农村建设用地节约集约利用评价研究——以上海市3个乡镇为例

文/卢方方

农村建设用地节约集约利用评价研究
——以上海市3个乡镇为例

文/卢方方

农村集体建设用地作为农村土地利用的重要组成部分，对区域发展起着至关重要的作用。目前，上海市城乡发展不平衡，存在农村建设用地集约利用程度不高、基本公共服务设施不完善、产城融合不够、人居环境较差、人口结构不匹配等问题。近年来，针对城市建设用地、开发区土地的评价和研究较多，技术思路和方法都很成熟，但对于农村建设用地的评价尚处于探索阶段。

当前，国内学者对农村土地集约利用的研究还不够深入，大部分停留在农村居民点的用地上。本文以上海市金山区廊下镇、嘉定区外冈镇和松江区新浜镇为例，拟在分析农村集体建设用地与人口关系、用地与经济关系的基础上，构建农村建设用地节约集约利用评价体系，评价农村集体建设用地的集约利用水平，从而发现问题并提出相关的对策建议。

一、 评价区域概况

廊下镇位于金山区中部偏西南，廊下镇被定位为实践现代农业的现代农村，并建成了本市第一个开放的郊野单元。镇域总面积46.87平方公里，下辖1个居民委员会、12个行政村，总户籍8747户，人口33733人。2014年廊下镇农民人均收入为17003.5元。

外冈镇位于上海市郊北部，是上海重要的西北门户。外冈镇紧邻嘉定汽车城，产业以工业为主，城镇化程度高。全镇50.9平方公里，下辖19个行政村、4个居委会，常住人口约5.63万人，其中户籍人口1.89万人。2014年外冈镇工业生产总产值达658018万元。

新浜镇位于上海市郊西南，产业以传统农业为主，是上海市三农综合工作试点区。全镇区域面积44.7平方公里，下辖11个行政村和2个居委会，常住人口2.36万人，户籍人口2.6万人。2014年新浜镇地区生产总值达177209万元。

二、 评价区域数据来源

本文涉及评价区域的用地数据、空间形态数据和经济社会数据。

用地数据通过2009年至2014年本市土地利用变更调查数据库GIS空间叠加分析获取；空间形态数据通过2014年二调数据和2014年遥感数据人工判读获取；经济社会数据来源于2009年至2014年上述各乡镇统计资料及调研访谈。

三、 评价区域农村建设用地协调度分析

本文主要分析评价区域2009年至2014年5年间农村建设用地变化与农村人口变化关系、农村建设用地变化与农村经济变化关系，分析农村建设用地土地利用强度和区域空间形态。

人口（或者经济）与土地动态变化类型区根据人口年均变化率（或者经济年均变化率）和建设用地年均变化率的正负，以及增减变化弹性系数的大小，综合划分为两大类型区。

（一）人口与农村建设用地变化协调程度

评价区域人口与农村建设用地变化协调程度，主要通过分析评价区域2009年至2014年常住人口、户籍人口与农村建设用地变化情况，计算人口与农村建设用地增长弹性系数，开展定性分析，判定土地利用趋势类型。

图1 人口与农村建设用地增减变化弹性系数计算结果图解

表1 土地利用趋势类型判定的具体划分标准

表2 2009-2014年各乡镇人口与农村建设用地变化表

图2 常住人口与农村建设用地利用趋势分析

图3 户籍人口与农村建设用地利用趋势分析

从表2可以看出，2009年至2014年，3个乡镇的农村建设用地均呈现下降趋势，其中外冈镇的农村建设用地5年下降率达到1.97%。3个乡镇中只有廊下镇5年常住人口和户籍人口均呈现小幅度增加。

以常住人口与农村建设用地变化协调度来看（图2所示）：廊下镇属于集约协调发展型，常住人口增加率为1.92%，建设用地减少率为0.87%；外冈镇和新浜镇属于粗放失调衰退型，建设用地减少，常住人口减少，且常住人口的减少速度大于建设用地的减少速度。

