“互联网+”行动计划比较研究——以22个省(自治区、直辖市)为例

闫 建，李 瑞，郑迦元

(中共重庆市委党校 公共管理学教研部，重庆 400041)



“互联网+”行动计划比较研究
——以22个省(自治区、直辖市)为例

闫 建，李 瑞，郑迦元

(中共重庆市委党校 公共管理学教研部，重庆 400041)

自2015年《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》出台以来，已有22个省(自治区、直辖市)相继出台了本地区的行动计划。各地区行动计划在发布时间、发布主体、发展目标及重点计划等方面各具特色，但也存在着对实现目标过于乐观、重点计划较为繁杂和政府推进作用不明显等问题。针对这些问题，省级政府在推进“互联网+”行动计划中应合理确定行动目标，补齐互联网基础设施建设短板；明确重点行动任务，补齐互联网保障改善民生短板；强化政府的“互联网+”思维意识，补齐“互联网+”政务短板。

“互联网+”；行动计划；比较研究

我国已进入“互联网+”时代。随着“互联网+”与各行业深入融合，由“互联网+”创造的经济效益和社会效益引起了广泛关注。为了进一步推进和规范“互联网+”行动提档升级，2015年7月《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》(国发〔2015〕40号)(以下简称《意见》)出台，此后各省(市、区)相继出台实施意见或方案。“互联网+”行动计划是各地区未来一段时间推进“互联网+”行动的重要依据，本文拟对已出台实施意见或方案的22个省(市、区)的 “互联网+”行动计划作一比较分析，找出其特色和不足，并对下一步工作提出相应的建议。

一、各省(自治区、直辖市)“互联网+”行动计划的文本分析

2012年11月，易观国际董事长兼首席执行官于扬首次提出“互联网+”概念，此后“互联网+”在国内炙手可热。2015年3月，李克强总理在十二届全国人大三次会议上提出制定“互联网+”行动计划，“互联网+”正式上升为国家战略。同年7月，《意见》出台，标志着我国加快推进“互联网+”行动计划。“十三五”时期，我国将以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念引领发展，大力实施“互联网+”行动计划，促进互联网和经济社会更进一步融合发展。

截至2016年6月30日，北京市等22个省份结合当地实际，出台了“互联网+”行动实施意见或方案。本文针对这22个省份出台的“互联网+”行动计划相关文件，从发布时间、发布主体、发展目标和重点计划等4个方面进行比较分析，见表1。

(一)发布时间

内蒙古自治区在《意见》出台之前，已于2015年6月出台了相关文件。山东省、江西省和广东省3个省份在《意见》出台之后反应最为迅速，分别于同年7、8、9月出台了相关文件。河南省、湖南省、辽宁省、山西省、湖北省、安徽省、重庆市、云南省、贵州省和甘肃省等10个省份也相继在2015年内制订了相关文件。2016年，北京市、河北省、浙江省、上海市、福建省、广西壮族自治区、陕西省和江苏省等8个省份也实现了相关政策的落地。总体来说，各省(市、区)对国务院部署反应较为迅速，文件发布时间虽有先后，但差别不大。可以预见，尚未出台相关文件的其他省份将在近期内完成此项工作。

(二)法律效力

北京市、河北省、山西省、内蒙古自治区、辽宁省、上海市、江苏省、湖北省、贵州省、云南省、陕西省等11个省份是以省级人民政府的名义出台实施意见或实施方案，此为地方规章，其法律位阶较高，法律效力也较大。浙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省、河南省、湖南省、广东省、广西壮族自治区、重庆市、甘肃省等11个省份则是由省级人民政府或者省级人民政府办公厅印发的通知，此为地方规范性文件，其法律位阶较低，法律效力也较小。这些由于发布主体不同而造成的法律效力不同从侧面反映出当地政府对行动计划的重视程度，会在一定程度上影响行动计划的推进实施。

