公共服务合同外包视域下的公私契约治理探究 

摘要：当前各地正在积极推进政府购买服务改革，公共服务合同外包作为政府购买服务的重要机制，是以公私合作为基础且以契约合同管理为核心的公共服务方式，这将打破原来政府垄断的服务供给模式，推动政府履行公共服务职能从“权力治理”逐步走向“契约治理”。新的契约治理路径要求政府部门必须改变传统垂直等级化的公共行政结构，积极适应公私部门间互利合作与平等协商的契约治理模式，而这迫切需要政府部门有效培养和提升公私契约治理能力。

关键词：公共服务体系；公共服务合同外包；公共行政；公私契约治理

中图分类号：D63-3

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2017）04-0015-04

基金项目：山东省人文社会科学课题研究项目“公共服务合同外包——政府契约治理能力建设研究”（15-ZZ-ZZ-03）。

作者简介：曲丽涛（1981-），男，山东牟平人，潍坊学院法学院教师，政治学博士，研究方向：政治制度与政府管理。

一、公共服务合同外包及其公私契约治理

公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心问题之一。伴随经济社会快速发展，民众对于公共服务的需求不断增长，构建完善的社会公共服务体系是各国政府履行公共服务职能的重要目标。从上世纪70、80年代开始，西方国家在“政府重塑”的改革运动中积极探索公共服务领域改革，当时公共服务民营化被认为是有效回应日益增长的公共服务需求和创新改革传统僵化的政府垄断服务供给体制的新趋势和新方向。公共服务合同外包是推进公共服务民营化的重要机制，它主张把公共服务的生产交由社会力量来承担，通过鼓励私人部门参与公共服务领域，并引入市场竞争机制来不断提高公共服务的效率和质量。正如民营化大师萨瓦斯所指出的那样，“政府服务通常成本高而质量差，其原因并不是政府部门雇员的素质比私营部门雇员差。问题的实质不在于公营还是私营，而在于垄断还是竞争。在提供低成本、高质量的服务方面，竞争往往优于垄断，而大多数政府活动又毫无疑问地以垄断的方式组织和运营。” [1]161当前我国公共服务领域面临着公共服务供给短缺、服务效率和质量不高、政府财政压力较大等问题，地方政府也在加快推进和探索政府购买社会服务改革，公共服务合同外包则是其中非常重要的改革内容。

1公共服务合同外包所引发的公私契约治理问题。公共服务合同外包是政府购买服务的重要机制，主要指政府以合同的形式将某些公共服务外包给政府以外的私营企业、社会组织、事业单位等部门，公共服务合同外包落实的关键是政府对于外包合同的有效管理，而这其中就会涉及到公私契约治理的问题。契约本在私法领域萌生与发展，但最近几十年从世界范围来看，契约理念以其广泛的适用性和强劲的渗透力不断地跨越私法边界而延伸到公法领域，这其中契约在行政法中的引入就是重要体现，某种程度的行政契约化已是必然所趋。随着公共服务合同外包改革在我国的逐步推进，公私契约治理问题将成为政府部门需要面对的重要现实议题。

2公共服务合同外包过程中的公私契约治理路径。公共服务合同外包过程中的公私契约治理是对传统公共行政的突破和超越，它积极倡导政府治理模式应逐渐由垂直的、以等级权威为基础的“命令式”向平行的、以平等交易为基础的“契约式”模式转变。公共治理过程中不再是以权力为核心，而是以共同目标和绩效结果的实现为核心，倡导公私部门之间的平等协商与互利合作，主张权力手段和非权力手段间的不断融合，在实现路径上更强调市场激励机制和私人部门管理手段的运用。公共服务合同外包就是将契约治理这种新的非权力工具逐步引入到公共服务领域，公私契约治理中所蕴含的自由平等、多元参与、合作互益等精神与现代公共行政发展趋势相契合。

