如何治理土地征迁领域“小官大贪群腐”

付文科

随着我国城市化进程的加快，农村集体土地大量被征用，征迁补偿款的数量大幅增加。截至2014年8月，从中央巡视组前三轮巡视反馈情况看，被巡视的21个省份中，有20个省份发现了房地产业腐败，土地征迁领域已成為干部腐败犯罪的高发区。土地征迁工作涉及多个职能部门，程序复杂、环节众多，横向纵向特点明显，其特征为“小官大贪群腐”。土地征迁中的“小官”指基层干部，包含国土管理部门、临时组建的征迁办、乡镇及村两委的干部；“大贪”指涉贪资金近百万元至数千万元，甚至数亿元不等；“群腐”指的土地征迁各环节的参与干部链条式腐败，其犯罪行为触目惊心。如温州市永嘉县江北街道（原瓯北镇）新桥村10名村干部伙同3名房地产建筑商瓜分了价值18亿元的316套安置房，村两委的所有成员几乎都“一窝端”，属于典型的“小官大贪群腐”。这种“苍蝇”式腐败是基层政治生态中的毒瘤、社会的蛀虫，并直接影响党和政府在群众中的公信力。如何斩断伸向土地征迁中的腐败黑手，成为当前在城市化推进过程中必须直面而又迫切需要应对的课题，亟待深入研究。

一、“小官大贪群腐”问题的发案环节及手段

（一）“四主体一帮凶”勾结合谋、群体作案。梳理国内多个土地征迁腐败职务犯罪案例，作案主体，往往不是某一个体“独狼式”腐败，大多是多个利益相关主体相互勾结合谋、群体作案。大致有国土管理部门的干部、组建的征迁办相关人员、乡镇干部及村“两委会”人员等四类主体，另外还有一“帮凶”即评估机构。拆迁指挥部公职人员、社区负责拆迁工作人员、评估公司、被拆迁企业主在拆迁过程中各有利益谋求，公职人员、评估公司利用评估职权和工作便利希望从中分获一部分利益，被拆迁企业主希望提高被补偿金额，形成“铁三角”共同体，相互合谋，以达到诈骗获取拆迁资金的目的。在“四主体一帮凶”中，征迁办部分相关人员则成为腐败的“一线操盘手”，他们直接参与土地征迁工作，掌握相关政策，熟悉征迁流程，监守自盗。尤其是征迁办通过非法购买公房房卡、违法分户安置等途径在土地征迁中获得暴利现象明显。这类徇私舞弊更具隐蔽性，危害性更大。

（二）权属确认阶段。主要表现为拆迁工作人员出于利益驱使，内外勾结，通过种种违规操作，为了给自己或相关利益人谋取非法利益，伪造或唆使他人捏造材料后，再利用自己手中的权力对上述违规行为予以确认，并给予征迁补偿。具体手段有：一是伪造户头、骗取安置。如某市检察院在办案发现某城市建设开发有限公司总经理黄某指使其在同一公司工作的亲戚周某冒充拆迁户，骗取安置房一套、车库一间，共计价值人民币100余万元；二是虚拟房产、土地而监守自盗，骗拆骗赔；三是突击“种房”“种树”、改变土地性质套取补偿金；四是违章建筑、非法安置。拆迁人员向农户购买违章建筑，并利用职务便利将违章建筑作为正常住房予以确认安置；五是伪造材料、重复安置。拆迁规范性文件中规定，拆迁户可以选择按被拆迁房屋面积标准进行安置或者按人口数进行安置，二者选一，不能同时按两种标准安置，个别工作人员却明知故犯。

（三）面积审核阶段。主要表现为被征地拆迁安置户为了多获得补偿款和安置房屋，以利益为诱导，勾结拆迁工作人员，虚增征迁面积以获得更多安置房屋或者补偿资金。具体手段是：一是征迁审核人员放水。除计量面积放宽点儿之外，计算公式亦是放水手段。如某乡镇协助征地工作人员冯某在土地预征丈量过程放宽尺度外，将锥形坡地数据直接以平地计算公式计算面积，致使征地面积翻倍；二是中介评估人员掺水。通过收买中介机构评估人员，“移山填海”改数据、虚增房屋装修评估价值和征迁面积。

（四）协议签订阶段。征迁工作难点之一是村民为提高补偿标准不肯签补偿协议。一些土地受让方以威望较高的村干部为公关对象，发动金钱攻势让其做通村民的思想工作，并在青苗补偿、房屋拆迁安置等后续工作中获得便利。国土部门从事征地拆迁工作时，在土地丈量、测算、登记、青苗兑现和建筑物的拆迁等大量工作需要镇街及村干部协助，在这一过程中，国土部门对这些人放权多、限权少、依赖多、规制少，也是引发一些人利用职权谋取私利的重要原因之一。

（五）非法修改协议。征地拆迁内控监督机制、程序流于形式，存在征地拆迁安置协议的签订之后，征迁工作人员可以随意调取协议，改动协议内容，为腐败开了后门。主要手段有：一是私自作废原协议，重新签订协议，虚增安置补偿。如刘某在初次签订拆迁安置协议时面积为80平方米，后来，拆迁组长王某因朋友有意购买刘某房屋，重新签订协议，将安置面积虚增为120平方米；二是签订补充协议，额外安置房屋或补偿。如某地检察院在办案中就发现拆迁安置协议签订归档后，存在拆迁工作人员私自以“不能让第一批协助拆迁人员吃亏”为由，增加安置住房的情况；三是改动拆迁安置协议内容。直接在拆迁安置协议书内容上做手脚，如改动房屋安置面积等。