(三)发展目标

除辽宁省在文件中未列出明确发展目标外，其他省份都有清晰的目标。其中，湖南省提出了2017年的发展目标，上海市、江西省和山东省确定了2018年的发展目标，内蒙古自治区、江苏省和安徽省提出了2020年的发展目标；北京市、山西省、河南省、广西壮族自治区、贵州省、陕西省提出了2018、2025年两个阶段性目标；浙江省、广东省、云南省提出了2017、2020年两个阶段性目标；湖北省、重庆市提出了2018、2020年两个阶段性目标；福建省则分为2018、2020、2025年3个阶段性目标；甘肃省将发展目标分为2016—2020年近期目标和2021—2025年远期目标。

续表(表1)

续表(表1)

(四)重点计划

《意见》中的重点计划包括：“互联网+”创业创新、“互联网+”协同制造、“互联网+”现代农业、“互联网+”智慧能源、“互联网+”普惠金融、“互联网+”益民服务、“互联网+”高效物流、“互联网+”电子商务、“互联网+”便捷交通、“互联网+”绿色生态、“互联网+”人工智能等11个领域。各省(市、区)制定的行动计划，大多包含了上述领域，并在此基础上结合各地区的实际情况，提出了本地区的“互联网+”行动重点计划。在经济欠发达地区，如贵州省和甘肃省均将“互联网+”精准扶贫纳入了重点计划；在沿海地区，如浙江省和福建省则将发展“互联网+”海洋经济和“互联网+”开放合作纳入了重点计划。

总的来说，这22个省份的“互联网+”行动计划各具特色，主要表现为：其一，对“互联网+”的认识上升到了一个新的高度。2015年李克强总理在《政府工作报告》中对“互联网+”的解释是“以互联网为基础设施和实现工具”，《意见》则提出“以互联网为基础设施和创新要素”，把“经济发展形态”改为“经济社会发展形态”[1]。各省(市、区)的行动计划正是基于这一新认识而提出的，并在具体内容上有所体现。其二，创业创新受到了空前关注。除了内蒙古自治区、上海市、江西省、山东省、湖北省和湖南省这6个省份外，其他16个省份均提出将“互联网+”创业创新作为重点计划，并且若干省份都将发展创业创新作为首要重点计划，有力贯彻落实了中央“大众创业、万众创新”的战略部署。其三，坚持了以人为本，惠及百姓。22个省份的重点计划，无一不将民生问题纳入其中并给予重点考虑，除了创业创新，还涵盖了医疗、交通、教育等方面的内容，有利于促进互联网和经济社会融合发展，让互联网给全体人民带来福祉[2]。

二、“互联网+”行动计划存在的不足

“互联网+”行动计划是各地区未来一个时期十分重要的战略规划，它将决定经济和社会进步的走向。但由于我国目前尚处于“互联网+”行动的起步和探索阶段，相关理论还不成熟，在制定相关政策时难免存在一些瑕疵。

(一)对实现“互联网+”行动计划的目标过于乐观

“互联网+”是把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合，形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态[3]。由此可见，“互联网+”行动难以毕其功于一役，绝非一朝一夕能够完成。而从22个省(市、区)所提出的发展目标来看，大多数省份显得过于乐观，低估了发展中面临的问题和实现目标的困难程度，甚至在一定程度上存在急于求成的现象。这些省份文件的发布多集中在2015年下半年至2016年上半年，确定发展目标主要分为一次性目标和阶段性目标两种。在一次性目标中，包括2017、2018、2020年。以湖南省为例，提出在两年时间里要实现全省互联网、物联网、云计算、大数据等新一代信息技术在“经济社会各领域普及应用”(引号为著者所加)，目标完成的质量和效果不得不令人担忧。在阶段性发展目标中，部分省份的第一阶段发展目标为2017、2018年。以2016年出台文件的浙江省为例，计划在2017年实现互联网技术与产业“深度结合”(引号为著者所加)、基本建立与互联网经济相适应的现代治理体系等目标。要在一年之内完成这样的任务，显然是低估了任务完成的难度，对“互联网+”行动过于乐观。

