供给侧结构性改革中政府监管制度创新的动力与路径 

摘要：供给侧结构性改革归属政经法一体化改革范畴，是全面深化改革在“十三五”规划中的重要举措，关涉国家治理体系和治理能力现代化。政府监管制度改革和创新成为其中枢要和关键：促进民生改善和经济繁荣的政府简政放权是其核心动力，统一法治的市场经济活力和多元化的企业创新力是其重要动力，公众和社会智力的民主参与是其关键动力。简化政府社会管理机制、增强政府合作开放治理能力以及激发社会的人才与知识供给服务，是国家治理现代化中政府监管制度创新的重要路径。

关键词：供给侧结构性改革；政府监管创新；动力；法治治理

中图分类号：D630.9

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2017）04-0019-03

作者简介：贡太雷（1982-），男，安徽怀远人，中央司法警官学院警察人权教育与服刑人权利保护中心主任，警察管理系副教授，西南政法大学人权研究院兼职研究员，法学博士，研究方向：政府法治和人权发展。

“十三五”的总目标就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，健全市场在资源配置中的决定性作用和发挥政府优先作用的制度体系，以经济体制改革为重点，加快完善各方面体制的创新，破解一切不利于可持续发展的机制障碍，为发展提供持续动力。在此意义上，供给侧结构性改革既是全面推进深化改革的重要举措，也可以说是一项全面的政府体制再改革。从实践经验看，行政体制改革一直以来都是其他改革不断发展的基础，只有通过有效的政府行政体制创新才能为经济繁荣、市场发力和社会创业创新打开足够的发展空间。由此，作为政府和市场与社会良性互动关系展开的重要制度建设，政府监管制度法治化的革新势必成为当前供给侧结构性改革行动可持续进行的重要条件。

一、供给侧结构性改革的可持续推动力分析

理解中国供给侧结构性改革可持续推进的动力，应结合自身过去向内看的经验和现在向外看的借鉴，从供给的主体及其行动特上点对其进行分析把握。

1核心动力在政府再改革。政府制度再改革，尤其是其监管制度创新，是这次供给侧结构性改革的核心动力。之所以说是再改革，是因为近40年改革开放实践表明：在中国特色社会主义建设的各个阶段里，每一次都是政府主动或被动地重新再造而成就和保证改革成果的，而且每一次经济繁荣和民生改善都和政府与市场、社会的关系合理界定离不开。供给侧结构性改革更是比以往更加深刻和明晰：把政府监管体制创新放在了推进国家治理体和治理能力提升的内涵之中，放在了“四个全面推进”的时代课题之中，放在了构建法治中国的根本性制度建设之中。通过建立有法治保障的政府监管制度创新的行政体制改革，通过具有法治力度的“权力清单”“负面清单”“责任清单”来确立政府和社会与市场的边界，健全和完善国家社会治理的法治化和现代化的一体化制度创新，成为推进供给侧结构性改革的可持续发展的核心课题。

成批次地取消和下放行政审批事项的政府职能改革，不断减政放权、优化政府部门职责体系、释放改革红利、推进社会共享，这既是本次政府再造创新的切入点，也是重点。在审批制度改革中，中央减少直接的微观社会管理，能够由地方和社会管理的直接交由地方和社会基层管理，优化工作流程、完善决策过程、促进执行和监督的制约与协调，这在大大降低制度成本的同时提升了制度供给水平。通过价格改革，政府全面放开竞争性领域商品和服务价格，放开原有垄断性行业的竞争性环节價格，促进统一开放、竞争有序的市场体系。通过财税改革，建立全面规范、公开透明的预算制度，匹配合理的事权和支出，打造阳光政府，实现中央和地方在事权和财权方面的双主动。通过金融改革，完善商业性、政策性、开发性与合作性等机构分类的金融体系，健全培育公开透明健康的资本市场，在统一框架内进行金融和风险管控，为创新创业提供充分支持，服务实体经济提高效率。还有在土地、户籍、生育、国企等方面的深化改革与放权简政给整个经济结构转型内涵升级提供了更具弹性和可持续性发展的坚定可靠的核心动力。