3公共服务合同外包与政府的公私契约治理能力。公共服务合同外包过程中契约治理的引入将对政府治理能力构成新的挑战。政府在遵循原来传统的自上而下权力运行模式的同时，还需要适应新的平等协商式的市场化机制，垂直权威模式和平行协商模式的交叉进行意味着对政府部门的要求会更加多元化。一方面作为社会公共治理的权威主体，政府在公共服务合同外包改革中仍然需要确立规则并决定何时以及如何执行这些规则，同时遵循公正、平等、法治、民主等公共行政价值。另一方面作为参与市场经济的利益主体，政府还需要在和私人部门进行平等协商的过程中更多考量服务外包的效率和效益。政府多元角色兼顾以及多元价值的冲突与平衡将会产生较为复杂的责任问题、管理问题和政策问题，这必然要求政府部门具备较高的公私契约治理能力。正如美国学者菲利普·库珀所说，“从权力向合同并不意味著政府部门的终结。恰恰相反，它意味着需要建立一种制度和管理能力去迎接我们面临的许多新挑战。这就需要一些既能执行各种传统的治理职能、同时又能强调各种合同协议的复杂组织作为一种至关重要的运作模式。” [2]51公共服务合同外包改革成功与否将取决于政府的公私契约治理能力的构建，其中主要包括合作管理能力、边界管理能力以及更为重要的合同管理能力。

二、公共服务合同外包：政府的合作管理能力

公共服务合同外包是以公私部门合作为基础的服务供给机制，政府部门需要主导和推动公私部门之间良好的互动与合作，公共服务合同外包的整个过程中都需要政府部门构建和提升合作伙伴关系管理的能力。

1公共服务合同外包中政府角色的转变。

政府在推进公共服务合同外包过程中迫切需要通过职能转变来改变之前政府垄断供给服务的格局。对于市场和社会能够有效提供的公共服务，要允许和鼓励私人部门参与其中，不断提高公共服务领域的资源配置效率。与此同时，政府角色则需要从“公共服务的提供者、生产者和监督者三者合一转变为公共服务的提供者和监督者”，[3]其中最为关键的就是公共服务的提供者和生产者的分开，政府不再直接提供公共服务，而是把公共服务的生产交给私人部门来承担。以前我国公共服务主要是由事业单位来提供，改革后不管是事业单位、私营企业，还是社会组织只要是公共服务的承接主体，它们与政府之间就不再是简单的行政隶属和命令服从关系，而是通过“去行政化”转变为纯粹的合同契约关系。公共服务的契约化供给改变了传统“养人办事”的财政拨款方式，积极倡导“费随事转”“办事养人”的以结果为导向的公共服务和财政支出理念。

2公共服务合同外包中政府责任的重新定位。公共服务是政府的重要职能，公共服务合同外包只是政府向社会私人部门转移了公共服务的生产职能，但政府仍然承担主要的公共服务职责。萨瓦斯曾指出，“即使实施民营化，政府仍然保留服务提供的责任并为此支付成本，只不过不再直接从事生产。安排者对集体物品的供应承担重要责任：征收税费、决定服务内容、服务水平、开支水平等。” [1]69公共服务合同外包过程中政府责任需要重新定位。一是提供公共服务。政府需要根据社会发展水平和公众需求变化有效确认服务范围和内容、服务数量和质量、服务外包方式等。二是精明购买服务。政府不仅要提供公共服务，而且还要以更有效的方式来提供，科学的服务成本—收益分析是必要的。三是监督服务供给。为确保公众能够享受到优质服务，政府必须监督私人部门的服务生产进度、履约行为规范性、绩效目标实现程度、服务产出效果等。四是社会培育和激励。公共服务合同外包需要私人部门具备承接公共服务的能力，政府需要通过各种举措不断培育社会力量成长，并有效激发私人部门积极参与。五是维护公共利益。为防止私人部门在服务供给过程中过度追求效率性和经济性而损害公共价值，政府需要坚守公平正义、权利平等、民主回应性等公共价值和责任来确保公共服务的公共性与公益性。

3公共服务合同外包中社会力量的培育发展。为切实提高社会力量的服务供给能力，政府需要助推私人部门，尤其是社会组织发展和能力建设。针对社会组织“注册难”问题，应加快推进取消业务主管单位前置审批，并在此基础上进一步放宽准入条件。面对当前许多社会组织自身机构不健全、运转不规范、规模较小、人员素质层次不齐等问题，政府应该指导社会组织完善法人治理结构，引导其建立规范运作、诚信自律、信息公开、责任到位、服务有效等机制，并加强社会组织人才专业化建设，重视培养和使用高素质专业人才。当前在承接公共服务时，私人部门面临最大的困难就是经费紧张的问题。为确保私人部门承接公共服务具有稳定的资金来源，各级政府应将服务外包经费列入公共财政预算，并同时简化费用支付流程。政府还应逐步加大财政扶持力度，有条件的地方可以设立资助私人部门发展专项资金用于奖励。除此之外，政府对于重点扶持的私人部门还需落实好税收减免和金融优惠政策，并充分利用社會闲置资金，为私人部门承接公共服务提供稳定的经费保障。