(二)“互联网+”行动重点计划较为繁杂

“互联网+”时代，各类社会资源重新整合，社会生产方式、生活方式和治理方式均将发生深刻变革。顺此潮流，22个省(市、区)纷纷将各种传统行业与“互联网+”进行结合，致使“互联网+”行动的重点计划包罗万象。实际上，重点计划贵在“重点”二字，要有针对性地展开，但从22个省(市、区)的文件来看，重点计划普遍有10余项，涵盖了经济、社会、生活的各个领域。上海市竟高达22项，广西壮族自治区也有20项之多。重点过多相当于没有重点，重点计划太多，反而容易造成发展领域不明确、资源过于分散等问题。同时也反映出相关部门对“互联网+”的内涵思考不够，相关人员在制定政策时缺乏专业知识，造成了对“互联网+”的误解。如果认为只要将传统行业扣上“互联网+”的帽子，既有的问题就可以迎刃而解，那就大错特错了，将“互联网+”发展问题简单化也是对“互联网+”的本质认识不清的表现。

(三)政府推进“互联网+”行动计划作用不明显

“互联网+”时代，社会治理模式正从单向管理转为双向互动，从线下管理转向线下线上融合，从政府监管转向社会协同治理，政府要懂互联网，要善于运用互联网[3]。而从22个省(市、区)行动计划的具体内容来看，较少涉及“互联网+”政府、“互联网+”政务。这里的“少”，首先表现在政府将“互联网+”政务列入重点计划的省份较少，在22个省份中，只有广西省、江苏省、广东省、山西省等4个省份将“互联网+”政务服务作为重点计划，河北省和陕西省将“互联网+”政府服务作为重点计划，内蒙古将“互联网+”政务作为重点计划，山东省、浙江省、上海市等3个地区将互联网+政务信息资源服务、政府治理、电子政务作为政府在“互联网+”背景下对自身治理能力建设的探索，仍有12个省份的行动计划中难觅“互联网+”政务踪影。其次，“少”还表现在发展内容的不完整上。“互联网+”政务的内容十分广泛，贯穿于政府的决策、执行、监督的全过程，只在政务服务或者政务信息资源服务等方面有所作为和改善显然远远不能适应“互联网+”时代的要求。通过“互联网+”政务推动我国的公共治理变革，正是运用“互联网+”推进我国其他行业创新发展的重要基础[4]。

此外，各省份的“互联网+”行动计划叙事较为宏观，作为未来一段时间的发展战略，更应该像一本实践操作手册，需要给政府内部各部门和外部市场、社会传递怎么做等信息，而不只是为什么需要这么做。而从目前22个省份的行动计划文件来看，相当数量的省份在发展哪些重点计划上着墨太多，而在强化支撑、政策扶持和组织实施方面只有寥寥几笔，有的省份甚至没有对某些项目的落实过程做出明确具体规定。

三、推进省级政府“互联网+”行动计划的建议

习近平总书记在第二届世界互联网大会开幕式上的讲话中提出，“十三五”时期，我国将大力实施“互联网+”行动计划，促进互联网和经济社会融合发展。推进省级政府“互联网+”行动计划需认识到开展“互联网+”行动的长期性、本质性和艰巨性，补齐互联网基础设施建设短板、互联网保障改善民生短板和“互联网+”政务短板。

(一)合理确定行动目标，补齐互联网基础设施建设短板

“互联网+”行动计划实施的前提是互联网的广泛应用必须要有良好的基础设施，目前在硬件和软件上的不足必将制约“互联网+”与其他产业的深度融合[5]。只有率先弥补这些短板，才能为此次改革打下坚实的基础。因此，推进省级政府“互联网+”行动计划，首先要根据省情合理确定行动目标，尽快补齐互联网基础设施短板。与发达国家相比，我国推进“互联网+”行动存在着一些先天不足。据中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2016年6月，我国网民规模达到7.10亿，但这意味着仍然有近一半人没有接触到互联网。同时，城镇地区互联网普及率超过农村地区35.6个百分点[6]，区域差距和城乡差距比较明显，农村互联网发展基础设施薄弱[7]。各省级政府推进“互联网+”行动计划的工作中，尤其要加强互联网基础设施建设，尽快缩小“数字鸿沟”，帮助落后地区在信息化过程中完成某种形式的跨越式“追赶”。

