乡镇财政工作面临的困难及应对措施

朱斌++邓海涛

摘要：新常态下如何解决乡镇财政工作面临的困难和问题，促进党的惠农强农富农政策在农村落地生根？笔者结合多年的乡镇财政工作实践，认为应从完善乡镇财政体制、强化财政职能，建立现代乡镇财政制度，加强财政干部管理、提高队伍素质等为抓手，促进乡镇经济和社会事业持续健康发展。

关键词：乡镇财政；职能；发展

随着乡镇财政职能的调整和拓展，乡镇财政职能得到了加强，财政部门的作用越来越重要。但在发展过程中暴露出了不少问题，制约了鄉镇经济发展的速度和质量。新常态下如何解决乡镇财政工作面临的困难和问题，促进党的惠农强农富农政策在农村落地生根？笔者结合多年的乡镇财政工作实践，认为应从完善乡镇财政体制、强化财政职能，建立现代乡镇财政制度，加强财政干部管理、提高队伍素质等为抓手，促进乡镇经济和社会事业持续健康发展。

一、乡镇财政工作面临的主要困难

（一）经济发展的困惑。

1.发展理念淡薄。存在畏难情绪，认为乡镇经济发展项目周期长、见效慢，任期内难见政绩，乡镇领导对发展经济缺乏信心。缺乏发展规划，乡镇没有长远发展规划、具体措施和办法，乡镇经济社会发展缓慢。乡镇基础设施薄弱，道路交通、电力、供水等设施落后，给乡镇招商引资工作带来许多困难和不便。

2.资源匮乏。乡镇自然资源匮乏，交通条件差，信息闭塞，先天条件不足。

3.风险不可低估。乡镇经济发展常常遇见风险。经济建设项目的选定和实施在一定程度上受市场变化的影响，存在着一定的风险。由于科技人才少，科技推广应用难，科技转化风险大，科技发展在乡镇难以形成良好氛围。

4.发展资金不足。当前乡镇社会事务繁杂，自身经济拮据，支出预算不足，机关运转困难，无可用财力支持乡镇经济发展。

（二）职能定位的困惑。

1.职能定位模糊。自1983年建立乡镇财政以来，乡镇财政职能经过多轮的调整和拓展，社会各界人士对现有职能的认识迥然不同。有的认为财政所不收税了，工作职能减少了；有的认为财政所职责增多，管理责任加大；还有的认为财政职能削弱了，要不断增加财政工作任务，这样才能稳定财政队伍。

2.单位定性矛盾。对乡镇财政所性质定性不一：中央将财政所定为行政单位，中央机构编制委员会办公室印发《关于地方机构改革实施中若干问题的意见》的通知（中编办发[1995]3号）第三条规定：“中央核定的各级机关行政编制总额，包括地方税务部门以及由垂直管理改为地方管理的地矿、统计部门的人员、国务院批准设立经济与技术开发区的党工委和管委会的管理人员，各级政府驻外办事处的管理人员及乡镇财政所的人员”；省级将财政所定为事业单位，如2005年湖北省委办公厅出台文件规定，将乡镇财政所定为事业单位；县级则规定，财政局、财政所的人员不能逆向交流，财政局干部可以交流到财政所，但财政所（事业单位）人员不能交流到县财政局（行政单位）任职，使人员进出体制不畅，在一定程度上影响了财政职能的发挥。

3.职能拓展复杂。财政职能拓展的范围越来越广，工作千头万绪。一是工作由少变多。由过去单一的收税型，转变为现在的各项财政补贴（补偿）资金发放和监管、乡镇财务管理、村级财务委托管理、农村土地承包经营管理和纠纷仲裁等二十项之多。此外，还有乡镇其它中心工作，如招商引资、精准扶贫、新农村建设、计划生育、防汛抗灾等，财政所都要参与其中。二是任务由轻变重。乡镇财政专管员驻村工作任务日益增加，需要承担惠农政策宣传、补贴面积核查和发放公示、监督卡发放、新农保和城乡居民医疗保险征收等一系列工作。湖北省建立乡镇财政专管员制度后，明确了财政专管员的八项职责，要求每人每月下村天数要达到10天以上。三是要求由松变紧。乡镇财政所每项工作都有严格的标准和要求，尤其是农村集体“三资”监管工作，财政人员不严格执行制度，纪委要问责追责。如村级招待“零”费用，由于村级属于自治组织，在具体村务活动中情况复杂，工作繁重，严格落实村级招待“零”费用很难，村级抵触情绪较大，财政所不执行纪委要追责，严格执行又受到村级不理解。

（三）支出保障的困惑。

1.地方财力不足。乡镇自身经济收入薄弱，支出来源主要依靠县财政部门的资金保障，而县财政部门编制预算能力有限，无充足资金保障乡镇机关的正常运转。从有的地方乡镇公用经费来看，一个乡镇每年公用经费大约只有80万元，而乡镇的实际支出要150万元左右。

