地方政府在跨区域生态治理中的创新研究

汪娜　钱结苗　赵宏斌

摘 要 随着经济社会的发展，改革迈向纵深，原来行政管理的界限越来越模糊，区域公共问题不断凸显，区域治理成为各界关注的话题。而作为区域治理的重要内容之一的跨区域生态治理，更是社会关注的话题之一。安徽省政府及黄山市政府积极实施“新安江流域生态补偿机制试点工作”，在借鉴国内其他生态补偿机制的基础上，逐渐形成了以“协商—治理—补偿—监督”为核心的水流域治理的生态补偿安徽新模式，有效地促进了我国地方政府在跨区域生态治理当中主观能动性的发挥，更好的实现跨区域不同层级政府间在生态治理过程中的良性发展。

关键词 地方政府 跨区域生态治理 补偿机制

当今社会，经济社会快速发展快速推进，社会分工的纵深发展，同时随着信息化时代的到来，使得原来行政管理的界限越来越模糊，现代社会面临的问题越来越复杂，区域公共问题不断凸显，而这些问题单纯依靠任何一个政府部门或者政府单位去解决，都变得不切实际。这就要多个政府部门或者政府单位跨区域合作，形成一种新的管理理念和模式。于是区域治理的概念变应运而生。区域治理是指政府、非政府组织、私人部门、公民及其他利益相关者为实现最大化区域公共利益，通过谈判、协商、伙伴关系等方式对区域公共事务进行集体行动的过程。[1]区域治理是作为补充政府管理和市场调节自身缺陷营运而生的一种管理方式。我国当代的区域治理，是治理理念或理论在国内不同区域公共管理中的具体运用，其实质上是一个以公共权力在政府间合理配置为主要内容的治理变迁过程。[2]

一、黄山市新安江流域生态治理的措施及成效

（一）背景

新安江发源于黄山市休宁县，是浙江省钱塘江源头，也是安徽省省内仅次于长江水系、淮河水系的第三大水系。新安江是浙江省最大的入境河流，黄山市三区四县以及宣城市绩溪县都是新安江流域安徽境内的流域的覆盖范围。浙江省千岛湖年均入库水量的60%以上来自新安江安徽段，新安江安徽段不仅是下游地区重要的战略水源地，还是华东地区坚强的纯天然的生态安全屏障，也是我国目前水质最好的河流之一。

由于当地工业、旅游、农业等的快速发展，以及农村面源污染的加剧，新安江生态保护成为摆在当地政府面前的一个重要问题。2011年，国家财政部、环保部共同牵头启动为期三年的首轮新安江流域生态补偿机制试点，并于2012年正式实施，这也是全国首个跨省流域的生态补偿机制试点。黄山市作为试点工作的主要承担者，按照“保护第一、科学规划、城乡统筹、加快治理、永续利用、富裕百姓”的总体要求，全面启动实施新安江流域综合治理（见表1）。

（二）具体做法

截至2014年底，新安江流域生态补偿机制首轮试点圆满完成，三年中，新安江流域总体水质为优，作为跨省界的街口断面水质三年连续达到地表水环境质量Ⅱ类标准，连续三年达到补偿条件。同时，浙江省千岛湖水质实现与上游来水同步改善，新安江生态系统服务价值评估工作也初步完成，为生态补偿的实施提供了理论、技术和实践支撑，也为进一步深化生态补偿试点工作奠定了良好基础，初步探索了一条上游地区强化保护意识、主动加大工作力度，下游地区立足本地实际、助力上游加快发展的互利共赢之路。

在新安江流域综合治理过程中，安徽省委、省政府调整了黄山市政府的考核体系，省相关部门也先后出台一系列具体措施，黄山市委、市政府也成立了相应的领导小组，以及专门负责日常工作的新安江流域生态建设保护局，并先后出台了一系列政策文件，为流域生态保护提供政策保障，还建立了责任落实机制、综合治理机制、综合协调机制、跟踪督查机制、考核奖惩机制和竞争激励机制等各项保障机制，进一步推进试点工作的实施。

2015年6月，安徽省委、省政府启动了第二轮新安江流域生态补偿机制试点工作。而在9月，国家印发的《生态文明体制改革总体方案》中明确提出“继续推进新安江水环境补偿试点”，这也意味着试点工作已经纳入到中央顶层设计。

二、生态补偿机制创新：新安江流域生态治理的亮点

笔者认为，生态补偿就是建立在地方政府在跨区域生态治理中所产生的流域生态补偿基础之上，流域生态补偿是指以实现社会公正为目的，在流域内上下游各个地区之间展开的以直接支付生态补偿金为内容的行为，[3]主要是以生态补偿机制为基础，建立一整套地方政府在跨区域生态治理中所形成的“协商—治理—补偿—监督”良性的发展模式，实现合作共赢，共同发展。

