保了解到的贫困户客观真实、全面准确)，在此基础上完善贫困户档案，并进行逐一整理和分析，找出共性的问题和个性的特点，为下一步的施策打下良好的基础。

再次，切实发挥群众、党员、村民代表在精准识别中的作用。谁是真正的贫困户，谁应该被帮扶，生活在同一区域的农村居民是比较清楚的，因此，贫困户的识别可以在社区内部进行公开的参选比较。在农户自助申请或者代表推选的基础上，通过调查摸底、民主评议来确定初步名单，再经过张榜公示无异议后，最终确定帮扶对象。在此过程中，要最大程度地发动群众广泛参与，贯彻民主集中制的原则，加强沟通与协商，做好反馈与纠错，杜绝走形式、走过场现象的发生。

最后，要加强督导和管理。针对扶贫事件中出现的村干部权力过大问题，乡镇一级管理机构要加强督导和检查，及时发现问题并进行处理。另此外，还要注意政策之间的衔接，及时将返贫人员纳入扶贫对象，更新脱贫人员信息，做到“有进有出、动态管理”。

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The Phenomenon and its Interpretation of Farmers’ Striving to Have a “Poor Household” Title Behavior in the Accurate Poverty Alleviation Process——Based on the field investigation of Q Village in the suburb of Wuhan Province

Feng Huachao Zhong Zhangbao

The phenomenon that the “resource input” of accurate poverty alleviation encountered farmers’ striving to have a “Poor Household” title behavior in rural China, was caused by multiple factors. Firstly, the new system of accurate poverty alleviation changed farmers’ mentality at the national level. And then, there were both objective reasons involving lacking of guarantee and livelihood vulnerability, and subjective ones of farmers’ egalitarianism mentality. Finally, concerned with the whole system, the system design deviated from the reality, and the target group selected mechanism still lose its scientificity and impartiality, are the main reasons causing the current farmers’ behavior. Facing the “ non-equilibrium” phenomenon in the accurate poverty alleviation practice, authors suggested revising and determining the impoverished population size according to the actual situation, improving the existing household survey mechanism, giving full play to the masses, members, representatives of villagers in accurate recognition of the role, and strengthening supervision and management in the future practice.

Accurate poverty alleviation; Poor household; Livelihood vulnerability； Egalitarianism mentality

2016-06-27

中央高校基本科研业务费专项基金资助项目“中部地区农村社会管理问题研究”(2012RW003)。

冯华超，华中农业大学经管学院博士研究生； 钟涨宝，华中农业大学教授、博士生导师，农村社会建设与管理研究中心主任，邮编：430070。