2重要动力在企业和市场。企业和市场一直是改革开放以来政经改革的重要推动力，供给侧结构性改革成功的重要指标就是多元化企业的创新力和统一市场的活力得到最大限度的解放。这也是经济繁荣和民生发展的根本保障，没有经济繁荣的改革显然是没有意义的折腾，没有民生改善的发展带来的只有不断加压的社会不稳。不断简政放权的政府监管体制创新能为企业发展提供创新投入和人才投入的信心，[1]而人才和创新正是企业发展的不竭动力。

需求侧改革可以短期有效刺激经济发展，但如果要获得长期可持续经济增长，仅靠需求侧政策是远远不够的。在过去一段时间里需求侧刺激虽给经济带来了短期利好，但仅环保和产能问题已经使得其发力不足，而且原有经济利好转向需要长期消化改革负担。今天从中长期经济社会环境着眼，通过供给发力、经济结构调整和科技进步来提高企业与市场的良性制度效能，成为供给侧结构性改革的目的所在。通过制度激励和保障企业创新发展，通过法治保障市场配置资源的竞争性地位，[2]供给侧结构性改革才会真正发力：压缩无效和过剩供给，如2016年7月河北省就全省玻璃企业产能过剩所发布的领导问责新规。增加有效和原来管制的供给，在一些行政性垄断行业不仅“放小”还要“放大”，用统一市场对优化资源配置加大或支持供给，激活社会有效需求，如出租车和驾校行业改革等。改善现有必要供给，用“品质”赢回国外消费“回流”，创新鼓励中国创造、升级中国制造来调整“供需错位”。总之，只有多元化企业和统一化市场的地位与身份的法律承认，政府监管创新目标才不会错位；[3]只有有效激发企业创新力和市场活力，改善全要素生产率提升空间，供给侧结构性改革才会获得最重要动力；供给侧结构性改革本身就是培育企业和市场的法律主体，提高全社会和消费者总体福利。

3关键动力在公众和社会参与。如果没有公众和社会的自觉主动参与，任何行政体制改革都将是一场难以成功的实验。在一个民主法治社会里，政府监管制度创新做到简政放权、严格遵守负面清单、权力清单和责任清单要求，这是对私权自治保护的体现，这也是为什么我国再次启动民法典编纂的最好注脚。私法自治显然不能缺少公众和社会主动积极的有效参与，以提高公众和社会主体参与治理的质量为起点，通过强化社会服务，促进“双创”社会形成，有利于降低新业态准入风险，有利于减少市场主体创新风险，有利于健全企业和市场行为的法律保障，这本来就是供给侧结构性改革的应有之义。

公众和社会参与对于供给侧结构性改革至关重要。党的十七大政治报告就提出“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”。从全球发达国家或地区经济繁荣发展实践看，“民富”是“国强”的关键，[4]任何改革试金石都是民生的发展，没有民富的改革是难以走远的，而民富重要的一面就是公众与社会创新参与和辛勤奉献得到制度的保障。从国内看，公众和社会的参与来自政府体制改革得“民心”，任何不得民心的改革终将引发官员大力“寻租”和官僚严重“贪腐”，十八大以来的改革和反腐实践证明，从根本上克服官僚主义和官员贪腐始终离不开公众和社会的有效参与和有力支持。

公众和社会参与是供给侧结构性改革的关键动力。在供给侧结构性改革中政府监管创新，不管制度如何改善，期盼民富国强，期盼拥有参与社会治理的权利、分享改革红利的成果，应该都是每一位国人的心愿和诉求。公众和社会在很多领域里应该比政府部门更加知道自己的利益在什么地方以及有更加有效的智慧来处理问题和摆脱困境，这应当是政府监管创新认知的前提与共识，除非政府放弃或者怀疑公众和社会参与是改革的动力。

二、政府监管能力提升的基本路径

基于以上的供给侧结构性改革动力分析，政府行政体制改革创新是中枢，政府监管能力提升是政府行政体制改革的核心，一个认真做到简政、善于合作和甘愿服务的政府监管制度创新路径势在必行。

