以PPP模式推进新型城镇化建设的路径研究

摘要：新型城镇化PPP模式不同于传统城镇化建设模式，引入社会资本，实现政府与社会资本合作，提升了新型城镇化的质量和效益。以PPP模式推进新型城镇化建设尚处于实践探索阶段，在推进过程中遇到了如相关法律法规不健全、政府与市场边界不清等诸多问题和挑战。这些问题对新型城镇化PPP项目顺利实施和运行起到阻碍作用，在未来推进过程中需要各方凝心聚力，共同推进，采取相应措施政策不断改进和完善这一模式，大力推进国家新型城镇化战略有效实施。

关键词：新型城镇化PPP模式社会资本

城镇化是人类文明进步和世界经济社会发展的客观规律，是衡量一个国家或地区现代化水平的重要标志。新型城镇化是促进经济增长和社会发展的引擎，是扩大内需、增加就业的关键，是推动产业结构优化升级，改善民生的重要主力点。因此，为促进经济社会发展，必须推进新型城镇化建设。截止2016年底，我国城镇化率达到5735%，按照《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的发展目标，在2020年我国城镇化率有望达到60%左右，再实现1亿农村转移人口城镇落户。未来新型城镇建设体量较大，任务较重，需要创新模式与机制，激发社会资本活力，推进新型城镇化建设，提高新型城镇化建设的质量和效益。PPP模式以授予特许经营权为基础，以全程合作、利益共享和风险分担为特征，注重契约精神、合作意识。PPP模式将大量社会资本引入新型城镇化建设中，从短期看，可破解融资困境，有效控制成本，直接扩大投资规模，增加就业，扩大内需，拉动经济增长；从长期来看，可优化供给结构，改善基础设施状况，提高公共服务和产品的供给效率，化解新型城镇化建设的风险。

一、以PPP模式推进新型城镇化建设的运行机制分析

新型城镇化PPP模式是一种创新模式，引社会资本入新型城镇化领域，实现政府和社会资本合作，改变了以往政府作为单一投融资主体模式，在具体运作上有诸多创新之处，促使着新型城镇化建设持续推进。

（一）以PPP模式推进新型城镇化运行机制分析

PPP模式的本质是政府与社会资本的合作，核心是将市场机制引入公共服务领域，特征是政府与社会资本方的全程合作、利益共享和风险共担，具体方式是特许经营、购买服务和股权合作，目的在于保障地方政府顺利开展基础设施建设或提供公共物品和服务，以求达到社会效益的最大化。

1合作伙伴关系。在PPP模式下，政府和社会资本不再是过去的管控与被管控关系，而是合作伙伴关系。双方签署一系列的合约和协议明确各自的权利和义务，共同出资成立项目公司作为投资和开发主体，在合作过程中，双方发挥各自优势，优化资源配置，提高运作效率。

2运作方式。通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，政府采取一体授权，给予项目公司自主权，双方形成长期稳定的合作关系。政府提供政策支持，创新体制机制，发挥监督作用。社会资本方以垫付、筹资等方式投入初期资金，发挥技术管理等优势。项目公司主要负责土地整理、基础设施建设、公共产品和服务提供、产业导入和发展以及运营维护等，提供投资、建设、运营、维护等一揽子服务。政府与社会资本通过合作引入市场机制，优化资源配置，提升城市资源价值，满足政府、企业和公众的需求。

3利益共享机制。激励社会资本积极与政府展开合作参与新型城镇化建设的主要动力包括开拓新兴业务，实现战略转型发展，获取合理收益等，而政府则是希望通过PPP模式，加快新城建设开发进程，产业引进和发展，保障新增就业和新增税源，缓解政府财政压力，提高公共产品服务的质量和效率，获得社会综合收益，增进社会公共福利等。利益共享机制在项目起初双方就在协议中约定，利益共享应遵循双方各自承担风险和权利义务的大小来定。PPP模式正是通过政府与社会资本方的合作实现资源的优化配置和社会福利的增进，平衡政府、企业和公众各方利益，实现多方共赢。

4风险分担机制。风险分担是政府与社会资本合作根据各自承担不同风险的能力，合理分担项目不同风险，能够最大程度的控制和避免风险，降低项目风险影响程度。社会资本方的能力聚焦于区域整体规划与开发能力、基础设施建设、大规模资本运作能力、产业整合与招商能力等市场化运作。而政府的能力则聚焦于提供土地资源、政策支持和合法授权项目主体负责城市规划建设与运营管理等。因此，社会资本方主要承担经营风险、债务风险等。而政府在PPP模式中实现职能角色转变，由经营管理者转变成监督合作者，承担的风险主要有政策风险、法律风险等。双方根据各自的优势承担相应的风险降低了项目总风险，提高项目成功率。

（二）新型城镇化PPP模式的创新之处

以PPP模式推进新型城镇化建设，引入市场机制，优化资源配置，增进了社会福利。政府拥有土地、政策等资源，社会资本方拥有资金、技术、人才、管理的优势，双方之间建立平等的合作关系，通过特许经营，购买服务、股权合作等方式，整合城镇化建设资源，提供公共服务和产品。这种模式诸多创新之处带来了巨大经济效益和社会效益。