（六）款项发放阶段。在征地补偿款保管、发放环节，基层组织人员贪污、挪用相关款项频繁发生。这类案件的涉案人员主要包括村两委干部、村民小组长及报账员等。他们利用保管和发放土地征用补偿款的权力，将款项挪作他用，或者直接侵吞。

二、“小官大贪群腐”问题的成因分析

（一）现有征迁制度安排尚欠公正合理。一是在土地财政、唯GDP论政绩观的驱动下，在征迁时间紧、任务重的情况下组建的征迁机构设置不合理，往往是一个拆迁公司两块牌子，既是负责征迁工作的拆迁公司，又是征迁工作的管理单位，拆管不分，导致对征迁工作缺乏有效监管和权力约束；二是征迁程序、工作流程上公开不彻底，内部裁量权不规范、滥用职权；三是财务制度犹如“牛栏关猫”，补偿资金调度频繁，财务监督、审核过于粗放；四是评估制度不健全，作为土地征迁中的第三方独立的评估公司，对其监管仅是民间的评估行业管理协会，游离于政府监管之外，往往成为委托方的利用工具；五是征迁过程中外部监督制度缺位，一般与专门监督流于形式。各级纪检及司法机关的外部监督尚无法独立监督，相互协调机制未建立。事前、事中、事后进行监督的全程监督机制未形成。土地征迁信息的封闭运行，使得舆论、群众监督未能发挥应有的功能。

（二）对乡村干部的权力监管乏力。一是村干部的权力具有自治权力和协助性行政权力的二重性，其协助性权力不受监督，对其自治性权力監督不力，其延伸性权力更无人关注，加之有的村干部法治意识淡漠，这是导致村干部贪腐犯罪多发的根本性原因；二是村民没有实质意义上的罢免权，在“两委合，一肩挑”的背景下，村监会对“两委”的监督乏力；三是乡镇干部组织纪律涣散，责任意识不强，在考核压力之下，与村干部结成“政绩—利益共同体”；四是基层权力生态中的“熟人社会”特征明显，由于人情、利益、亲情等因素的干扰，可能出现对权力监管失效。

（三）补偿制度不合理。现有法规规定土地补偿安置费归农村集体组织所有，需安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由其集体经济组织管理和使用。征地补偿款划拨给村集体账户，这给乡村干部以“乡扣、村留”等方式盘剥、贪污补偿金提供了便利。

（四）惩处机制不健全。关于惩防土地征迁领域腐败的法律、法规已有很多，但土地征迁中的腐败极其复杂，所有环节均有“抱团群腐”的趋势，在“利益均沾”的背景下，腐败案件未能及时查处，即使查处，对腐败分子处罚也较轻，在一定程度上存在惩治不力和预防无效的现象。

三、“小官大贪群腐”问题的防控对策

剖析征迁领域职务犯罪的发案环节和手段，可以看出征地拆迁领域职务犯罪之所以高发，存在征迁机构管理不善、征迁工作机制不完善、部分征迁人员素质不高等问题。对此，笔者提出以下防控对策：

（一）建立成立常设化的征迁指导机构。由于现有的机构都是临时成立的，其人员组成比较复杂，管理难度大。因此，建议以由国土部门牵头，常设相对固定的机构负责指导征迁工作，并以此为依托，加强对该征地拆迁指挥部的日常监管。一要加强教育管理，征迁指导机构要注重抓好指挥部人员上岗前的政策法规培训，建立健全常态化、长效化法制警示教育机制，以身边人、身边事、身边案开展有针对性的教育，做到警钟长鸣；二要完善内外监督，征迁指导机构要建立健全工作考勤、绩效考评等人员管理制度，督促拆迁指挥部要明确岗位职责，规范工作流程，对关键岗位工作人员要进行定期轮换，对可能影响拆迁工作开展的工作人员，要实行回避制度；三要形成监管合力，征迁指导机构要以行政执法和刑事司法相衔接为平台，各主管部门应建立健全信息互通、资源共享机制，定期通报拆迁指挥部工作中存在的苗头性、倾向性问题，坚持早发现、早查处，抓早抓小，形成工作合力。

（二）完善强化土地征迁中的制度防线。一要依靠法治，细化有关土地征迁中的法规政策，规范基层权力运行，切实发挥基层民主监督力量，让法治贯彻干部选任和履职的每个环节；二要积极推进改革试点，探索建立健全被征地村民的权益维护机制以及科学的土地征迁管理体制；三要完善土地征迁中的安置补偿金的标准与发放制度；四要均衡村民民主权利，即纠正村民选举权大而监督、罢免权小的权利不对称状况。

（三）强化信息公开，做好内外两个监督。建立健全征迁信息公示公告制度，促进征迁资料信息数据化，方便保存查阅，让内部监督有章可循，增加征迁信息与相关业务部门尤其是纪检和检察的共享，让外部监督有的放矢。

（四）完善惩处机制以强化治本功能。一要设立乡镇纪检监察综合室，加强纪检、审计监管力度；二要加大对监督机构自身的问责力度，不能让基层反腐力量失灵；三要在全国范围集中开展专项查处、坚决打击乡村干部在征迁中以权谋私以及骗取、截留、私分征地补偿款等案件。

（本文为2016年度浙江省哲学社会科学规划立项课题《习近平“三规”党建思想研究》的阶段性成果，项目编号：16NDJC295YBM。）

（责编 / 吴耀明）