4.公共服务合同外包中政府的社会协同治理能力建设。公共服务合同外包以公私合作为基础，这意味着未来的公共服务领域中公私主体、不同机制、多元价值以及其他许多因素都将同时影响服务效果，多元复合性治理趋势日益明显。对此，美国政治学者萨拉蒙曾指出，“随着权力的分散以及大量的半自治实体参与到公共项目的运作中，即使是简单任务也变得困难。”[4]这个过程中政府需要处理各式各样复杂的关系，现实中这些关系可能是直接或间接的、垂直或水平的、民事或行政的、互惠或冲突的等等，而这将意味着“关系的数量翻了一番，其复杂性也将呈指数递增”。[5]政社关系的复杂性对政府协同治理提出了新的要求，政府必须具有强大的整合机制和力量，能够将政府以外的其他私人部门整合到公共治理体系中，并通过强化沟通、协调与合作机制来提升治理的有效性。这就要求政府积极构建社会协同治理模式，并不断修正和改善政府原有的体制、机制和流程，调整其目标、价值和要求，更新相关的知识、技术和技能，通过增加政府部门对社会协同治理的适应性来实现公共服务领域的有效管理。对此，政府部门可以通过利用原有的合作经验、培养强有力的管理者、设计科学的合作制度以及注重提高协作过程的质量来不断强化公私合作的顺畅性与有效性。

三、公共服务合同外包：政府的边界管理能力

当前政府部门在推进公共服务合同外包的过程中较为关心的问题之一就是究竟哪些公共服务可以通过外包来实现，而哪些服务又不适宜外包，服务外包的边界应如何来确定。各级政府亟需结合地方社情民意科学合理地界定公共服务合同外包的适用依据，并在制度上厘清和细化服务外包的边界与范围。

1政府职能边界的确定。公共服务合同外包需要结合政府职能转变来落实，即何种政府职能可以通过外包形式交由私人部门来承担，而何种职能禁止外包。政府职能外包边界不清晰就会给现实操作造成困扰，边界定的过窄将不利于推进政府职能转变，而边界过宽或弹性过大又容易引发诸多问题。政府职能的履行多以公共权力运行为依托，而公共权力只能由政府部门来行使，并带有明显的公共性、法定性、执行性、强制性等特点，任何个人或私人部门不能拥有公共权力。要确定政府职能外包的边界就需要对政府职能类型进行划分，我们以政府职能履行中公权力行使所涉及的程度为依据进行区分，那些与公权力行使涉及程度不高的技术性、行业性、服务性、协调性等职能可以通过外包形式交由私人部门来承担，而那些与公权力行使涉及程度较高的职能则不允许外包，如社会秩序的维护、法规政策的制定与执行、行政领导与监督、行政执法、公民权利保障等方面。正如美国学者J.Boston指出的那样，“为了公众利益，政府的传统功能不能外包，这些功能包括：政策制定和建议、规划、规制、法律强制执行及应急服务。” [6]

2服务公共性和公益性要求。公共服务合同外包是强化政府公共服务职能的重要举措，服务外包范围和内容的选择也理应强调服务的公共性和公益性。公共性是政府公共服务职能的基本属性，政府需要以实现社会公共福利最大化为取向，而公益性则是社会发展的基本要求，政府需要以解决国计民生为要务。从目前我国公共服务需求来看，民生类公共服务和社会弱势群体服务应优先购买。民生类公共服务往往与民众切身利益密切相关，也是当前民众迫切需要的服务内容，其主要体现在教育、就业、医疗卫生、福利保障、公共文化、环境保护等方面。当前我国民生建设中社会弱势群体服务是亟需解决的问题，主要包括老年人、儿童、贫困者、残疾者、失业者等。社会资源配置中的弱势地位极容易引发弱势者的心理失衡和社会不公的相对剥夺感，进而不利于社会稳定和持续发展。政府应不断完善弱势群体公共服务体系，积极为弱势者提供基本保障和发展机会。