1整体开发。新型城镇化PPP模式，引入社会资本，改变传统开发模式，实现政企合作，将新型城镇化的一揽子服务交由社会资本方来提供，社会资本方从全局出发，根据资源禀赋、城镇发展、产业发展、土地升值等方面做出整体规划和顶层设计，从前期策划规划、土地整理、基础设施建设到后续产业导入升级、历史文脉传承等进行分阶段分步骤实施，统筹公益性和经营性项目，提升城镇品质，形成人口和产业吸引力，推动区域经济合理布局协调发展。

2产城融合。以PPP模式推進新型城镇化建设，在前期完成基础设施建设、公共产品和服务提供的基础上，后期结合新城具体实际情况，进行相关产业导入、孵化和培育，改变了以往的“造城不造业”旧的开发模式，既造城又造业，统筹考虑城乡结合发展，新城老城协调发展，进行产业链优化配置，实现产城融合发展。

3“N位一体”。在新型城镇化PPP项目中，社会资本方提供“N位一体”的服务，从前期的土地整理、基础设施建设及运营、公共服务提供到后期产业发展规划、产业导入及运营等，社会资本方都发挥着主导作用。社会资本利用其全产业链优势，整合新城开发资源，科学规划，整体布局，从投资、开发、建设、运营、维护等方面提高了运作效率，降低了项目成本，科学有效地推进城镇可持续发展。

二、以PPP模式推进新型城镇化建设的制约因素

以PPP模式推进新型城镇化建设尚处于探索实践阶段，还未成熟，在这一过程中出现了诸多问题，制约着资源配置效率的提高，影响着项目的运作效率和顺利实施，也关系着在未来这一模式能否成功推广落地。

（一）法律法规还不健全

目前，我國还没有专门针对新型城镇化PPP模式的法律法规，仅是国务院及各级部门根据国务院政策要求制定的各类管理办法，以此作为新型城镇建设PPP模式运行的规范性文件。相关文件管理办法虽多，但还不健全和完善，难以形成系统化、制度化的框架体系，可操作性不强，法律层级不高，不够规范和稳定。此外，各规章制度之间存在着矛盾与冲突，使得地方政府和社会资本无所适从。法律法规缺位为新型城镇化PPP项目顺利运行带来了困难，难以保障社会资本的投资权益，增加了投资风险。

（二）政府与市场边界不清

新型城镇化建设引入PPP模式后需要政府由以往的管理经营者转变成参与监督者，发挥市场配置资源的决定性作用，提升新型城镇化的质量和效益。在新型城镇化PPP项目中政府职能定位于提供政策和法律保障，创新体制机制，发挥统协调监督作用等。但是，由于职能转变是需要一个过程以及受政府对PPP模式认识程度的影响，仍然存在着政府职能错位、越位、过度干预等问题，具体表现为政府与市场的边界不清，政企关系中角色定位不准，政府监管界限不明，过多直接干预项目运作等等，这些问题降低资源配置效率，偏离了引入PPP模式的初衷。因此，需要清晰界定政府与市场边界，实现政府职能转变，顺利有效推进项目实施。

（三）风险分担机制不合理

虽然新型城镇化PPP这一模式最初设计要求合理分担风险，但是在实际操作中，由于政府部门追求项目的公益性，而社会资本作为企业追求一定收益回报，两者出发点不同，加上人们的有限理性、交易成本、信息不对称以及未来不确定性，契约的拟定难以完全涉及或覆盖未来发生的风险和不确定性，或契约中一些条款也难以完全执行，因此不完全契约理论强调当出现不可预期重大变故或是关键要素发生重大变化导致任何一方所担风险不符合原则性规定时，双方都拥有启动再谈判以变更合约的权利，通过再谈判来解决契约失效或是未尽的情况。此外，缺乏独立的第三方机构监督PPP项目风险分担过程和项目参与者是否按照约定承担相应风险或采取有效控制风险的措施。

（四）项目收益机制不健全

新型城镇化PPP项目的回报率与社会资本所追求目标收益率存在着偏差。与从商业银行等金融机构获得融资的成本相比较，新型城镇化PPP项目的回报率对社会资本来说吸引力并不大，使得社会资本在新型城镇化PPP项目选择时慎之又慎，项目落地的速度比较慢。此外，部分项目具有公共产品属性，目前还没有较好的解决方式来提高这类项目的收益率。非经营性、准经营性和经营性项目的价格制定调整基础存在较大差异，需要尽快根据不同项目的成本变化、投资回报率等建立价格制定调整机制。因此，如何保证各类项目合理收益需要社会资本在实践中与政府部门协调合作探索。

