供给侧结构性改革——质量变革和实现质量的社会共治

文/刘 刚

质量工作需要变革

当前质量工作的短板主要有以下几个：

1. 质量法律体系尚未完全建立

我们还没有真正确立产品责任的严格责任原则，对产品责任落实不到位，也尚未实施惩罚性赔款制度，《产品质量法》还有许多不够完善的地方，现举例说明。

①《产品质量法》第十五条规定：国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度，对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查。抽查的样品应当在市场上或者企业成品仓库内的待销产品中随机抽取。监督抽查工作由国务院产品质量监督部门规划和组织。

首先，产品质量监督抽查制度确立的背景是计划经济时代，中国的经济总量还比较小，经济主要成分是国有经济，实施产品质量监督抽查制度基本有效。当时上海针对企业实施监督抽查，第一次不合格的予以警告，第二次仍然不合格的厂长撤职，这在当时是十分有威慑力的，而放在现阶段，显然没有效果也无法实施。其次，现在的产品种类、企业数量都是上世纪80年代无法比拟的，很难做到抽样代表性；再有，企业的性质也多种多样，外资企业、合资企业、民营企业、股份公司、国有企业都有，行政手段很难达到效果。而建立在抽样理论基础上的产品质量监督抽查制度，也很难解决诸多质量问题，既无法发现系统性质量问题，也难以提升产品质量。因此目前的监督抽查制度已经无法实现发现问题、纠正错误的目标了，修改势在必行。

②《产品质量法》第四十六条规定：本法所称缺陷，是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险；产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。

该条对缺陷的解释，实际上有偷换概念之嫌，以至于有的部门以此作为行政处罚的依据。我们必须强调的是，符合标准不等于不存在危及安全的缺陷；不符合标准也不等于存在危及安全的缺陷。这里面就包含了对现有监管制度的反思，尤其是对政府监管的反思，什么是政府需要监管的、如何监管？这些都需要反思。缺陷管理和产品监督完全是两个不同的概念，现在常被混为一谈。

所以说，完善产品责任法律体系任重道远。我们还需要制定产品责任法、消费品安全法、质量促进法等。当然《计量法》《食品安全法》《特种设备安全法》等相关产品质量法律也必须修订。在完善产品法律体系的同时，我们还必须完善产品责任的司法体系，包括律师辩护产品责任案件的激励机制。比如，成立专门的产品责任法庭来专门审理产品责任的案件。

同时，我们也要完善第三方产品责任调解机制。据不完全统计，现在基层市场监管所平均每年的举报投诉案例接近1 000例，而这近千例的案件中，有25%左右是职业举报人所为。这除了和产品责任法律体系不健全、产品责任司法体系不健全有关外，还和产品责任第三方调解机制不健全有关。在制度设计时，采取了政府大包大揽的模式，牵扯了政府监管部门大量精力，同时消费者协会或者消费者保护委员会的职责不清，和相关政府部门“一张皮”，很难从第三方中立的角度来实现消费者保护，同时也无形间增加了政府部门的工作量。

2. 制度设计存在职能交叉重叠且操作繁琐问题

工业产品生产许可证制度同样是建立在计划经济向市场经济过渡的上世纪80年代，而随着上世纪90年代初我国体系认证和产品认证的兴起，认证的统一势在必行，3C强制性认证制度诞生，两种制度长时间并存，带来诸多问题。另外，3C强制性认证本身在制度设计的时候也存在许多不足和需要改进的地方。比如，企业的自主管理在3C强制性认证制度中被轻视了或者忽视了，而这在国际上是一个重要的导向（让企业实现自我管理、自我进步、自我担责）。

目前来看，2003年实施的《认证认可条例》（之前2001年国家质检总局印发了《强制性产品认证管理规定》，2009年修订）和2005年实施的《工业产品生产许可证管理条例》是目前这两种制度的法律保障。其中，2005年公布的《工业产品生产许可证管理条例实施办法》第二条规定：“国家对重要工业产品实行生产许可证制度管理”，并规定国家质检总局负责全国工业产品生产许可证统一管理工作（统一产品目录、统一审查要求、统一证书标志、统一监督管理）。2009年修订实施的《强制性产品认证管理规定》第二条规定：“为保护国家安全、防止欺诈行为、保护人体健康或者安全、保护动植物生命或者健康、保护环境，国家规定的相关产品必须经过认证。”同时规定，国家对实施强制性产品认证的产品，统一目录，统一技术规范的强制性要求、标准和合格评定程序，统一认证标志，统一收费标准。

两种制度有许多类似规定。工业产品生产许可证制度是在计划经济时期探索建立的制度，同样发挥了应有的作用；强制性认证制度则是一项国际通行的有效制度，以欧盟CE认证最有名。在新常态、新要求下，两种制度如何完善和改进，确实要有破釜沉舟的勇气，但是不改革又会阻碍生产力的发展。