1政府监管必须简化。如果没有了政府监管，法治的社会将难以建成，也难有自由的统一市场和财产所有权的保护。虽然总是批评政府监管，但我们不是要放弃政府监管，而是反对那些或夹带特权利益或过度管制抑制创新的监管滥用。政府行政改革创新在于实现“基于证据、富有成效、合理可行且有创新意义的政府监管策略”，[5]政府监管制度做到创新就必须坚持简化原则：通过简化职能放权社会、通过简化办事流程，明晰政府部门及其工作人员职责权能，方便公众和社会获取信息，减少民众公共负担，降低全社会生产成本，提升公共福利增长效能，这也是政府监管创新从完善有效供给来促进社会繁荣的必然选择。

有效的竞争体系需要精心设计、与时俱进的法治框架來支持。政府监管制度简化不是简单地减少权力，简政放权、抓大放小是要求政府有所为有所不为，而不是放任自流。经济学家弗里德里希·哈耶克也曾说，如果政府什么都不做，那么任何制度都不可能得到合理的维护。比如供给侧结构性改革需要以负面清单方式来制定金融活动底线、激发社会资本活力、释放金融服务经济的能力，这就要求政府放权减少不当干预来保障私权。但当你对此行动时，虽然法不禁止即可为，但你仍不可以碰触法律红线。现实中涉及社会公众利益、有负外部性的金融活动，政府是必须加以监管的，即使互联网、大数据、移动支付等信息技术运用改变了金融过程，但并未改变金融的本质，依然要在政府金融法治监管之中，惟有如此，资本的社会共享才能实现。

政府监管制度的简化不是政府一味地设立机制。任何新监管机制的出台都应该考虑降低纳税人成本，应该考虑对未来公众服务能力的提升，应该考虑政府办事和公众享受服务便利性，也应该考虑该政策法令的相关性、可行性和合法性。比如过去为完成某一方面工作，在忽视办事成本增加，或忽视自身机构之间工作流程衔接性，或在官僚主义思想作祟下，政府部门往往无形中增加了办事的麻烦程度，耗费大量的时间和财力用在证明、填表和盖章之中，此类例子举不胜举。简言之，政府监管制度必须简化，这就是要尊重公众知情权、参与权和表达权以及监督权，在监管正当目标下，坚持成本最低、保证办事简便、优化公众选择权，鼓励、促进和保护社会、企业与公民创新，在法律允许的方式和范围内，通过不断的职能“减法”来提升其公众服务能力。

2政府监管需要合作。政府社会的有序合作已成为当今民主政治的必然内涵。国内外的政府变革实践已经证明政府和社会与市场这两只手都会出现机制失灵，只有两者合作治理才可能保障变革风险最低或在可控范围之内。政府监管和市场自律、社会自治都是有限度的，但它们的调节活动都必须在法治之内。法治社会强调权利诉求，江平教授曾说，社会发展朝着社会从国家的职能之中分离越来越自治的方向，社会职能维护自身成员的生存、延续、自由等权利保护，社会职能和市场职能分不开了，政府如果过多限制社会团体发展也就会削弱社会自治能力。[6]西方人过去认为政府和社会是对抗的，但后来随着非政府组织的出现而发生改变；在中国，政府和社会虽然没有对抗的认知，但在政府社会的关系上却一直存在着政府压制和包办社会的倾向，随着改革开放深入，我们已经意识到政府这种传统政策和行动不仅是出力不讨好甚至压制了社会整体活力。幸运的是，十八大以来，政府社会合作思想和行动路径呈现逐渐开放态势，虽还没有做到完全相信社会和市场自我调节，但政府顶层设计将政府社会合作机制创新已纳入了监管变革中。

在政府监管创新中可能会颁布许多法令或规范来推进改革，任何法令或规范都应该是整体社会公共意愿的有效表达，并对公众、社会和政府都具有明确导向作用。如果没有公众和社会的真实合作，其效能将很难得到发挥，毕竟法令规范是一回事，而法令规范的运行可能又是另一回事。民主政治强调法律面前人人平等，在民主社会里大众不仅仅是法令的“消费者”，更应该是制度设计的“参与者”和“生产者”。公众和社会参与政策和法令的审查，能够推动政府理性决策，减少冲动、短期效能和存在风险隐患的决策行为，同时帮助优化政府制定新规则的过程。从供给侧改革的角度看，强调政府社会合作的当代政府监管创新，这或许也是对张维迎教授提出中国改革“三个约束”得以放开的不错回应。[7]信息时代业已表明：一切无法在合作模式中建立起来的公共领域，一切不能从科技进步中受益的监管制度，都不可能获得持久的成功。