以户籍人口与农村建设用地变化协调度来看（图3所示），廊下镇属于集约协调发展型，户籍人口增加率为0.06%，建设用地减少率为0.87%；外冈镇和新浜镇均属于粗放失调衰退型，建设用地减少率分别为1.97%和0.12%，户籍人口减少率（5.81%和0.27%）大于建设用地的减少率。

（二）经济与农村建设用地变化协调程度

从表3可看出，2009年至2014年各乡镇经济均呈现增长趋势，建设用地均呈现减少趋势。以经济与农村建设用地变化协调度来看（图4所示）：廊下镇属于集约协调发展型，户籍人口增加率为0.06%，建设用地减少率为0.87%；外冈镇和新浜镇均属于粗放失调衰退型，建设用地减少率分别为1.97%和0.12%，户籍人口减少率（5.81%和0.27%）大于建设用地的减少率。

表3 2009-2014年各乡镇经济与农村建设用地变化表

图4 经济与农村建设用地利用趋势分析

（三）农村建设用地土地利用趋势判定

从土地利用强度和区域空间形态来看，廊下镇人均建设用地面积相对较小，土地承载力状况较好，但建筑密度偏小，居民点分散度较大。廊下镇以现代农业为主，农村集体建设用地利用较为饱和，集约利用水平相对较高。外冈镇和新浜镇人均建设用地面积偏大，尤其外冈镇，户籍人口人均面积与常住人口人均面积差距较大，这主要是由于外冈镇紧邻城区，且乡镇范围内有产业区块，外来务工人口较多，而本镇人员多到城区生活，务农较少。外冈镇和新浜镇的土地利用状况和区域空间形态差距不大。

2009年至2014年，廊下镇常住人口、户籍人口均略微增加，经济年均增长8.28%，而5年建设用地年均减少0.87%，廊下镇整体被判定为集约协调发展型；外冈镇常住人口、户籍人口5年均有下降，其中户籍人口大幅度减少，5年建设用地年均减少1.97%，而经济年均增长6.02%，结合土地利用状况和区域空间形态分析，综合判定外冈镇属于协调衰退型；新浜镇5年建设用地呈现稳定态势，但常住人口和户籍人口均下降，常住人口年均下降率达1.63%，经济年均增长率为3个乡镇中最低，户籍人均建设用地面积和常住人口人均建设用地面积均较大，故判定新浜镇为粗放失调衰退型。

（四）结果与分析

综上可以得出以下结论。一是经济发展与建设用地利用较为协调。5年来，3个乡镇经济实力处于增长状态，3个乡镇的建设用地均成下降趋势，属于集约协调发展型。3个乡镇同样减少一个单位的建设用地，增加的经济量差异较大。二是人口发展与建设用地利用略微失调。除廊下镇人口略微增长，其余2个乡镇人口均下降。三是乡镇土地利用强度和居民点空间形态差异较大，且同一乡镇常住人口承载力和户籍人口承载力差异较大，原因在于土地利用结构的不同和农村重点工作的差异化。

四、 评价区域典型村建设用地集约利用水平测算

本文在分析乡镇各村土地利用趋势的基础上，按照代表性、多类型性、差异性、综合性等原则，选取所有类型区的代表村进行集约利用水平测算，共选取8个行政村，其中廊下镇2个、外冈镇4个、新浜镇2个。

（一）构建农村建设用地评价指标体系

构建农村建设用地评价指标体系，包括准则层和指标层。三个准则层主要是土地利用强度、土地利用经济社会效益和土地利用生态效益。指标层及指标层释义、属性如下表所示。

表4 农村建设用地集约利用程度评价指标体系

（二）评价指标权重确定及标准化

典型村建设用地集约利用评价的指标权重采用主观赋权法进行确定，即层次分析法和特尔斐法，综合权重评定结果如下所示。

表5 农村建设用地集约利用评价综合权重评定表

在进行土地利用集约度计算之前，需要对各项数据进行无量纲处理。为确保变化后矩阵中的各元素数值介于0-1之间，且不改变其单调性，本文采用极差标准化法对原始数据进行标准化处理。