3公共服务外包绩效分析。公共服务合同外包的主要目的是提高公共服务供给的效率和质量，这就需要确定衡量和预测服务外包绩效的标准。首先，公共服务的性质。相对于纯粹公共物品的非竞争性和非排他性，准公共物品往往具有一定程度的竞争性或排他性，可以利用服务外包由私人部门来提供。其次，服务市场竞争环境。服务外包有效推进的关键是具备良好的竞争环境，如果只有少数私人部门参与，政府就很难从中选择质优价廉的服务。萨瓦斯指出，“对任何服务提供方式而言，决定其效率和效益的核心因素是竞争。换言之，特定安排方式所包含的竞争程度在很大程度上决定着该种安排的效率。” [1]94再次，服务质量的可控性。为提升公共资金使用效益，政府需要对私人部门所提供的公共服务进行有效的监督和评价，这就意味着最终的服务产出要具体明确，即在服务数量、质量、规格、标准等方面能够被清晰地界定、监测和控制。对此，美国学者Kevin Lavery认为外包的服务最好是硬件的，服务的要求和标准能够被清晰地表述。最后，交易管理成本。公共服务合同外包是否有效还要取决于公私部门合作过程中交易管理成本的大小，尤其是其中所付出的信息成本、谈判成本、决策成本、监督成本、违约成本等。

4社会发展评估考量。公共服务合同外包的切实推进需要与社会发展的实际情况相契合。服务外包需要有合适的社会力量来承接服务。针对当前我国私人部门服务供给能力不高的现状，政府在推进服务外包过程中应坚持政府购买和培育扶持并重，鼓励支持私人部门参与承接公共服务，加强对私人部门分类化管理和规范化、专业化引导，并积极落实好财税激励和优惠政策，把提高私人部门公共服务能力作为重要任务来抓。服务外包需要结合地方发展实际稳妥渐进落实。作为公共服务领域的创新性改革和探索，公共服务合同外包的推进不能过于盲目或草率，尤其是对于服务外包范围和内容的选择，政府需要结合地方经济社会发展实际、政府职能转变的需要以及民众服务需求的变化按需动态调整与优化。政府可以按照“先易后难、稳妥渐进”的原则来实施。服务外包的推进需要社会公众舆论的支持。服务外包的顺利推广将依赖于民众对其合理性的了解与认同，当前我国政府购买服务工作才刚刚起步，社会各界对于政府购买服务工作的理解还不够全面和深入，政府需要做好相关的宣传普及工作。

四、公共服务合同外包：政府的合同管理能力

当前公共服务合同外包的广泛推广意味着未来我国公共服务供给将越来越多地依赖于服务外包合同的有效实现，即从“权力治理”逐步走向“合同治理”。政府合同管理能力将是影响公共服务合同外包改革效果的关键因素。

1合同前期整合能力。公共服务外包合同签订之前政府部门需要做好三方面工作。一是确认公共服务需求。政府应建立健全民众服务需求调查机制，可以利用民意调研、信息挖掘、大数据分析等多种渠道真实地掌握民众服务需求，进而为公共服务规划提供有效的信息参考。菲利普·库珀指出，“公共管理者尽可能预测这样的需要是非常重要的。对需求做越多的预测并且制定合同来满足这些需要，那么作为合同一方的政府部门就越能确保获得资金，越能有效地进行市场分析，从而为公众做一个最好的交易。” [2]86而在具体的服务规划过程中，政府应明确公共服务需求的数量、质量和要求，并同时需要注重和强化公共服务的标准化体系建设。二是建立项目管理团队。服务外包改变了传统的权威运转模式，而引进了许多市场化的规则、程序和方法。“在合同管理过程中，政府是以市场交易者的身份出现的，必须在市场的法律和制度框架内寻求对问题的解决方案。” [7]项目团队则相应需要配备高质量的公共管理者以及更加多样化和专业化的人才，如项目主管、成本会计、审计人员、技术专家、监测监督员、联络协调者等，专业化的运作有助于提升服务外包合同管理的效率和获得私人部门的信任。三是进行项目可行性论证。有限的公共财政资源需要提高资金的使用效率，服务合同外包的重要目的就是节约成本。政府需要在服务外包的节约成本与政府部门内部管理成本的增加之间进行精确的计算与权衡，只有这样才会知道服务外包项目的实施是否是值得的。