用3C强制性认证覆盖工业产品生产许可证是趋势所向，关键是在覆盖的同时要完善3C强制性认证制度，要增加相关激励企业自主管理的措施，比如自我声明制度。另外，要充分发挥独立第三方的作用，并承担相关责任，还要明确只有高危险性的产品的3C认证，才需要政府相关机构许可。

实现质量社会共治

1. 政府层面须改革质量管理部门职能分割现象

目前来看，质量监管是划块进行的，质监主要负责生产领域，工商主要负责流通领域，食药监主要负责食品、药品、医疗器械等领域，农产品归农业部门管理。还有些产品归专门的部门监管，比如鞭炮归消防部门监管。汽车生产许可证归工信部负责等等。质量管理部门职能分割造成监管标准不一致、信息不共享、处罚不统一。现在一个基层市场监管所要面对上级数不清的处室、科室的指导，有数不清的专项工作，更何况企业。正所谓“上面千根线下面一根针”，改革是必然趋势。

近年来，有不少省市在这方面进行了有益的探索并取得宝贵的经验，同时也暴露不少问题，如何改革也需要重新进行深入思考。

质量部门的监管改革应该注意的几个问题：

①要充分考虑全国是一个统一的市场，如果把质量部门从垂直管理划为属地管理，将会引起市场分割和地方保护主义的抬头。

②要充分把握专业监管的特性，比如药品的监管专业性非常强而且影响面很大，如果转为综合监管，效果不一定好。

③要充分强调国家质量基础的作用，这是国家质量竞争力的重要组成部分，只能加强不能减弱。国家质量基础除了现有的计量、标准、合格评定以外，还必须充分考虑质量数据的统一和共享，质量大数据将是质量监管基础中的基础。

2.纠正质量法律法规、观念、思想相对滞后现象

我们缺乏质量数据法（质量信息法）、质量促进法、消费品安全法、产品责任法，同时《计量法》等法律又明显滞后，严重影响产品责任的落实。

制定和修改质量法律法规必须注意如下几个方面：

①质量立法应该充分体现消费者导向。保护消费者权益是政府质量立法的出发点，也是时代发展的要求，更是执政为民的体现。《消费者权益保护法》和消费品安全法可以充分体现政府维护消费者权益的决心和信心。

②质量立法应以专项法律为主导。《产品质量法》是一部综合性的法律，涉及企业的产品责任要求、政府的激励政策、行政处罚、消费者权益保护等多项法律关系，要在一部法律中调整如此多的法律关系是很难做到的。质量立法应该以专项法律为主，比如产品责任法、质量促进法、质量信息法（质量数据和信息导向）、质量行政法、《消费者权益保护法》和消费品安全法等。

③企业法律制度。企业作为一个社会单元，其运行同样需要内部的制度。企业内部制度法律化有助于企业提高管理水平，提高企业管理的有效性。一是企业内部制度必须同企业内外部环境变化相联系并保持一致，当环境发生变化，企业的制度也应同时调整以适应环境的变化。二是企业内部制度的建立应有外部专家介入，以提高制度制定的有效性。2013年国家质检总局出台《家用汽车产品修理、更换、退货责任规定》，汽车行业面临的外部环境发生了重大变化，企业的内部制度就应该相应调整，以适应新的环境要求，这是生存法则。上海通用汽车为此调整了企业内部制度138项。

3. 持续提升消费者素质

①中国质量问题不仅仅是制造技术、管理技术、科技创新问题，更重要的是人员素质问题尤其是消费者素质问题。中国的消费者经历市场经济的时间比较短，也没有经历全球消费者运动的洗礼，缺乏消费经验和经历。当全球的消费者为自身利益和制造商、销售商斗争的时候，我们的消费者还处在计划经济紧缺商品时代，完全没有话语权，当时的主要矛盾是解决有商品的问题、解决数量的问题而不是质量问题，更谈不上维护消费者权益。当中国开始市场经济体制建设的时候，重点解决市场体制机制，解决市场经济二大主体之一的制造销售的市场地位，出台了《公司法》等一系列法律法规，但是非常遗憾的是作为市场二大主体之一的消费者的市场地位没有得到充分重视，仅在1993年出台了《消费者权益保护法》，没有在更大的战略层面明确消费者的市场地位。

②《消费者权益保护法》还需要进一步完善和改进。根据1985年联合国大会通过的《保护消费者准则》的规定，消费者权利具体为：保护消费者的健康和安全不受危害；促进和保护消费者的经济利益；使消费者得到充分信息，使他们能够按照个人愿望和消费者权利，需要作出掌握情况的选择；接受消费者教育；提供有效的赔偿办法；有成立消费者组织及其他有关的团体或组织的自由等权利，要求各国政府保护消费者的权利。

国际上公认的消费者权利主要有以下七项，即：有权获得安全保障；有权获得正确资料；有权自由决定选择；有权提出消费意见；有权获得合理赔偿；有权获得消费教育；有权获得健康环境。