（三）农村建设用地集约利用水平测算

用土地集约度计算方法对典型村各评价指标、分指数分值及综合得分进行计算评价。

表6 典型村建设用地集约度综合得分表

（四）结果与分析

土地集约利用水平排名为：外冈镇葛隆村（Ⅵ区）＞新浜镇新浜村（Ⅴ区）＞外冈镇望新村（Ⅲ区）＞廊下镇山塘村（Ⅵ区）＞外冈镇施晋村（Ⅳ区）＞廊下镇勇敢村（Ⅱ区）＞外冈镇管家村（Ⅴ区）＞新浜镇林建村（Ⅳ区）。

外冈镇管家村、望新村的情况与区域评价结果存在不一致，原因是：外冈镇管家村建设用地减少，人口大幅度减少，且管家村闲置土地较多，导致土地集约利用程度得分很低；望新村土地经济效益和土地利用生态效益较好，导致集约利用分值较高。这也表明了廊下镇集约利用程度高于外冈镇和新浜镇。

五、 对策及建议

（一）以低效集体工业用地减量化和农民集中居住为手段，推进低效集体建设用地的减量

根据村庄发展定位，结合地区自有资源和发展实际，考虑农民的生产方式、生活方式和居住方式的要求，尊重农民意愿，结合宅基地置换和郊野单元规划，实现人口与土地要素向城镇集中，充分推进低效集体建设用地减量化。完善增减挂钩政策，对规划建设区外的集体工业用地实施减量化，实现产业结构调整、乡村环境治理、集体经济组织和农民长效增收，确保人地关系协调发展。

（二）优化农村土地利用结构，保障基础设施和公共服务水平

按照“三个集中”的要求，优化村庄布局，优化村庄土地利用结构，集约节约用地。同时，提升公共配套品质和资源使用效率，鼓励距城镇较远的村庄、居民点组团式布局配置公共设施，在现有“三室一点”的基础上作适当完善。加快建设与农民生产生活相关的市政设施和农村环境治理设施，重点解决农村生活污水处理、村沟宅河整治、农村垃圾收运等问题。

（三）积极探索集体建设用地再开发路径、开发方式和开发方向

在符合规划的前提下，以保护乡村风貌、重塑乡村文化、发展“四新经济”为目标，探索农村集体经济组织通过自行开发建设、作价入股、联营、委托改建重建等方式，利用本集体合法取得的废弃工矿用地、废弃宅基地、公共设施用地等，及协商收回闲置宅基地、非本集体经济组织成员因房屋继承占用存量宅基地等存量集体建设用地，发展科创、休闲农业、乡村旅游和养老等特色生态产业。

六、 成果应用方向

（一）逐步构建覆盖城乡的建设用地评价考核体系

综合构建具普适性的农村建设用地评价指标体系，明确相应的指标理想值确定方法及指标权重所在区间等内容，形成统一规范的农村建设用地集约利用评价指南，并在全国范围内组织开展评价工作。

（二）加快农村集体建设用地盘活，为减量化工作提供区域指引

开展农村地区土地利用节约集约评价工作，要在落实最严格的土地管理制度的前提下，为土地精细化管理提供基础保障，全面提升上海市农村地区土地利用效率和效益。评价结果将为资源环境紧约束背景下上海市建设卓越全球城市、落实存量规划、推动集中建设区外的现状建设用地减量化、实施生态修复和整理复垦提供区域指引与措施借鉴，同时也为郊野单元规划、乡村规划编制与实施提供前期评估数据支撑与路径选择。

（三）跟踪评估农村土地相关政策

目前用地管理的重点主要是城市土地的利用与管理，本市的城市土地管理已经相当成熟，农村地区的用地管理仍是薄弱环节。近年来，上海市围绕农村进行了大量的探索工作，通过评价农村集体建设用地的节约集约利用水平，摸清农村集体建设用地的状况和存在问题，评析农村重点工作的实施效果，通过分析农村集体建设用地年均变化与经济、人口年均变化的关系，判断农村的人地关系和钱地关系，跟踪评估郊野单元建设、宅基地置换、宅基地归并、农村土地整治以及乡村旅游等政策的实施效果，进而完善相关政策。

（作者单位：上海市地质调查研究院）