2.地方事权超负。乡镇承担了非公共支出和大量农业、教育、文化、医疗卫生等方面的事业支出，以及基础设施、环境整治等公共支出，还新增了保稳定、保改革等方面的支出。显而易见，乡镇公用经费难以满足乡镇工作的需求，乡镇的事权和财权不协调、难统一。

3.项目资金挤占。由于乡镇公用经费保运转水平低，乡镇只能通过勤俭节约、争取资金等办法来解决。但向上级争取项目资金容易，争取公用经费困难，导致不少乡镇以行政村的名义，申报村级公益事业工程项目，之后将到位的专项资金用于确保乡镇机关正常运转。

（四）财政监督的困惑。

1.监督范围窄小。从目前乡镇财政所资金监管情况看，部分乡镇财政资金没有纳入基层财政所监管。如民政、教育、卫计、林业等项目资金，基层财政所对所有乡镇财政资金实行全面、全程监督职能缺位。

2.监督手段弱化。监管存在矛盾，资金监与管环节没有分离，财政干部既当运动员，又当裁判员；监督比较被动，财政人员在代理村级财务严格把关过程中，容易得罪村干部，造成财政专管员到村难以开展工作；监督起不到震慑作用，财政所不是执法主体单位，没有执法资格，执法力度无法落实，工作缺乏手段，工作后劲不足。

3.监督能力水平低。一方面，财政监管人员缺乏资金监管专业知识；另一方面，财政监督人员缺乏工程测算相关业务知识，对工程预算难以监管到位。

4.监督经费不足。乡镇财政资金监管是一项长期而又艰巨的任务，监管的资金量大、范围广，工作办法流程、步骤环节多，应具有一定的人、财、物作支撑。而现在乡镇财政所工作经费少、事务多，难以满足乡镇财政资金监管工作的需求。

（五）财政人员身份的困惑。

1.身份难参公。乡镇财政所被定为事业单位后，财政工作人员不能参公管理，虽然多方面反映，但乡镇财政人员参公问题至今没有得到妥善解决。

2.待遇低。一方面，工资待遇低。财政所工作人员既不是公务员工资结构，又不是事业单位工资结构；另一方面，政治待遇不能享受。今年公务员身份执行干部职务和职级并行政策，根据干部工龄可以享受相应的级别待遇。因财政所工作人员既不是公务员身份，又不是参公身份，所以不能享受同等级别的政策待遇。

3.素质参差不齐。乡镇财政所人员较少，年龄老化，文化水平参差不齐，大部分财政干部已不适应新时期财政工作的需求，在一定程度上影响财政职能的发挥。

二、进一步发展乡镇财政的建议

（一）完善乡镇财政体制，建立长效激励机制。

1.健全机构。应取消事业单位性质，顾名思义，事业单位系社会服务组织，每年要到事业单位登记管理局登记年检，而乡镇财政所是加强预算管理、财政财务管理、财政资金监管，履行行政职能的机构，不应该将乡镇财政所界定为事业单位。根据中央办公厅、国务院办公厅《关于市县人员编制精简的意见》（中办发[2000]30号）和《关于地方机构改革实施中若干问题的意见》（中编办发[1995]3号）文件规定，建议省级进一步完善关于乡镇综合配套改革相关文件，将全省乡镇财政所性质统一明确为行政机构。

2.强化职能。新时期乡镇财政部门工作复杂、任务艰巨、责任重大，要重新认识财政所职能和地位，形成全省统一的乡镇财政职能职责规范。明确乡镇财政所负责惠农政策宣传和补贴发放、乡镇财政资金的监管、培植地方财源建设、村级财务审计及土地经营管理等主要职能。有些职能如村级财务、乡镇行政事业单位财务、新农保和城乡居民医疗保险等事项不应该划入乡镇财政职能，不应由财政所来承担。要推行简政放权，做好职能归位，把财政所从繁杂的事务中解脱出来，以便集中精力做好该做的事情。例如，把村（居）级财务委托社会中介机构代理，解决乡镇财政所既当运动员，又当裁判员的矛盾问题。

3.完善体制。通过调整体制，完善政策、强化管理等手段，逐步解决乡镇财政困难。在合理划分县乡事权和支出责任的基础上，综合考虑经济发展水平、税源基础、财政困难程度等因素，对不同乡镇实行不同的财政体制。县级对乡镇应实行财政经济发展奖励政策，对乡镇定项税收实行超收分成。鼓励乡镇开辟财源、培植税源，乡镇当年新增年纳税额5万元以上的企业，给予一次性奖励扶助。

（二）规范财政管理制度，深化乡镇财政改革。进一步明确乡镇财政收入、支出、管理、监督等各项工作职责，达到“职责明确、制度健全、操作规范、运转高效”的目的，使乡镇财政工作有章可循。

1.完善转移支付制度。应在合理划分省与县事权和支出责任的基础上，优化转移支付结构。完善一般性转移支付制度，推进专项资金实质性整合，改革重点领域专项转移支付分配办法。县级应加大对乡镇转移支付力度，增加转移支付额度，加大困难乡镇的倾斜力度，尽可能增加乡镇可用财力。