加强互联网基础设施建设，政府要从多个方面着手。首先，要加大“宽带中国”专项行动的投入力度。扩大WIFI和4G的覆盖率，在提高互联网使用率和接入速度的同时，进一步降低城乡居民的互联网使用成本。其次，制定并实施消除“数字鸿沟”计划，不断缩小城乡、地区、贫富之间的差距，对于低收入家庭，可以通过财政补贴、税收优惠等措施，满足其对信息获取的需求。最后，加强“云+网+端”信息基础设施的安装和普及，尤其是云计算、大数据的开发[8]。云计算、大数据具有很强的规模效应，前期对其进行投入，将会显著降低后期IT成本，促进创新。

(二)明确重点行动任务，补齐互联网保障改善民生短板

政府是民生政府，要重点保障基本民生，编织一张覆盖全民的保障基本民生的安全网。其中包括义务教育、医疗、养老、住房等，努力逐步把短板补上[9]。各省级政府推进“互联网+”行动计划的工作中，要明确“互联网+”行动计划的重点任务，补齐互联网保障改善民生短板。“互联网+”行动计划的最根本目的就是要提高人民的生活水平和质量，让全民共享发展成果。我国改革开放已有30余年，虽然经济社会发展取得了巨大成就，但仍不均衡，保障改善民生的过程中仍存在着不能精准把握民生需求以及不能根据民生建设的重点领域、重点人群、重点地区来确定民生工作优先顺序等问题。此次可借力“互联网+”行动，突出与民生息息相关的“互联网+”重点行动计划，大力保障和改善民生，促进基本公共服务均等化，进而建设服务型政府和民生政府。

要落实“互联网+”民生，首先要防止认识上的误区。不将“互联网+”神化，不能认为“互联网+”可包治百病，一“+”就灵。民生问题的解决要搭上互联网的快车，必须要有过硬的自身基础，落实行动计划必须做好充分的前期准备，致力于诊治行业旧疾顽症。在此基础上发展的“互联网+”传统行业才能扛得住风险、经得起考验。不规范的教育、医疗等问题如果在线下没有得到及时整治，线上同样的问题则可能通过更大规模的传播愈演愈烈。其次，政府要积极引导，为企业在管理、组织、业务等多方面升级创造良好环境[10]。发挥市场在经济发展中的决定性作用已经成为共识，政府在此次改革中的主要作用就是要规范市场、引导企业，使企业发挥“小而美”的优势，不断探索解决民生问题的新思路、新模式，完成“互联网+”全方位、系统化的升级改造。

(三)强化政府的“互联网+”思维意识，补齐“互联网+”政务短板

“互联网+”思维包括信息化思维、交互思维、共享思维、开放思维、营销思维、用户思维、众包思维[11]，其有利于政府的科学决策和管理创新，强化政府的“互联网+”思维意识是省级政府推动“互联网+”行动计划的应有之义。政府具有“互联网+”思维包括两个层次：其一，政府作为被重构和改造的对象，如何利用互联网新技术，进行“互联网+”创新，提升自身的治理能力和水平。政府掌握着大量数据，借助互联网、大数据等技术，政府可以为公民提供更加精准与个性化的服务，满足公民在物质生活水平提高后更高层次的需求，有效化解当前政府提供公共服务过程中存在的“千人一面”困境[12]。可以说，“互联网+”行动计划是政府向2.0模式转变的契机，它意味着政府运用新的互联网工具去参与公民互动[13]。其二，在“互联网+”行动浪潮中，政府要处理好自身与市场、社会的关系，准确定位，推动政治、经济、文化、社会、生态等领域的“互联网+”行动创新。这不仅是对此次“互联网+”行动计划改革的新尝试，更是政府在经济新常态下对于权利边界等一系列问题的有益探索。

要实现上述两个目标，首先要完善政府信息公开制度。推进公开是不变的方向[14]。现行的《政府信息公开条例》位阶低于法律，实施效果受到影响，可以适时提高信息公开的立法层级和法律地位。同时，要细化当前《政府信息公开条例》的相关规定，尤其是要明确不公开或免除公开事项，防止信息公开落入尴尬境地。其次，简政放权，简化繁杂程序，去除苛刻条件。“互联网+”政务要求各部门之间进行数据共享，从而为居民生活提供便利。这在技术上并不困难，关键在于各部门进行自我革新、融合创新[15]。各部门要以为民服务为最高标准，简化一切可以简化的程序，缩短居民办事周期。最后，利用大数据技术创新监管方式，通过建立大数据系统进行专业化、标准化的重点监管和精准监管。

[1] 马化腾，等.互联网+：国家战略行动路线图[M].北京:中信出版社,2015:241.