2合同订立决策能力。准备好招标合同细则是服务外包合同签订的前提。由于服务外包合同最终会形成明确的法律关系，并将决定服务供应商的一系列行为，政府部门应该严肃认真对待服务外包合同本身。对于服务外包合同细则来讲，其所规定的条件必须全面、清楚和准确，不能有歧义，如项目内容和产出要求、数量和质量标准、时间节点、绩效评估细节、费用支付方式、双方权利和义务、争议处理方式、违约赔偿责任以及补充条款等等。项目招投标通常被认为是既定程序化的执行，但其实招投标过程的諸多细节是需要慎重和仔细考量的，为了吸引和鼓励更多优秀的私人部门参与竞标，招投标过程的公开公正、科学规范是尤为重要的。服务外包合同签订过程则涉及到政府部门的协商谈判能力。政府官员需要适应这种工作方式，并应通过系统的培训来学习有关协商谈判的规则、方法和技巧，懂得如何化解和处理合作中的矛盾、冲突及问题，不断提升协商谈判的能力。

3合同执行监管能力。在执行服务外包合同过程中政府部门需要建立健全监督体系来确保服务供应商规范行为和绩效，促使其切实严格履行合同。政府监督的职责内容可以说是复杂而繁琐的，政府需要适时监测服务生产进度、服务过程规范性、服务供应绩效、服务产出效果、财务支出合规性等等。监测的全面性和有效性有赖于信息掌握的充分性，为尽量避免服务外包过程中政府与私人部门间的信息不对称，能够及时发现合同执行中的问题，政府需要建立系统完善的信息获取机制。政府可以要求服务供应商定期提交项目进度报告，详细介绍项目完成进度、资金到位和使用明细、服务绩效落实情况以及其他问题的反映等。同时政府检查也是必须的，通过定期的实地考察、不定期的巡视、阶段性的抽样调查或民意测验等多种形式来全面了解合同执行情况。服务效果的评价仅仅通过汇报和检查往往具有一定的局限性，还需要以民众真实的服务体验和感受为依据，通过投诉状况的监测常常可以有效地发现问题，但前提是投诉热线最好设立在政府部门，而不是服务供应商那里。在媒体发达的今天，舆论监督的力量和价值是不可忽视的，政府有时可以通过媒体报道或专业机构发布的研究成果发现合同执行中存在的问题，并及时进行控制与纠正。

4合同终止管理能力。政府对于服务外包合同终止的选择与处理方式不仅会影响当前服务供给的效率和效果，而且还会影响到更长远的合作关系。如果私人部门按照合同约定顺利完成服务供给任务，合同终止对于双方来说更多是程序化的过程，然而，如果合同终止的动因并非如此简单和可接受的，政府对于合同终止就需要有所慎重，并保持明智和清晰的头脑。合同终止的信号往往可以从政府监督合同执行的过程中获得，如例行检查、财务审查、绩效评价、民众投诉等等。合同终止还涉及到非常重要的服务绩效评估问题。为了确保绩效评估的全面性、真实性和有效性，政府部门需要提前规划好服务外包项目绩效评估体系，其中需要清楚地确定绩效评估主体、评估内容、评估指标、评估方法以及评估流程等内容。绩效评估过程应该更强调专业性和规范性，其中绩效评估指标设计的科学性是确保评估结果有效性的关键。以服务外包项目绩效评估的内容为基础，评估标准应该包括过程性评估、经济性评估、效率性评估、效果性评估以及效益性评估。

参考文献：

[1]E.S·萨瓦斯.民营化与公私部门伙伴关系[M].周志忍，译.中国人民大学出版社，2003.

[2][美]菲利普·库珀.合同制治理——公共管理者面临的挑战与机遇[M].竺乾威，译.复旦大学出版社，2007.

[3]王浦劬，莱斯特·M· 萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究[M].北京大学出版社，2010∶24.

[4][美]莱斯特·M·萨拉蒙.政府工具——新治理指南[M].肖娜，译.北京大学出版社，2016∶31.

[5]John Johnston. Public Servants and Private Contractors：Managing the Mixed Service Delivery System[M].Canadian Public Administration，1986∶550.

[6]J. Boston.The State under Contract[M].Wellington：Bridget Williams，1995.

[7]敬乂嘉.合作治理：再造公共服务的逻辑[M].天津人民出版社，2009∶83.

【责任编辑：张亚茹】