在跨区域生态治理当中，安徽创新性的设立了“协商—治理—补偿—监督”模式，当地政府按照“谁受益、谁补偿”的原则，在新安江流域生态补偿机制试点工作实施过程中，积极发挥政府对生态环境保护的主导作用，逐渐建立了以“协商—治理—补偿—监督”为核心的生态补偿安徽新模式，有效地促进了我国地方政府在跨区域生态治理当中主观能动性的发挥，更好的实现跨区域不同层级政府间在生态治理过程中的良性循环发展模式。

第一，创新机制，为生态补偿机制试点提供机制保障。由于我国政府实行条块分割的行政管理体制，不同层级地方政府间、同级别的地方政府间由于经济地位等的悬殊，纵向和横向都缺乏平等有效的沟通协商机制，尤其是跨行政区域的省级地方政府与市级地方政府间由于层级上的不平等，导致话语权的缺失。而全国首个跨省流域的生态补偿机制试点——新安江流域生态补偿机制试点，是由国家环保部、财政部牵头，安徽省和浙江省签订了明确补偿方式、补偿标准等重要内容的补偿协议。作为试点工作的主要承担者的地方政府，不论是在补偿协议签订之前、签订过程中，还是在整个流域生态治理和生态补偿机制试点工作实施中，黄山市政府可以直接与省政府乃至国家相关部门对接，在一定范围内理顺了与浙江省政府在平等协商、谈判的途径，也能够在一定较高程度上發挥地方政府在跨区域生态治理当中的主动性。

第二，制定相关政策，成立专门机构，为在协商基础上的治理提供政策和组织保障。国务院正式批复实施《千岛湖及新安江上游流域水资源和生态环境保护综合规划》，将新安江流域保护和发展上升为国家战略，这就为新安江流域的生态治理和新安江流域生态补偿机制的实施提供了战略支撑。同时，不论是安徽省政府还是试点主要承担者——黄山市政府都陆续制定出台了相关政策，为试点工作实施提供切实的政策保障。最后，黄山市政府设立了专门的机构，更好了推进了新安江流域生态补偿机制试点工作的实施。据此可以看出，安徽省在跨区域生态治理当中，是在协商基础上，与各层级政府共同推进跨区域生态治理这项工作。

第三，明确补偿模式、补偿资金来源，为补偿提供基础保障。在推进新安江流域生态补偿机制试点实施当中，在国家三部门的推动下，明确了补偿资金来源、补偿模式和考核标准。黄山市政府治理成效达到规定标准，就能够获得因实施跨区域生态治理放弃的发展机遇等带来的损失相对应的来自国家、安徽省政府及浙江省政府三方的生态补偿资金。与此同时，协议中也明确规定，由中央财政转移支付的补偿资金不论当地政府治理成效是否达标，但是只要实施了治理，都会拨付，因此补偿是基于协商、治理基础上的补偿。这也就说，补偿是基于地方政府在协商、治理的基础上才能获得，如果没有前期的协商制定协议，以及付诸实践的治理，生态补偿资金都将成为一纸空文。

第四，明确考核标准、补偿原则、补偿标准，为监督提供制度保障。从协议的主要内容，可以看出，监督在新安江流域生态补偿机制试点工作起到了非常重要的作用。协议中明确规定，如果治理效果不达标，安徽省政府将会赔偿浙江省政府相对应的生态补偿金，这就在一定程度上达到了国家、浙江省政府及安徽省政府对新安江流域生态补偿机制试点实施主要承担者治理过程及治理成效的监督效果。同时，协议当中，明确了考核标准，并规定用做考核标准的水质数据由安徽省黄山市和浙江省淳安县相关部门联合监测得出。由此可见，新安江流域生态补偿机制的成功，只有协商、治理、补偿和监督四者有机融合统一，才能共同推进新安江流域生态补偿机制试点工作的圆满成功，也为新安江流域生态补偿机制新一轮的实施打下了坚实的基础。

跨区域生态治理在中国越来越被更多的专家、学者及政府所重视，如何发挥地方政府在跨区域生态治理中的作用，就显得尤为重要。在新安江流域生态补偿机制试点工作的实施过程中，安徽省政府创造性地建立了“协商—治理—补偿—监督”新模式，有利于地方政府在跨区域生态治理中长效机制的建立，为我国其他地方、更多领域的跨区域生态治理提供了寶贵的经验。

（作者单位为安徽工程大学人文学院）

[作者简介：汪娜，安徽工程大学人文学院MPA15级研究生。钱结苗，安徽工程大学人文学院MPA15级研究生。赵宏斌，安徽工程大学人文学院MPA导师。]

参考文献

[1] 陈瑞莲，杨爱平.从区域公共管理到区域治理研究：历史的转型[J].南开学报（哲学社会科学版），2012（2）.

[2] 乔德中.当代中国区域治理中的府际合作创新研究[D].内蒙古大学，2011.

[3] 钱水苗，王怀章.论流域生态补偿的制度构建——从社会公正的视角[J].资源经济，2002（1）.