[2] 本报评论员.让互联网发展成果惠及全体人民[N].人民日报,2015-12-17.

[3] 习近平在中共中央政治局第三十六次集体学习时强调：加快推进网络信息技术自主创新 朝着建设网络强国目标不懈努力[N].人民日报,2016-10-11.

[4] 汪玉凯.“互联网+政务”：政府治理的历史性变革[J].国家治理,2015(27):11-17.

[5] 金永生.把握“互联网+”的本质与增长模式[N].人民日报,2015-09-21.

[6] CNNIC发布第38次《中国互联网络发展状况统计报告》[EB/OL].[2016-08-03].http://it.people.com.cn/GB/119390/118340/406323.

[7] 吴玉宇,杨姗,张蔚怡.“互联网+产业链”:农村金融内生化的新路径[J].西部论坛,2015(5):12-19.

[8] 高红冰.发挥政府部门推动作用 释放“互联网+”红利[J].中国党政干部论坛,2015(6):7-11.

[9] 李克强总理会见中外记者[EB/OL].[2013-03-17].http://www.china.com.cn.

[10]王吉斌,彭盾.互联网+：传统企业的自我颠覆、组织重构、管理进化与互联网转型[M].北京:机械工业出版社,2015:6.

[11]闫建,刘萨娜.领导干部提升互联网思维的方法论[J].党课参考,2016(1):50-65.

[12]高华丽,闫建.政府大数据战略：政府治理实现的强力助推器[J].探索,2015(1):104-107.

[13]谭海波,孟庆国.政府2.0：欧洲战略与实践[J].电子政务,2016(1):115-121.

[14]杨伟东.政府信息公开主要问题研究[M].北京:法律出版社,2013:109.

[15]阎冠和.以“互联网+”思维重塑公共服务体系[N].中国改革报,2016-05-05.

(责任编辑 邓成超)

A Comparative Study of “Internet +”Action Plan: Taking 22 Provinces (Autonomous Regions and Municipalities Directly Under the Central Government) as an Example

YAN Jian， LI Rui， ZHEN Jia-yuan

(Teaching and Research Department of Public Management，Party School of the CPC Chongqing Municipal Committee，Chongqing 400041，China)

SinceStateCouncil’sguidanceonpromoting“Internet+”actionhas appeared on stage in 2015, there are 22 provinces (autonomous regions and municipalities directly under the central government) having been introduced to the region’s action plan. Regional action plans are different in released time, published subject, development objectives and key projects. There are also some common problems.For example, they are too optimistic to achieve the goal. Key plan is too complicated. And the role of government is not obvious. To solve these problems, the 22 provincial governments may do these work. First, the governments may rationally determine the target of action, completing the Internet short board of infrastructure. Second, the governments may focus on action tasks, completing the Internet short board of improving people’s livelihood. Last, the governments may strengthen “Internet+” thinking consciousness, completing the Internet short board of government affairs.

“Internet +”; plan of action; comparative study

2016-09-22 基金项目：国家社会科学基金项目“‘互联网+’背景下推动地方政府治理精准化的机制创新研究”(16XZZ016)

闫建(1980—)，男，湖北枣阳人，中共重庆市委党校公共管理学教研部副主任，教授，硕士生导师，研究方向：地方政府治理、社会治理。

闫建，李瑞，郑迦元.“互联网+”行动计划比较研究——以22个省(自治区、直辖市)为例[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2017(4):65-72.

format：YAN Jian，LI Rui，ZHEN Jia-yuan.A Comparative Study of “Internet +”Action Plan:Taking 22 Provinces (Autonomous Regions and Municipalities Directly Under the Central Government) as an Example[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(4):65-72.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.04.010

D63

A

1674-8425(2017)04-0065-08