（五）监管体制存在障碍

目前我国政府对PPP项目的监管体制还不完善，存在着各级地方政府多头监管的问题，难以明确具体职责，没有形成独立、综合的监管机构，监管范围狭窄，缺乏统一性和全局性。相关规范文件只是规定政府相关部门根据相关法律履行监管职责，对具体监管操作如监管层级、监管协调以及绩效考核并没有做出明确规定，这一方面会造成多头监管，导致项目审批监管程序复杂、难以落实监管责任，增加监管成本，产生行政成本，造成项目推进缓慢；另一方面个别政府部门为谋求自身利益而过度干预项目运行，影响项目实施效率。目前，在PPP项目中政府是监管机制的主体，对社会资本进行监管，而社会资本无法对政府相关部门进行监督。

三、完善新型城镇化PPP模式对策建议

以PPP模式推进新型城镇化建设既需顶层框架设计，也需要地方政府与社会资本协作来解决这一进程中阻碍其发展的相关问题，努力营造出适合PPP模式发展生态环境，大力推进新型城镇化建设。

（一）健全和完善法律法规体系

新型城镇化PPP项目开发运营涉及到项目规划设计、投融资、建设运营等多个环节，需要健全完善的法律体系来保障项目合同所界定的各参与方的权利、义务和各自承担风险的效力，引导规范各参与方的行为。首先，积极推进立法进程，尽量减少立法工作滞后情况，满足新型城镇化PPP项目建设运营管理需要。其次，积极推动制定和颁布高层次、可操作、规范稳定的法律法规，使得项目在具体执行过程中有法可依，较好地解决和处理项目争议与纠纷，为双方的权利归属界定、利益合理分配、风险合理分担提供法律保障。三是修订和完善地方法规中个别冲突或不适应的条款，重新确定其法律效力，消除与新型城镇化PPP模式有冲突的制度障碍，给新型城镇化PPP项目的参与方以明确的法律指引。

（二）清晰界定政府与市场边界

新公共管理理论主张在公共服务领域引入市场竞争机制，政府职能应实现由“划桨”向“掌舵”的转变，即由以往的经营者转变为现在的监督者，由公共服务的生产者向购买者转变。政府主要负责决策重大事项、制定规范标准以及提供政策支持等，建立高效协调推进机制和政策调整机制，加强部门间协调、政策的一致性和连续性，行使监督职能，保护社会公众利益，可运用法律和第三机构监督等手段对政府职能转变行为进行规范和监督，以确保政府真正实现职能转变。对于社会资本而言，在项目开展前期，应对项目可行性进行研究，评估项目风险和项目预算，在项目运行中对项目进行科学管控，控制成本，提高效率。

（三）建立动态公平风险分担调节机制

政府部门与社会资本方共同合理分担风险是项目运营成功的关键。在项目合同中根据能力风险对等、成本效率最优、承担风险要有上限以及风险收益对等原则具体细化各方应承担的风险，同时在合同中明确风险调整条款，划分不同阶段的风险，划清政府与社会资本的风险底线。社会资本在项目融资、项目建设、项目运营等方面具有优势，可承担项目融资、项目实施等方面的风险，而政府则负责法律变更、政策变化等方面的风险，不可抗力风险需要双方共同分担。运用法律手段和引入独立的第三方机构监督新型城镇化PPP项目风险分担过程和项目参与者是否按照约定承担相应风险或采取有效控制风险的措施，强化新型城镇化PPP项目信息公开和社会监督，定期对项目风险进行评估和披露。

（四）建立有效利益共享机制

建立有效的利益共享机制，需要多方协商，共同探索。首先，不同类型项目的付费基础存在较大差异，需要社会资本与地方政府协调合作探索公允合理的付费机制。对于经营类项目应根据项目建造成本、运营维护费用、未来使用量、预期收益率等因素确定合理的价格，并根据市场环境、成本变化、通胀风险等影响因素进行调整，以平衡各方利益。其次，建立对新型城镇化PPP项目的财政预算投入管理机制，对需要政府缺口补贴的准经营类项目和政府完全补贴的非经营性项目要建立相应的财政补贴机制，促进形成合理的预期收益。再者，新型城镇化PPP项目相关参与主体可以公平有效的进行协商谈判，对项目的风险收益做出客观评价，做到风险与收益相匹配，形成激励机制。

（五）完善监督管理机制

对新型城镇化PPP项目的有效监管一方面是要保证投资的企业能够通过经营项目获得合理的利润；另一方面还要保证提供的公共服务的质量和保护公众的利益。完善监督管理机制，建立独立综合、跨部门监管协调机制，明确各监管部门具体职责，避免监管重叠和监管缺失，对具体监管操作做出明确规定，改善目前多头监管、各行其是的状况，简洁项目审批程序，提高行政效率和监管能力。此外，需要监管部门结合项目合同规定，借鉴国内外先进经验，吸纳第三方进入到监管中来，对PPP项目的运营和服务做出客观全面合理的评估，加强信息披露和社会监督，增强PPP项目的透明度。

参考文献：

[1]陈志敏，张明，司丹中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路[J]国际经济评论，2015（4）

[2]伏虎新型城镇化建设中的PPP模式：实施路径与保障机制[J]财会研究，2014（11）（公丕明，中央党校政治经济学博士研究生。）