2.推进“乡财县管”改革。进一步完善、巩固和推行以“乡财县管”为主要内容的乡镇财政管理方式改革，通过实行“五个统一”，即“预算共编、账户统设、集中支付、采购统办、票据统管”，加大县级对乡镇财政直接管理和监督。一是加强乡镇财政收支管理。要对专项资金跟踪问效，防止挤占挪用。大力推进财政支出管理制度改革，扎实推行乡镇部门预算、国库集中收付制度、政府采购等各项改革。二是加强乡、村两级债务管理。要进一步加强债务管理，全面清理，分类核实，健全账目；要明确性质，界定责任；要区别情况，分类处置。三是加大财政所建设力度。继续以规范化财政所创建为载体，加大资金投入，创造工作条件，为“乡财县管”创造宽松条件。四是加强乡级会计电算化和网络联网建设，不断提高“乡财县管”的工作效率。

3.加强资金监管。要明确资金监管范围，乡镇财政应将乡镇预算资金、农村集体三资、各类财政补助性资金、项目资金等全部纳入乡镇财政监管范围。要明确监管责任，充分发挥乡镇财政所就近就地监督的优势，落实乡镇财政监督管理权利，将乡镇财政资金监管责任落实到驻村专管员身上，做到谁驻村谁负责、谁负责谁签字、谁出问题谁担责，确保每笔资金、每个项目从始至终有人监管。要健全监管机制，对乡镇财政资金监管信息通达、公开公示、抽查巡查的工作办法和流程进行规范和统一。要求财政驻村专管员对工程项目全程参与，推行资金监管“痕迹工作法”，确保资金监管取得实效。要加强代理监管。一方面，对各类项目资金实行县、乡报账制管理，建立县乡报账信息通达制度，财政局、财政所应全面掌握项目实施情况，严格把好项目资金拨付关，提高资金使用效率；另一方面，堵住套取项目资金漏洞，乡镇财政所要严格管住村级收款收据，对村级套取来的项目资金，不得开具财政村级收款收据，更不能将套取项目资金缴入村级财务代理专户，从源头上杜绝村级套取项目资金行为发生。

4.推行乡镇财政支出绩效管理。要做好支出绩效基础管理工作，积极推行乡镇财政支出绩效工作试点，成立工作专班，明确工作规则、工作程序、组织方式等基础工作。要建立支出绩效考评体系，以中央乡镇财政支出绩效管理模式为框架，结合各地实际，制订乡镇财政支出绩效综合效益指标，如经济效益指标、社会效益指标和环境效益指标，同时对难以量化的内容采用专家评议或问卷调查等方式进行。要实现考评结果运用，将财政支出绩效考评结果作为县财政局編制部门预算的重要依据之一，将项目支出绩效考评结果作为主管部门和项目单位工作业绩考核和问责的内容之一，将财政支出绩效考评结果作为乡镇评先表模和问责的重要依据之一。通过绩效考评结果运用，充分体现绩效考评的约束力。

（三）加强干部管理，提高财政队伍素质。

1.加强干部管理。要稳定思想，针对乡镇财政人员不能参公引起的思想波动，从稳定乡镇财政人员思想情绪入手，引导干部正确认识乡镇财政工作，用思想政治工作增强财政干部队伍的向心力与凝聚力。要稳定人员，结合乡镇财政所编制，适当调整乡镇财政人员，建立财政所内部、所与所、所与局之间实行定期换岗机制，培养综合型人才。对人员紧缺的财政所，通过公开招聘年轻干部，补充到财政所重要岗位，解决人员年龄、知识老化问题，提高队伍活力和战斗力。要强化纪律约束，加强财政所工作制度建设，要求每个干部职工自觉执行政策，遵守工作纪律，依法办事，优化服务，对干部违法违纪行为，严肃查处，防止各种不正之风发生。

2.加强业务培训。当前乡镇财政所工作复杂，客观要求财政干部有良好的业务素质。要通过业务培训，造就一支“学习型、服务型、落实型”的财政队伍。要注重引导干部积极参与“持续教育”，更新知识，掌握科学管理方法，适应飞快发展的经济形势对财政干部的新要求，做好新常态下的乡镇财政工作。

3.改善工作条件和待遇。应改善工作条件，建议省级财政部门继续加大督办力度，注重资金投入，解决乡镇财政干部办公设施、交通设备等条件差问题。应享受政治待遇，全省统一重新认定乡镇财政工作人员参公管理，与乡镇公务员一样执行干部职务和职级并行政策，根据干部工龄享受相应的级别待遇政策。应提高工资待遇，不折不扣地落实乡镇工作补贴，规范津贴补贴，加大单位创优力度，让创优单位享受政策激励性考核奖励。工作优秀的干部可以享受政策激励性考核奖励，激发广大乡镇财政干部干事创业的积极性。

（作者单位：湖北省通山县财政局、通山县通羊镇财政所）

责任编辑：欣文