3政府监管应注重服务。供给侧结构性改革是一项全面改革的中长期课题，现实中各种政府监管类的改革已经开展，如土地制度、财税体制、产权制度、教育卫生医疗体制等改革，但是其中最具根本性的改革或许才刚起步，即人才和知识供给制度改革。当今世界竞争的根本是人的竞争或者说智力财富的竞争，就比如互联网+、大数据、信息社会等概念，其优化和竞争唯有在智力上优势出现才会真正让自己建立的各类数据库在质量上居于优先地位。在科技时代，如果政府监管制度不能在知识领域努力投资、不能在人力方面努力投资、不能在科研教育及其社会服务中努力投资，如果政府监管机制还在单一权力获益和减益的忍受可控中徘徊纠结，我国的创业创新机制的制定都将是缘木求鱼。

供给侧政府监管改革应该在人力智力开发上下足本钱，政府应该作为最大的智力孵化器，通过服务社会和公众创造出最大、最多的真知识。法国学者米歇尔·克罗齐耶认为在变革社会中政府应该学会扮演一种援助者角色，“帮助人们获取知识，获取咨询，并且帮助进行间接的调节，抛弃它们对控制和规制的过分的热情。”[8]值得注意的是：知识不仅仅是官方知识，还要有民间知识和全人类知识，而且只有知识才是解决任何社会发展困境的方法。更为重要的是，在今天知识正在扮演并变化为社会组织的新型决定性要素，不能要求知识生产简单服从于社会需求，知识才是供给侧结构性改革中最重要供给元素，因为除了难以辨别其是否具有意义和价值的各种社会需求外，知识供给会创造出最有效的社会需要，知识的社会应用又会面临更多的问题，而这些问题的解决又会激发更加优化和更多的知识生产供给。

回顾中西先哲智慧，“人是唯一的财富”已然成为全球共识。为了让社会发展得更好，政府监管不仅在于保证秩序，更在于让所有潜在创新者能够从事创新实践活动、进行实验。政府监管应该强调服務，只有尊重人的发展、尊重知识的进步，政府监管能力提升与制度创新才有保障，所有的变革战略，包括供给侧结构性改革，都应该强调知识服务。通过改善服务提升政府监管能力，把知识置于优先供给地位，让科研团体和人才变得更加具有活力和更加具有开放与合作精神，让基础知识和社会应用紧密联接；通过改善知识服务供给，让每一位公民都意识到自身社会发展的风险，自觉主动地为国家和社会进步做出选择，让公众能够承受风险并运用知识来做出自己的正确选择和应当责任。本文也是对过去由各国政府独立承担建设福利国家所呈现弊端的一种批判，也为当下我国政府新改革动向提供一点反思性建议。在供给侧结构性改革中，强调建设开放、透明、负责和服务的新政府监管体制，其目的在于推进公众理解社会问题之所在，通过认真分析各种做法，在承担改革风险的前提下，寻找出最佳的问题解决方案。

参考文献：

[1]李兰.影响中国企业创新的主要因素及政策建议[C]// 吴敬琏.供给侧改革.中国文史出版社，2016∶166-171.

[2]黄勇.竞争政策推动中国市场经济改革[C]// 吴敬琏.供给侧改革.中国文史出版社，2016∶229-232.

[3]法国治理研究院.治理年鉴2007[M]. 金俊华，译.北京：新星出版社，2007∶128-137.

[4]丁学良.辩论“中国模式”[M].北京：社会科学文献出版社，2011∶218-223.

[5][美]卡斯·桑斯坦.简化：政府的未来[M]. 陈丽芳，译.北京：中信出版社，2015∶27.

[6]季卫东.通往法治的道路：社会的多元化与权威体系[M]. 北京：法律出版社，2014∶192-194.

[7]张维迎.市场的逻辑[M]. 上海：世纪出版集团，2010∶138-143.

[8][法]米歇尔·克罗齐耶.法令不能改变社会[M].张月，译.上海：格致出版社，2008∶240.

【责任编辑：张晓妍】